缅甸的平衡外交及其对中缅关系的影响

谢士法，邢红梅

（1.军械工程学院 政治教研室，河北 石家庄 050003；2.石家庄铁道大学 人文学院，河北 石家庄 050043）

●哲学与政治学研究

缅甸的平衡外交及其对中缅关系的影响

谢士法1，邢红梅2

（1.军械工程学院 政治教研室，河北 石家庄 050003；2.石家庄铁道大学 人文学院，河北 石家庄 050043）

为了应对西方的制裁，缅甸选择了平衡外交，密切的中缅关系以及缅甸自身的优势也是促使缅甸实施平衡外交的因素。缅甸的平衡外交使中缅关系受到了一定程度的冲击，但从缅甸面临的国际形势和平衡外交的实施效果来看，中缅关系不会受到实质性的影响。而且，平衡外交的实施对中缅关系的健康发展还起到了一定的积极作用。

缅甸；平衡外交；中缅关系

自20世纪90年代以来，缅甸外交呈现出明显的平衡外交的特点。平衡外交使中缅关系受到一定程度的影响，但中缅友好的基础是稳固的，中缅关系不会因为平衡外交的实施受到实质性的伤害。

一、缅甸实施平衡外交的背景与原因

长期制裁使缅甸陷入外交困境，密切的中缅关系使缅甸产生疑虑，自身的优势鼓舞了缅甸的雄心。在此三种因素的共同作用下，缅甸选择了平衡外交。

（一）长期遭受国际制裁

从1988年9月缅甸军方掌握国家政权开始，美国就对缅实施了经济和外交制裁，当时，欧共体国家、加拿大、澳大利亚等西方国家和印度、东盟国家也都追随美国，先后采取了和美国基本一致的对缅制裁政策。1990年，昂山素季领导的民主联盟在缅甸大选中获胜，由于在政权移交问题上出现了分歧，军方宣布此次选举作废，拒绝将政权移交给民主联盟，这一事件招致了美国更加严厉的经济制裁和更加严格的外交封锁。此后，美国不断强化对缅制裁，将缅甸列为“暴政前哨”和“高危政权”国家，还试图推动联合国安理会通过制裁缅甸的决议。长期的、严厉的制裁使缅甸在外交上几乎完全陷于孤立，缅甸政府不仅面临严重的外交困境，其国内的经济发展和社会稳定也面临严峻挑战。

（二）密切的中缅关系

中缅两国世代友好，胞波情意源远流长，中国一贯奉行不干涉别国内政的原则，主张以和平协商的方式解决争端，反对动辄对他国进行制裁的做法。在缅甸遭受多国制裁与封锁的情况下，中国并没有关闭中缅友好的大门，中国一度成为缅甸在外交上唯一可以依靠的国家。为了应对制裁、稳定国内局势，缅甸政府加强了同中国的友好关系，希望中国能帮助缅甸度过难关。这一时期，中缅两国在各领域进行了富有成效的合作，两国关系发展迅速。中缅友好符合两国的根本利益，但是，由于各种原因，缅甸对中缅关系的发展还心存疑虑。从历史上看，缅甸一直都对包括中国、印度在内的周边强国抱有深刻的戒心，在处理和这些国家的关系时总是谨小慎微，唯恐自己的国家利益遭受损失。从中缅关系的平衡度来看，中缅关系并不是十分不对称的双边关系：对中国来讲，中缅关系非常重要，但是，中国是一个大国，对缅关系只能是其对外战略中的一部分；对缅甸来讲，由于国际社会的封锁，缅甸对中国的需求是全方位的，中国的帮助关乎其政权的巩固和政局的稳定，中缅关系是其最重要的对外关系。再加上中缅两国综合国力相差悬殊，缅甸担心密切的中缅关系会使缅甸对中国形成依赖，缅甸实施平衡外交不能排除有平衡中国影响力的意图。

