网络化背景下我国政府公信力的重构与提升

孟 财，杨 宁

(南京政治学院军队政治理论教育一系，江苏南京 210003)

网络化背景下我国政府公信力的重构与提升

孟 财，杨 宁*

(南京政治学院军队政治理论教育一系，江苏南京 210003)

一般而言，政府公信力主要由政府能力、传播载体和公众满意度三大要素构成，其中，大众传播媒介扮演着“宣传员”和“监督员”的双重角色。进入21世纪，以互联网为标志的大众传播的迅猛发展，使处于社会转型期的我国政府公信力建设面临严峻挑战。要破解政府公信力提升难题，必须从面临的挑战和自身系统构成出发，促进“三个转变”，即政府从管制模式向治理模式转变，大众传播从单向宣传向交互引导转变，公民从情绪宣泄向理性思考转变。

网络;政府公信力;重构;提升

进入21世纪，伴随着互联网的迅猛发展，大众传播在社会经济政治生活中的作用日益凸显。据统计，截止2010年6月，中国网民规模已达到4.2亿，互联网普及率攀升至31.8%。［1］事实上，网络凭借其巨大的“人气资源”和信息开放、直达、交互、匿名等优势，为公民实现知情权、表达权提供了新的有效平台，已经成为民意充分涌流和公民直接介入现实政治生活的神兵利器。这一新的形势，对政府公信力建设提出了新的挑战。

一、理论解读:大众传播在政府公信力建设中的角色定位

1.现代政府公信力的一般构成

政府公信力，从思想渊源上来说来源于近代西方出现的社会契约理论。即公众与政府是一种委托－代理关系，公众让渡出一部分自然权利，交由政府代理行使行政权;同时政府也必须承担维护公共利益的责任与义务，并接受公众的评价和监督。从这种委托－代理关系出发，可以认为，现代政府公信力，是指政府通过自身的一系列施政理念、制度机制、执行成效等取得公众信任和认可的能力，是现代政府合法性的重要源泉，也是现代政府治理的一种庞大的无形资源。

进一步来看，现代政府公信力本身包含两个在一定程度上相互对立的主体，即作为行为主体的政府行政能力和作为评价主体的公众信任度。在这个意义上，有效的传播中介是政府公信力构成的重要因素之一。因此，现代政府公信力的构成要素至少应当包含三个方面，即作为行为主体的政府行政能力，作为评价主体的公众满意度和作为中介主体的传播能力。如果用公式来表达，就是:政府公信力=政府能力×传播载体×公众满意度。在这一公式中，政府能力是政府公信力的基础，公众满意度是政府公信力的评价尺度，而传播载体则是影响政府公信力的重要变量。

2.大众传播在政府公信力建设中的作用

“信息传播系统之于国家，犹如神经系统之于人体。国家正是在人类生产发展的基础上，信息传播发展到一定阶段的产物。国家疆域的广狭及其组织程度的高低，与信息传播的发展水平密切相关。”［2］伴随传播技术的不断进步，作为政府公信力构成重要变量的大众传播媒介发生了重大变化，凭借其专业化、多手段、广覆盖等优势，超越其它多种信息传播方式，对社会经济政治的影响力不断增强，也越来越受到现代政党和政府的高度重视。早在20世纪初，罗素就提出:“力量常常依靠舆论，舆论又靠宣传。”［3］这一观点实际上就充分表明了大众传播媒介与政府能力的内在关联性。韩国政府创新与分权总统委员会主任金炳燮也认为，公众对政府的信任水平可能受到诸如报纸和广播这样的大众媒体的影响。从大众传播发展的历史来考察，其在现代政府公信力建设中主要扮演两种“角色”，发挥双重作用。

大众传播是政府公信力建设的“宣传员”。实践表明，有效提升政府公信力的关键，在于能否让公众了解和认同政府的施政理念和施政行为。伴随社会外部信息的海量增长，公民个体对外界事物亲身感受的局限性越来越大，这就使得拥有专业优势、掌握大量信息资源的大众传媒成为现代公众了解和认知外部环境的主要渠道和工具。在这一过程中，由于受政治法律、经济和社会文化等因素影响，大众传媒大都会发挥“把关人”作用，即按照一定的政治标准进行信息的判断、筛选和过滤，使官方意见得以在更大范围和更多层面上传播。同时，大众传媒还可以借助自身掌握的话语优势，通过集中设置相关议程的方式，主动宣传政府施政的目标及意义，说明施政的具体方法和步骤;通过政策精神的宣达、政策条文具体的解析或政策执行典范的报道等方式，使施政客体接受、认同政府政策行为，巩固政治体系的合法性基础，提升公众对公共政策、政治程序和施政行为的满意程度。

