城乡一体化的地方试验——基于成都四种模式的调查与反思

段龙龙，李 杰

（西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031）

●经济学与管理学研究

城乡一体化的地方试验
——基于成都四种模式的调查与反思

段龙龙，李 杰

（西南交通大学 公共管理学院，四川 成都 610031）

土地流转、产权改革与基层民主管理体制改革是成都试验区推进城乡一体化的三个主要工具。以地方政府为主导的强制性制度变迁安排是成都城乡统筹的主要制度创新模式。“三圣乡模式”、“龙华模式”、“红光试验”和“大邑试验”是当前成都推进城乡一体化地方实践的典型。通过实地调研发现：产业互动、产权创新与借力市场是成都统筹城乡实践的共性特征，同时因地制宜、错位发展又是各地实践的主要差异。

城乡一体化；地方模式；土地流转；产权改革；产业互动

统筹城乡发展致力于解决我国长期形成的城乡二元经济结构难题，破除不均衡发展造成的城乡对立矛盾，并从实践上探索彻底解决我国“三农问题”的现实路径。然而我国幅员辽阔，地区间资源禀赋和发展程度迥异，并没有一个很好的发展范式值得借鉴，这就给我国渐进式改革留下了一个很好的发展空间。成都市由于其地理区位，要素禀赋的特殊（主要是人口规模大、地处西部、城市边缘区和城乡结合部面积广阔）于2007年正式获批为全国统筹城乡综合配套改革试验区，开启了成都探索城乡一体化、破除城乡二元结构对立的地方试验序幕。三年多以来，本着“政府主导推进，各地因地制宜”的原则，已经形成了一批在全国新农村建设中脱颖而出的典型成功案例，如锦江区三圣乡的“五朵金花”、龙泉大面镇的“龙华改革”与郫县红光的“田园时代”试验。在积极推进城乡一体化试验探索中，成都市也逐渐形成了符合当地的城乡一体化理论，用理论指导实践也成为了今后一段时期成都试验区城乡一体化建设的准则。在近些年的改革进程中涌现出了一大批具有重大制度创新和实践创新的典型案例，试验区先试先行的改革路径也给全国其他各地适时推进城乡一体化，构建新型城镇化进程提供了很好的参照素材。

一、成都试验的主要改革基础

（一）农村产权制度改革

农村产权制度改革可以说是成都试验持续有效推进的前提和基础，同时也是理论上和实践上双重的重大制度创新。它涵盖了农地使用权（承包经营权）改革、集体建设用地使用权改革、集体林权制度改革、农村房屋所有权改革四项产权改革创新，打破了传统体制下农地和集体建设用地法定权属和实际权属的混乱，进一步落实了确权到户的要求，并以法律的形式明确了产权的长期经济责任关系。之所以说它是重大创新是因为很好地规避了宪法对农村耕地和集体建设用地的权属界定，只针对承包经营权和使用权进行长期界定，模糊了形式契约上的产权隶属，而更重视实际的产权关系。这从西方产权学派来说，是不能够理解的，而成都试验正是因为打破了传统的产权完整性而成为学术界和政界普遍关注的焦点，这种产权界定形式体现了理论和实践上的双重特殊性质。

这一重大制度创新从根本上保证了农民在耕地、集体建设用地和集体林地上的承包经营权、使用权及其使用权的转让、收益和处置等附加权利。为进一步促进土地生产要素自由流动和要素资本化提供了制度保障。

（二）土地流转

传统的小农经济特征和家庭文化结构决定了我国长期以来农村土地的零散化、小型化特征。这种土地配置模式很难发挥生产效率，在人多地少的地区，按户分地和按质分地直接导致人地关系紧张，容易突破农民的生存底线，导致农民普遍贫困，“三农问题”也因此而来。成都市之所以成为统筹城乡的试点，也有基于上述因素的原因。当前各方一致认为，要解决长期遗留的农业生产率低、农村剩余劳动力转移困难和农民收入水平差等一系列问题，必须要从土地要素入手，把农民从赖以生存的土地上解放出来，因此只有土地集约化、规模化、市场化才是解决“三农问题”的根本出路。