（三）缅甸的优势

缅甸资源丰富、地理位置优越，具备成为重要国家的基本条件。无论从国土面积还是从人口数量来看，缅甸都不是小国，缅甸自然资源丰富，天然气、石油等战略资源储量巨大，吸引着众多国家前来投资合作。缅甸濒临印度洋，连接中国、东南亚和南亚，是印度东向战略和中国走向印度洋的必经之路，中国、印度和东盟这三个世界上重要的新兴经济体都需要借道缅甸来实现自己的发展，得天独厚的地理位置和丰富的自然资源为缅甸提供了广阔的外交空间和外交主动权。缅甸曾经是东南亚10国中最富裕的国家，虽然目前沦落为世界级的穷国，但发展潜力巨大，如果发展得好，缅甸甚至有可能成为可以和中国、印度在区域内分庭抗礼的重要国家。

二、缅甸平衡外交的实施

从20世纪90年代中期开始，缅甸积极发展同印度、东盟国家以及俄罗斯、日本等国的关系，其对外政策呈现出明显的平衡外交的特征。

1993年，缅甸与印度实现了副外长级的互访，因印度对缅甸实施制裁而受到影响的缅印关系开始逐渐恢复，随后两国快速发展，在经贸、安全、文化、交通等各领域进行了比较全面的合作。2003年，印度参谋长联席会议主席及海军司令访问缅甸，两国举行了自军政府上台以来首次联合军事演习。2006年10月，印度陆军副总参谋长披露，印度已经并将继续为缅甸提供各种武器装备。[1]印度政府承诺禁止缅甸民运分子在其境内开展政治活动，缅甸政府宣布不准危害印度利益的反政府集团在缅甸进行活动。缅甸新政府上台之初就积极为加入东盟做准备，1997年7月，缅甸正式入盟后，积极发展同其他成员国的关系，尤其是贸易关系，目前东盟是缅甸最重要的投资来源和最大的贸易伙伴。在军事合作方面，缅甸与俄罗斯的关系引人注目，2001年8月缅甸向俄罗斯购买12架米格-29战斗机，还向俄罗斯派遣了300名军事人员，接受米格飞机的飞行训练和学习火箭技术。[2]缅甸与日本的经济合作富有成效，两国在经济、文化等领域的合作不断发展。日本于1989年2月份开始恢复对缅甸的部分经济援助，1997年两国提升了经济关系，经过多年的努力，日本目前已经成为缅甸最大的援助国和债权国，并成为缅甸的第四大贸易伙伴。[3]

通过实施平衡外交，缅甸密切了与印度、东盟其他国家、日本以及俄罗斯等国的关系，实现了其对外经济合作、政治合作和军事合作的多元化，缅甸政府拓展了外交空间，在一定程度上化解了西方制裁给缅甸带来的外交困境和缅甸政府的身份危机，缅甸逐渐摆脱了在国际上被遗弃、被孤立的处境；适当拉开了同中国的距离，使缅甸获得了更多安全感和心理上的平衡。

三、缅甸平衡外交对中缅关系的影响

平衡外交将使中缅关系受到一定程度的冲击。但是，中国对缅甸的战略价值是重要而且不可替代的，无论是缅印关系还是缅甸与东盟国家及其他力量之间的关系，其重要性、稳定性和可靠性都无法与中缅关系相提并论，从缅甸面临的国际形势和平衡外交的实施效果来看，中缅关系不会受到实质性的影响。