大众传播是政府公信力建设的“监督员”。政府公信力从根本上反映的是公众对政府权力使用的信任度和满意度。但无论是精英政治还是大众政治，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”［4］实践也反复证明，没有监督的权力更是可怕的。因而，在政府公信力建设中，大众传播媒介由于其相对巨大的社会影响力，还肩负着代表社会公众以公共舆论的形式，对政府施政的全过程进行监督的重要职责。如果从现代政治生活系统的角度看，大众传媒对政府施政的监督可以分为三个阶段:一是公共需求输入阶段，大众传媒以公共性为标准过滤信息;二是需求转换阶段，媒介监督政策制定者决策程序是否僭越了法定程序，省略了决策环节;三是政策输出阶段，媒介的作用则在于监督政策执行的合法性与可行性。由此可见，媒体监督，是提高政府施政质量和效益的有力保证，是衡量并纠正公共政策偏差的有效举措，也是实现公共政策目标、维护和提升政府公信力必不可少的重要社会力量。

二、现状透视:网络时代政府公信力建设面临的机遇和挑战

政府公信力离不开政府和公众的有效沟通和良性互动。互联网的迅速普及，优化了传统大众传播媒介的信息传递方式，为公众方便快捷的与政府沟通，发表意见和建议提供了相对通畅的渠道，形成了一种新型的、理想的“传媒公共领域”。如果政府能够认真对待、科学应对，就可以更好地获得公众的认可与信任，使政府在固有的权威性资源之外，吸纳更多的社会支持性资源，这种无形资源有利于政府理性、高效地展开行政行为。

同时，我们还必须认识到，互联网的普及应用恰逢我国体制转轨和社会转型的关键时期。一方面，由于新旧体制的摩擦冲突、社会利益分化、价值取向多元化以及外来文化冲击等诸多因素的影响，政府的社会管理和社会服务的水平、质量和意识，与社会和公民的价值期待还有一定差距;另一方面，不少政府官员对网络的特点和影响力还没有足够的认识，公众的政治参与热情和维权意识却已经由于互联网的独特优势而被迅速激发出来，以致政府施政中的种种不当行为很容易通过网络这一“放大器”引发民意反弹，甚至形成全国舆论关注的突发事件，在很大程度上削弱了行政能力，降低了行政效益，对政府公信力建设提出了严峻挑战。具体而言，这种挑战主要表现在以下三个方面:

1.从单一主体到多元主体——政府公信力共识形成难度增大

在互联网出现以前，传统大众传播媒介凭借自身较高的专业化程度和较大的社会影响力资源，事实上垄断着公共话语权。在这一相对单一的传播模式之下，作为社会管理者的政府则可以较为方便地对大众媒体施加影响力，使参与传播的人员的传播理念基本上代表媒体(政府)意志，更多的围绕政府意图设置相关议程，整合各方利益，营造“一边倒”的有利舆论氛围，从而引导公众对政府施政行为形成相对一致的评价。但互联网出现以后，由于其具有的开放性、多中心等特点，实际上为公众营造了一个多元表达的“意见超市”。任何人都可以成为信息的发布者和意见的表达者，任何人反映的情况都有可能成为各大网站的热点新闻，小人物、小事件也可以一呼百应成为舆论风暴的中心，可以成为影响力传播的开端。在这种多元传播主体模式下，受政府主导的传统媒体垄断格局开始被打破，公众的信息获取来源更加多样，政治参与热情空前高涨，意见表达更趋自由，加之社会转型所引发的利益分化、价值多元和诉求多样，使对政府公信力的评价很难形成相对一致的意见。如在2010年，我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要》的制定过程中，广大网民热烈参与，在网上的留言量达到了几千万条，但各种诉求千差万别，许多意见相互冲突。参与纲要制定的中央教育科学研究所所长袁振国指出，在教育的所有重大问题上，都存在不同意见，几乎在任何一个重要的根本性问题上都没有简单的共识。