成都试验的土地流转模式从前几年的按户流转、集体流转向目前的市场流转转变，由完全政府主导的行政流转模式向完全自发的市场流转转变。在农地、集体建设用地和集体林地的确权完成之后，按照“还权赋能、农民自主”的原则向集体经济组织、种植大户和龙头企业有序有偿流转。土地流转严格按照“土地综合整理、土地增减挂钩、土地综合环境整治”程序进行。在土地流转过程中的交易各方严格制定流转契约，明确经济责任和补偿数额，以平衡各方利益。土地流转的方式可以采用租赁、转包、转让、互换、入股等多种方式。而上述典型案例中涉及到的土地流转基本上都是大规模、一次性的流转形式，因此各级政府参与度普遍较高。在成都试验区，今后的土地流转方式将逐渐向完全市场化方向发展，试办大型土地交易所成为当前及今后成都试验区进行土地流转综合改革的一个新路径。

表1 部分调研乡镇土地流转主要形式与参与主体

（三）农村基层新型民主治理组织

建立农村新型基层民主治理组织的目的是从根本上破除乡土中国小农经济的生产和文化特征，从而加强互相监督，破除官本位思维，保障各方利益，真正实现村民自治，因此被称之为成都试验的又一重大制度创新。这一新型治理机制打破了原有村两委的行政垄断模式，引入村民议事会这一新型参与机构，形成了“在党组织领导下，由村民（代表）会议或者村民议事会决策，由村委会执行，其他经济社会组织广泛参与”的新型村级治理结构。全面实行“公推直选、民主评议、三会开放”的农村民主政治建设试验。其核心作用体现在全程参与并监督土地确权、土地流转和对收益的评估，对重大村级事件进行集体决策和集体行动，抑制村两委的寻租行为，体现各方（特别是农民）的利益诉求等方面。

具体说来，农村基层新型民主治理组织在农地、宅基地和集体林地的产权界定上充分发挥了协调作用；在土地流转过程中充分担当了监督、评估和信息传递作用；在公共服务供给和社会管理方面担任了主要决策者和供给者的作用。这一新型基层治理组织的建立，为成都进一步推进城乡统筹打下了坚实的内部基础。

二、成都地方实践模式分析

（一）三圣乡模式：土地租赁及入股

成都市锦江区三圣乡打造的“五朵金花”早已经成为全国统筹城乡和新农村建设的典范。同时，它也是政府主导下强制性制度变迁的成功案例之一，其成功经验来自于“因地制宜、错位发展”的具体实践，旗下的“五朵金花”皆按照自身发展的比较优势进行打造，利用位于城市近郊的区位优势，突破传统单一的产业经营方式，借助市场契机，完成了这一“奇迹”。

初期的“五朵金花”只是涉及红砂村、幸福村、驸马村、万福村和江家村这五个自然行政村的建设改造，延续并整合行政村自身的传统产业实行一体化开发，按照“农民自愿、有偿、有序”的原则进行土地集中整理。红砂村通过建立村级土地流转中心将集中整理的土地进行流转，以发展小盆花、鲜切花和旅游产业为目标建立观光农业特色景区。其他行政村通过建立集体专业合作社将零散化的土地进行集中流转，突出连片联户开发。土地流转的方式分别采用了转包、入股的形式，流转契约灵活多样。政府则致力于按照“农户出资、政府补贴”的方式对农户住宅的集中建设和规划。自2003年以来，三圣乡政府按照“宜拆即拆、宜建则建、宜改则改”的办法改造了3 000多户旧农居，注重突出蜀文化民居风格，把原来的6个行政村合并成5个景区，按照“农民向新型社区集中”的要求逐步推行，当前已经完成能够安置2.2万农民的占地500亩的2个新型社区，后续的公共服务设施也在配套建设中。截止2009年，三圣乡的人均收入水平达到1.3万元，远高于2009年锦江全区农民人均收入11 394元。

三圣乡模式（见图1）之所以备受各界人士推崇，更重要的原因是它打破了传统单一农业生产的经营方式，彻底解放了农业生产劳动力，实行了产业互动和一体化的经营方式，充分利用区位禀赋，打造现代农业观光旅游基地，真正实现了传统农业向现代农业、创意农业的转变，实现了一三产业互动、农民离土不离乡、就地城市化的目标。一方面，农民通过获取土地承包的租金、经营农家乐和成为企业雇工的薪金、宅基地入股的股利和参与各类社会保障的保障金增加了收入；另一方面，通过“一村、一景、一业”的开发优化了农民的生存环境，也提升了农民的文化素养。[1]值得注意的是，在政府为主要的制度变迁推动者的模式下，只有符合当地发展条件和自然优势的前提下才能实现可持续。即使是在“五朵金花”的内部之间，发展程度也不尽相同，目前红砂村的发展前景要远远好于其他四朵“金花”，而“荷塘月色”和“江家菜地”由于分别受制于季节因素和市场因素，已经出现了一些衰退之势。