（一）中缅关系受到了一定程度的冲击

从战略上看，缅甸的平衡外交冲淡了中国对缅甸的影响，给中缅关系带来了两种不利后果：一是平衡外交的实施使缅甸获得了相对宽松的国际环境，找到了更多的战略依托，降低了中缅关系的重要性和中国对缅甸的战略价值。二是印度、东盟国家等加强同缅甸的关系都明显具有制衡中国的意图，为了发展同这些国家的关系，缅甸将会在很多问题上被迫在中国和这些国家之间作出选择，不能排除缅甸在某些问题上为了实施平衡外交而牺牲中缅友好关系的可能性，中缅关系将表现出某种程度的不确定性。平衡外交对中缅关系的消极影响在经济关系领域有明显体现：从1992年到2002年10年间，中缅贸易总额增长缓慢，1996年开始，中缅贸易连续四年下降，2000年后才重新呈上升趋势。[4]在投资方面，中国在缅投资至2002年还不到1亿美元，规模很小，无法同东盟其他国家相比，甚至无法同西方国家相比。在东盟国家中，缅甸并不是中国的主要贸易伙伴，在缅甸的主要贸易伙伴中，中国也并未居于首位。[5]当然，中缅经贸往来曾受到双方贸易逆差、亚洲金融危机等因素的影响，但是，缅甸对华贸易政策的调整无疑是影响两国经济交往的重要因素。

（二）中缅关系不会受到严重影响

1.从国际环境和对外战略分析，平衡外交不会改变缅甸政府的对华友好政策。缅甸政府面临的最大外交难题是西方国家的孤立与制裁，这个问题不解决，会严重威胁缅甸的经济发展和社会稳定。但是，由于缅甸的现行政治制度与西方国家的政治理念格格不入，当前缅甸政府进行的政治改革与西方国家的要求和目标相去甚远，在西方人眼里，缅甸政府依然是独裁、暴政、践踏民主、侵犯人权的政权，只要这种状况不改变，缅甸与西方的关系就不会有实质性改善，西方对缅甸的制裁就不会停止。中缅友好关系对中国的发展具有重要意义，为了遏制中国的发展，西方国家可能会在某个时期、在某种程度上改善与缅甸的关系以离间中缅关系，但是，西方国家真正改善与缅甸关系的前提条件是缅甸按照西方的标准进行彻底的民主改革，这个条件对缅甸现行政治制度和现政府的合法性将是颠覆性的，缅甸政府将很难接受。可以预见，在相当长的时期内缅甸与西方国家的对立关系不会改变。

由于缅甸不具备和西方抗衡的实力，为了应对制裁，缅甸政府必须找到一个足够强大、可以信赖的帮手。就缅甸所处的国际环境来看，中国是最佳的、也是唯一的选择。中国提供的帮助是缅甸经济发展、社会稳定和政权稳固的基本保障，是至关重要而且不可替代的。因此，在缅甸的对外战略中，借助中国的力量应对西方的制裁是最高层次的战略问题，其他问题都要服从这个大局。缅甸仍将把中国作为最重要的战略伙伴，把确保中缅友好作为对外关系的首要问题，不会因为同其他国家的关系受到影响。为了避免过分依赖中国，缅甸要实施平衡外交来缓解中国的影响力，但是，平衡中国属于第二层次的问题，是对最高层次问题的补充和微调，这种补充和微调要以不影响最高层次战略目标为原则。因此，缅甸的平衡外交不会对中缅关系造成实质性的危害。

2.缅甸同其他国家的关系还不成熟。缅甸与印度的关系并不稳定。缅印关系是不对称的双边关系，印度要实施东向战略、解决东北地区反政府武装问题都离不开缅甸的合作，而对缅甸来讲，印度的价值主要是战略层面的，来自印度的经济和军事援助并不是必不可少、不可替代的，缅甸对印度的价值远大于印度对缅甸的价值。印缅友好关系的基础并不稳固。两国关系在1993年改善前曾严重恶化，1988年缅甸国内政治动荡时期，印度明确反对现政府而支持反对力量，1988—1992年，印度不但公开支持缅甸国内的民主运动，还与以美国为首的西方国家联合孤立缅甸，对缅甸军政府实行“彻底疏远”政策。[6]另外，两国意识形态的差别和印度政治制度的特点使印缅关系的发展带有不确定性。印度自称是世界上最大的民主国家，而在印度国内，缅甸被视为世界上最不民主的国家之一，印缅友好并没有深厚的民意基础，在印度的政治制度下，政治的决策会经常受到反对派的影响甚至左右，印缅关系很难稳定发展。