2.从单向灌输到交互影响——政府公信力塑造机制更趋复杂

政府公信力的塑造，既需要政府自身行政能力的不断提高，也需要通过一定的中介对公众进行宣传引导。在网络出现之前，由于大众媒体的垄断和强势地位，信息的传播和意见的表达带有很强烈的“自上而下”的色彩，公众个人化的观点、情绪等大都被传统媒体“过滤”，个人信息交流渠道狭窄，在传统媒体构建的公共舆论氛围中，公众容易接受灌输，成为“沉默的大多数”。而互联网的出现，为公众“创造了全新的、平等的、没有强权或中心的信息空间，引起了信息从单向到交互的质变”［5］。公众不再完全被动接受自上而下的信息灌输，而是可以通过网络获取丰富的信息资源，公众也不再是一个个相对孤立的个体，而是可以通过网络进行意见交流形成拥有一致共识的集体。因此，在政府公信力的塑造过程中，公众的权利意识进一步增强，意见表达更加积极活跃，对政府行政能力提出了更高的要求。如在2009年引起轰动的“躲猫猫”事件中，因犯盗伐林木罪被拘捕的24岁男青年李乔明，在看守所内受伤死亡。而当地公安部门通报中给出的死因解释是，李乔明在看守所中放风时和狱友玩“躲猫猫”游戏撞在墙上，以致头部受伤，后经医院抢救无效死亡。这一事件在网上迅速发酵，引发众多网民的质疑，在各大网络社区、论坛和聊天室中很快积聚起了强大人气，一场以“躲猫猫”为标志的舆论热潮也迅速掀起。当然，在其后事件处置中，当地相关部门能够邀请网民参与调查，并对违法违规的相关人员做出严肃处理，一定程度上修复了严重受损的政府公信力，也为网络化社会强化官民互动，提升政府公信力提供了一个可供参照的样式。

3.从现实身份到虚拟身份——政府公信力维护引导形势严峻

李普曼曾经指出，“在公共舆论的形成过程中，至关重要的是什么样的自我会卷入其中”［6］。互联网出现之前，公众对政府施政行为的评价和意见表达，都是基于自己所处的身份角色基础之上，个人的意见或言论必然受到公共舆论、政策法规等多种因素的影响，相对较为理性。但互联网的匿名性，为公众创造了一个“低成本”的意见表达空间，既可以规避公共话语可能面临的政治风险，又可以逃避个人问责。在这一空间中没有绝对的权威，也没有具体的身份，任何人都可以最大限度地按自己的渴望行动。这就不可避免地容易造成网络公共议论中大量参与者不负责任，倾向于对政府的施政行为按照自己的价值取向进行近乎苛刻的质疑和批判。因此，网络引发的“言论快感”与民主所需要的“审慎思考”之间形成极大的落差，政府公信力的维护和引导形势也更加严峻。2009年引起全国关注的“邓玉娇”案已经向政府公信力维护敲响了警钟。尽管在案发之初，当地政府相关部门即以开放态度对待媒体，但由于案件中涉及“腐败官员”的调戏欺压、“弱势女子”的奋力抗争，网民对弱势女子的同情和对腐败官员的痛恨，迅速转化为对当地政府公正审判的质疑和指责，以致出现当地官员“不管说什么，都会被网民骂死”的窘境［7］。这其中自然有当地政府部门民主和法制训练不足，应对突发公共事件经验缺乏的原因，但一些网民利用网络的匿名性，借助该案件进行情绪化宣泄也是不容忽视的原因。

三、解决之道:网络背景下政府公信力的重构与提升

目前，互联网在我国的迅速普及应用，极大地改变了传统的信息传播模式，引发了从社会交往形式到公民个人思想和行为方式的巨大转变，对我国政府公信力的重构和提升提出了迫切要求。从应对政府公信力建设面临的挑战和完善政府公信力系统构成出发，当前，必须着重从以下三个方面重构和提升我国政府公信力。