图1 三圣乡模式土地流转与收益分配示意图

（二）龙华模式：土地置换

龙华实践始于2004年，由原龙华村村委会和8个村民小组共同发起并且出资10万元，全体村民自愿以土地使用权入股（村民以宅基地、自留地作为个人股），村社以非耕地、部分现金作为集体股组建农民股份合作社，至今已经发展成为成都试验区内推进城市结合部快速城镇化、农村剩余劳动力快速转移的典型案例。龙华实践的一个发展逻辑是：按照“宅基地向发展区归并、农民居住区向空中扩展”的原则通过集体建设用地的整理置换（农民以整理出的部分宅基地置换新建公寓和商铺，其土地性质为集体所有，在集体经济组织成员之间可以交易），充分利用交通要道（成龙路）的点轴开发和空间扩散，推进城乡一体化；通过产权入股，实现土地资本化增值；通过三次产业开发，推动农民增收。龙华试验成功实现了“三转三化”，即农村向城市、农业向工业及第三产业、农民向市民的转变；农户生活居住方式、农民就业方式、农业生产方式的变化。

当然，农地和集体建设用地的综合整理置换，并不是龙华实践的重大制度创新，真正值得关注的是农民股份合作社这一集体经济组织在龙华实践中的核心作用和运行机制。作为连接农户与市场的中间方，这一股份制的经济组织担当着分配各方利益的关键角色，招商引资、投资开发、经营管理、收益分配都是其主要职能。龙华实践的成功很大程度上归因于农村集体经济组织实践运行的成功。

在调研中发现，龙华实践（见图2）的形成背后有着地理区位的因素。与三圣乡模式不同，龙华模式由于区位因素，与市场接轨过程中的开发对象工商业所占比重较高，因而龙华实践伊始就不得不面对土地要素严重稀缺、商业用地需求旺盛的难题。基于上述原因，龙华模式的主要目标是大胆利用土地制度创新来解决城市化进程中急需的商业用地，而保护耕地、促使农民增收则成了推进城乡一体化进程中的“副产品”。[2]同时龙华实践也说明了：城市近郊在快速城市化的进程中进行的制度创新和制度运行成本远远低于城市远郊地区，因而制度创新的频率也快于其他地区。不论是政府主导的制度创新，还是自发形成的制度安排，其合理性都必须通过实践绩效来证明。

图2 龙华实践流程图

（三）红光“田园时代”试验：龙头企业加农户

郫县红光“田园时代”试验，是成都试验区推进城乡一体化进程中农户与龙头企业合作的典型，通过土地集中流转、宅基地入股、共同出资成立专业合作社、土地反包到户、职业农转工等方法实现了传统农业向休闲农业、高科技农业的转变，通过多方主体参与、多重契约选择完成了当地农民就地城市化的任务，并从根本上一次性解决了农民市民化后的社会保障问题。“田园时代”试验同时也成为当前成都推进城乡一体化探索中不同于三圣乡模式和龙华实践的又一亮点。

调研发现，“田园时代”试验在前期分别经过了政府引导开发、村组织正面宣传、农户自愿加入和市场化招商几个阶段。随着农村产权制度改革与农村土地综合整治的逐步推进，对汉姜、寇家坝、白云三个村的农地和集体建设用地进行集中。由于开发集中土地规模较大，故而对开发商的资金、规模要求较为苛刻，只有通过市场化招商引入大型龙头企业，才能从根本上解决问题。