缅甸与东盟的关系还存在障碍。作为一个完全由中小国家组成的地区性国际组织，东盟的整体实力并不强大，对外政策温和谨慎，几乎不向任何大国说“不”；作为一个几乎完全由发展中国家组成的组织，东盟需要西方国家的支持与援助以实现本地区的发展。因此，保持和西方国家的良好关系对东盟来讲是至关重要的。由于西方国家同缅甸的关系很难有实质性改善，东盟在处理同缅甸关系时必须要慎重考虑西方国家的态度，事实上，作为东盟成员国，缅甸与东盟的关系常常因西方国家的干涉而受到影响，在同时面对西方国家和缅甸时，东盟常常会屈从于西方国家的压力而牺牲缅甸的利益。对缅甸来讲，加入东盟确实有不少好处，但东盟并不是一个可信赖的组织，自入盟以来缅甸一直是一个另类成员国，常常被置于难以忍受的尴尬境地，无法正常发挥一个成员国的作用。2006年缅甸被迫放弃了东盟轮值主席国的资格，使缅甸大失国家尊严。西方国家的干涉考验着缅甸和东盟的忍耐力，成为缅甸与东盟关系中很难跨越的障碍。

（三）缅甸的平衡外交对中缅关系的积极作用

特殊重要的地理位置和丰富的自然资源使缅甸成为多方利益的交汇点和多个大国较力的敏感区域，过于密切的中缅关系将打破区域内的力量平衡，引起其他利益相关方的担忧。在与西方的博弈中，中国在整体上并不占优势，对有些国家而言，遏制中国比制裁缅甸更重要，从长远看，过于密切的中缅关系反而会使中国陷于外交被动，进而影响中缅关系的发展。缅甸实施平衡外交，适当拉开与中国的距离，则可以缓解利益相关方的不安，有助于保持区域内的力量平衡，维护地区的和平稳定，中缅关系也将顺利发展。缅甸的疑虑将是影响中缅友好关系的主要障碍，平衡外交的实施为缅甸拓展了外交空间，使缅甸获得了安全感和心理上的平衡，在处理与中国关系时，缅甸的国民心态将趋于平和。平衡外交将有效消除缅甸的疑虑，增进中缅双方的互信，为中缅关系的发展扫除障碍。

［1］马燕冰.印缅关系的发展及对中国的影响［J］.亚非纵横，2009，（6）.

［2］［4］徐本钦.中缅政治经济关系：战略与经济的层面［J］.南洋问题研究，2005，（1）.

［3］毕世鸿.冷战后日缅关系及日本对缅政策［J］.当代亚太，2010，（1）.

［5］贺圣达.1988年以来的中缅经济合作：现状、问题和前景［J］.云南社会科学，2005，（2）.

［6］李益波.印缅关系：从疏远到合作［J］.东南亚研究，2006，（1）.

Myanmar's Balanced Diplomacy and its Influence on Sino-Myanmar Relations

Xie Shifa,Xing Hongmei

To cope with the embargo by western countries,Myanmar chose balanced diplomacy.The close Sino-Myanmar relations and its own advantages also stimulate the country to follow the balanced diplomacy,which,however,has slightly affected the Sino-Myanmar relations.Judging from the international situations and the effects of the balanced diplomacy,Sino-Myanmar relations has not been essentially affected but contributed to the healthy relations between the two countries.

Myanmar;balanced diplomacy;Sino-Myanmar relations

D83/87.2

A

1673－1573（2011）04－0013-03

2011-11-05

谢士法（1972-），男，河北柏乡人，军械工程学院政治教研室副教授，研究方向为外交理论；邢红梅（1972-），女，河北青县人，石家庄铁道大学人文学院副教授，研究方向为外交理论。

责任编辑、校对：张增强