1.强化以人为本理念，促进政府从管制模式向治理模式转变

进入新世纪，伴随社会的飞速发展和互联网的全面普及，公众的权利意识和民主精神进一步觉醒，政治参与热情空前高涨，利益诉求也更趋多元。曾经与工业社会相适应的，运用政府政治权威实行自上而下单一向度管理的政府统治模式，显然无法适应这一新的形势要求，其运作僵化和反应迟钝的弊端也充分显现。与此不同，“治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事物的管理。”［8］因此，在新的形势下，要获得公众对政府的信任和支持，就必须强化以人为本理念，构建更加关注民主价值和公共利益、更加适合于现代社会发展和公民民主参与需要的政府治理模式。在这一新模式下，政府既不是凌驾于社会之上的科层官僚机构，也不是以企业家自居，将公民视为顾客的企业化政府，而是以满足公民需求为中心的公共服务型政府。进一步来说，其作用在于和其他非政府组织一起治理公共事务，其角色则从单独控制者转变为服务提供者。也就是说，“公共行政官员不是公共利益的单独主宰者。相反，公共行政官员应该被视为在一个包括公民、团体、民选代表以及其他机构在内的更大治理系统中的关键角色”［9］。因此，在我国已从计划经济转变为现代市场经济的条件下，政府必须严格依法限定自己的职权范围，凡是市场与社会能自我调节的内容，政府就应自动退出，实现政府与市场主体严格归位。政府应该更多的充当“调停者、中介人甚或裁判员”，把精力主要集中于规则的制定和实施上，营造一个有利的激励环境，提供公平的法律，保障稳定的社会环境，建设市场制度，并促进市场的有序进行。从而使政府与社会、政府与公民之间，不再是一种官僚科层制中自上而下的单一的“权力－服从”型的关系，而形成一种多向的、信任合作的良性互动关系。［10］在这一点上，近几年来，广东的做法有一定的启迪意义。他们对网络舆论和公众意见始终持开放和倾听态度，积极回应公众的质疑和关切，从而在互联网上的众声喧哗中，使番禺业主抵制垃圾焚烧发电厂的“集体散步”和缓收场。业主上了街但没有闹事，政府也没有抓人。政府在“暂缓”该项目后将与居民“共同寻找相对合适的垃圾处理方式”。［11］

2.优化大众传播方式，促进信息传播从单向宣传到交互引导转变

党和政府从建立之初就比较重视回应公众关切，能够运用大众媒体影响公共舆论，获取公众的支持和认同。但互联网的出现打破了已有的影响力形成机制，互联网的平等性、开放性、互动性等特点，带来了信息源的多元、话语权的分散和公众民主参与意识的增强。如果建立在传统媒体基础上的政府形象展示机制，依然停留在利用大众传媒主导信息传播，控制意见表达的单向宣传模式上，政府公信力必然受到损害。因此，面对来势汹汹，宜疏不宜堵的网络民意，政府应积极转变思路，坚持“以网治网”，完善新闻发言人制度，推动电子政务建设，主动为公众与政府沟通交流创造网络平台，倾听网民声音和诉求，引导网民的意见表达。特别是在应对日益频发的突发公共事件中，如果政府仍然习惯于传统的强压维稳、信息封堵，最终很可能是造成当事人冤屈难申，地方政府花费了大量人力财力维稳却落得一身埋怨，民众则觉得社会正义更加渺茫。因此，当前政府在处理突发公共事件中，不仅要注重了解不同群体的利益诉求，促进各利益相关方特别是官民之间的良性沟通和顺畅互动，同时还要及时通过包括网络在内的多种渠道发布权威信息，占据舆论的主导权，用信息的及时开放对付似是而非的流言和不负责任的谣言，用政府的实际行动和真诚表态赢得公众的认可和谅解。如在2008年湖北石首事件中，在长达80个小时里，当地政府只发布了3条简短消息，其中还有一条是石首街头举行“联合消防演习”的假新闻，其实当时街头已经出现严重的街垒对峙。而互联网上关于这一事件的信息却已是五花八门，谣言四起，甚至传出在永隆大酒店下水道发现两具尸体、挖出多块尸骸等多个版本的谣言，进一步激化了群众的不满情绪。《人民日报》6月24日即撰文指出，面对突发群体性事件，政府和主流新闻媒体仅仅发布信息还不够，还必须了解和把握网上各种新型信息载体的脉搏，迅速回应公众疑问，如果在突发事件和敏感问题上缺席、失语、妄语，甚至想要遏制网上的“众声喧哗”，则既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权和监督权的精神。因此，从长远看，政府必须适应社会发展形势，建立完善网上常态化的社情民意监测分析机制和回应机制，并与党政官员问责机制相配套，充分利用互联网在内的现代媒体构建现代政府公信力的主动维护提振机制。