“田园时代”试验的具体做法（见图3）是：首先分期将集中整理土地流转给龙头企业进行葡萄种植、加工及农业观光综合一体化开发，企业按照每户所有土地面积每年每亩支付土地租金；农户与企业分别以8：2的资金比重投资成立“葡萄农业专业经济合作社”，合作社负责土地流转后的农业开发、经营与利益分配。流转完成后，农户可向经济合作社及企业申请再次承包流转土地进行葡萄种植，借鉴农村联产承包责任制的经验，龙头企业将土地再次以承包到户的原则按照农户所申请承包土地面积进行分配，并定期支付劳动报酬，同时按照绩效考核给予提成。在这期间，公司与承包农民个人签订劳动雇佣合同，并负责农民的就业技能培训和各种社会保障工作。新型社区的建设按照“农民向社区集中、公共服务配套”的原则进行，以便实现当地农民职业和身份的市民化转变。

图3 红光“田园时代”试验实践流程

红光“田园时代”的典型性在于：借助市场化力量，通过龙头企业主导，通过“一三互动、接二连三”的产业组织创新和制度创新、一次性完成了农民市民化转变，创造性地借助契约安排和产权让渡真正解决了农民“离土不离乡”之后产生的就业和适应性问题。数据显示：5 000亩葡萄产业化种植，将为农民提供580个就业机会，农民通过获取租金、薪金、分红和提成等收入，人均年收入将增加近4 900元。

（四）大邑“安仁试验”：土地换社保，宅基地换住房

与近郊模式不同，大邑试验在一定程度上反映了城市远郊进行城乡一体化探索的模式。在这里，以调研的安仁试验为例进行探讨。

安仁试验的典型性体现在背后强而有力的产业支撑和劳动力就业需求。全镇以发展公馆博物馆业为主，以人文历史文化名镇著称，定位十分明确，这为全镇转移农业剩余劳动力，实现劳动力从“一”向“三”产业转变提供了优势条件。在具体做法上，安仁试验以政府主导、市场调节的方式引导农民向社区集中居住。新型社区的资金来源渠道采取多元化募集，社区住宅采取“统一规划，统一建设”的建设方针，农民新房居住则采取“农民出资，政府补贴”的原则分批入住。而在土地方面，对整理后的承包地及宅基地采取集体流转与农户流转两种方式，对整理后新增集体建设用地按照人均面积折算入股的方式进行流转。事后农民可获得土地流转过程中的土地补偿金（每亩800元）、租金和股金这三金收入。农民离开土地后，可就近到公馆、博物馆就业，获取工资收入，从而真正实现农业劳动力向第三产业转移的目标，同时也为安仁镇发展壮大第三产业提供了坚实的基础[3]。

值得注意的是，安仁试验的成功需要一定的基础条件，特色产业、文化遗产和人文积淀在安仁实践中起了关键作用，明确发展定位及主导产业的选择对完成土地流转之后农村剩余劳动力的吸纳起着关键作用。而政府的推动作用也不可忽视，因此有其发展的特殊性。

三、成都试验地方实践模式的主要经验

（一）三次产业互动

借助地方特殊的自然地理和资源禀赋，突破传统理论上的三次产业梯度升级转换是成都试验区各地实践上的一大共性。推进城乡一体化进程，打破城乡二元经济结构，必然使得城乡产业结构从分离趋异向整合协同发展。传统小农经济特征下长期保持的单一农业生产方式越来越不适合现代农业发展的要求，因此在各地的实践探索中，都把建设现代、新型农业作为统筹城乡的一大目标。而建设新型农业或创意农业，必须改革传统农业体制下的生产组织方式，扩大农产品产业链条，拓宽农产品流通渠道，利用多种方式，促进农产品增值，农民增收。成都试验区给出的答案是：组建专业化股份合作社，拓宽农产品专业化生产口径，通过土地集中整理，土地规模化流转，解放农村剩余劳动力，把现代农业生产与农业观光旅游相结合，使农民脱离第一产业转向第三产业发展，形成“一三”产业互动的良好局面。部分地区进一步打造农业加工生产基地，初步形成农产品生产、加工、销售一体化的现代产业链条，吸收农民重新就业，使得农民在“离土不离乡”的基础上从农业向工业转变，真正意义上形成了“一三互动，接二连三”的产业格局。

（二）产权创新

成都试验区不同模式下的一系列产权创新也是其一大共性特点。西方新制度经济学认为：“产权明晰是进行市场交易的基础，不同的产权权属会带来不同的交易结果和收益分配，而集体产权相对于私有产权来说，通常情况下是缺乏效率的”。[4]基于该理论，成都试验区的改革逻辑可以认为是西方新制度经济学与中国农业经济体制改革路径的有机结合，并在实践上对传统西方经济学理论进行了中国化的改造和深化。