3.提升公民政治素养，促进公民从情绪化表达到理性化表达转变

政府公信力体现的是公众对政府行政能力的认可和满意度。从这个意义上看，政府公信力的重构和提升自然离不开自身行政能力的改进和对传媒的有效运用，但同样离不开的还包括作为评价主体的公民自身政治素养的提高，即保证“公民可以而且能够积极地合理地运用所拥有的公民权来明确表达并实现公共利益”［12］。美国著名的公共行政学家乔治·弗雷德里克森也指出:“只有公民具有高度的公民精神才能实现管理的高效，即高公民精神与高职业主义才能形成公民友爱与相互信任的有效管理的环境”［13］。但根据中国互联网信息中心(CNNIC)调查结果显示，我国网民文化程度相对较低，高中及以下文化程度网民占到网民总数的68.7%，本科以上仅占15.3%。加之，我国民众由于长期受封建思想的浸染和教育内容的严重缺陷影响，公民的公德意识、社会责任感和法律意识等普遍缺乏，对公共政策、社会事件等普遍倾向于从个人利益出发进行审视评价。在传统大众媒体时代，由于把关人的存在，个人的这种非理性言论在很大程度上可以被过滤遮蔽，但互联网的开放性、匿名性等特点，使公众获得充分话语权的同时，也为公众一个身份得以“隐蔽”宽松环境，极大地降低了个人言论的责任成本，在网络舆论形成过程中，个体情绪化的发泄也就往往大大盖过了理性的思考判断，以致建立在公共理性原则基础上言论表达自由很容易被异化为情绪“宣泄场”，对政府公信力的理性评价共识也就难以形成。因此，在新的形势下提升政府公信力，还必须按照胡锦涛总书记在党的十七大报告中强调的“加强公民意识教育，树立社会主义民主法治、自由平等、公平正义理念。”的总要求，将以公共理性为重要内容的公民意识教育纳入意识形态构建工程，优化法治和道德环境，健全家庭、学校、社会三位一体的教育网络，使公民在行动中追求公共的善，理性有序参与政治活动，客观公正评价政府施政行为。

［1］中国互联网信息中心.第26次中国互联网络发展状况统计报告［EB/OL］.http://www.cnnic.net.cn/uploadfiles/pdf/2010/7/15/100708.pdf.2010 －8 －10.

［2］张昆.从《君主论》看马基雅维里的政治传播观念［J］.新闻与传播研究，1999，(2).

［3］罗素.西方哲学史(下卷)［M］.上海:商务印书馆，1996:25.

［4］孟德斯鸠.论法的精神(上册)［M］.上海:商务印书馆，2006:154.

［5］李永刚.我们的防火墙——网络时代的表达与监管［M］.广西:广西师范大学出版社，2009:24.

［6］沃尔特·李普曼.公众舆论［M］.上海:上海人民出版社，2006:131.

［7］南方周末.与邓玉娇案相关:巴东37天［EB/OL］.http://www.infzm.com/content/30225passport.infzm.com/register/activate.2009 －6 －17.

［8］俞可平.权利政治与公益政治［M］.北京:社会科学文献出版社，2005:143－144.

［9］珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.北京:中国人民大学出版社，2004:79.

［10］张治忠，廖小平.解读公共服务型政府的价值维度——基于公共服务理论的视角［J］.湖南师范大学社会科学学报，2007，(6).

［11］网易新闻中心.网络舆情一年盘点:执政理念滞后致负面舆论激增［EB/OL］.http://news.163.com/10/1105/06/6KN56AO20001AEE.html.2010 －11 －5.

［12］林修果，陈建平.新公共服务理论视野下公共哲学的话语指向［J］.上海行政学院学报，2005，(5).

［13］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.北京:中国人民大学出版社，2003:204.

Abstract:Generally speaking，the government credibility comprises three factors，government capacity，communication carriers and public satisfaction.And the mass media has dual roles，that is，acting as“propagandist”and“supervisor”.In the 21st century，the rapid development of mass media especially the popularization of internet seriously challenges our government credibility.In order to upgrade the government credibility，we must analyze the challenges and the government system and boost“three transformations”，that is，the government should transfer from regulatory model to governance model，the mass media should transfer its one － way propaganda to interactive guide，and citizen should change their sentiment release to rational thinking.

Key words:network，government credibility，reconstruction，upgrade

On the Reconstruction and Upgrading of Our Government Credibility under the Network Surroundings

MENG Cai，YANG Ning

D630.1

A

1009－5152(2011)01－0061－05

2010－12－21

孟财(1985－ )，男，南京政治学院理论一系硕士研究生;杨宁(1967－ )，男，南京政治学院理论一系副教授，政治学博士。