首先，农村土地所有权与使用权区分是一个重大创新。它有效回避了正式制度对农村土地要素市场化的限制，更加重视实践需求和实际意义，在不改变农村土地集体所有制的前提下，对承包地承包经营权、集体建设用地使用权、集体林地的承包经营权、林木房屋所有权等四权进行一次性勘查确权并颁证，从正式制度上保证了农民对土地生产要素的使用、转让和收益的权利，也为后续土地集中整理的市场化流转奠定了基础，使得农民真正享有土地资本化带来的收益。

其次，把股份合作制引入集体经济组织是另一个重大产权创新。成都试验区主要发展了农民土地股份合作社和农民土地参股两种模式：农民土地股份合作社模式是以村或组为单位，将农民承包地、集体未分配土地、集体建设土地和村集体经营性资产折股量化，组建农民土地股份合作社，明确每个社员的股份，对入股土地实行统一规划、开发和经营，经营收益按股分红。合作社股份按农业人口无偿配给，但不能抵押、买卖。农民土地参股模式则是农民以集体土地、承包土地、资金以及农业设施的全部或部分折价向产业化龙头企业参股，成为企业股东，定期从企业获取分红。为保证农民的利益和鼓励农民积极性，在发展初期阶段可以由企业向农民支付保底分红。这两种模式都是把现代经营方式引入农业经营生产的产权创新，对克服传统集体经济组织的产权虚位和利益分配矛盾提供了一个很好的改革范例，真正意义上实现了按要素分配的效率与公平。

（三）政府引导、借力市场

从制度变迁的视角来看，成都试验区的改革路径大多都属于以政府为主导的强制性制度变迁模式，以市场化为方向，采取“政府引导，多方参与，逐步推进”的方法推进渐进式改革。这种制度变迁模式在受传统小农经济特征制约的西部落后地区具有很好的实践绩效。通过政府的正面引导和宣传，以农村基层民主组织为主体，有序有偿推进农村土地向规模化集中、农民向社区集中，通过互换、转包、租赁、入股等多种方式推进承包地、集体建设用地市场化流转，各级政府已经充分认识到，只有借助市场这只看不见的手，才能实现土地要素的最大化增值，只有让土地要素真正“动”起来，才能利用“涓滴”效应缩小不断拉大的城乡收入差距，只有利用市场，才能多方筹措资金进行新农村建设，进一步推动城乡均等的公共服务体系的完善。三圣乡“五朵金花”试验的成功，与三圣乡政府的积极引导和统筹推进是分不开的。通过基础设施建设，“五朵金花”的整体环境有了质的提升，在后续的招商引资中，起到了“筑巢引凤”的功效，使得“五朵金花”一跃成为投资、旅游、休闲的热土。而龙华实践的最终成功与市场密不可分，随着城市化的快速推进，工商业用地需求的猛增，成龙路沿线的土地资源越来越稀缺，地租的市场价格越来越高，这给能迅速实现极差地租收益的龙华村一个很大的发展契机。龙华村抓住了这一契机，利用区位优势，通过土地置换，尝到了城市化进程的甜头，成为了近郊农村快速城镇化的典型。

四、小结与启示

成都试验的成功，一方面归因于自身因地制宜、大胆创新的积极探索，一方面归因于自然条件和人地禀赋的倒逼机制。成都试验真正突破了传统农村土地产权制度的多重制度困境，大胆利用城市化、市场化的改革浪潮推动土地要素市场化流转增值，利用产权创新推动多方利益协调。成都试验区围绕“三个集中”、“六个一体化”和“农村四大基础工程”所做的一系列统筹改革说明：这一历史上又一轮大规模的土地改革，有希望彻底改变我国小农经济社会历史上带来的“合久必分，分久必合”循环，真正实现城乡二元结构的并轨。下一步成都试验区将进一步深化改革，积极推进更大区域范围内突破行政界限的土地市场化流转，建立成都行政区一体化的农村土地交易中心和农村土地产权交易所，进一步推进城乡一体化的公共服务建设。当前新的一轮土地改革正在试验区内相继展开，相信成都试验的前景将更加广阔，成都试验的经验有望在全国广泛推广。

［1］王永生，李少武，吴涛.土地制度创新：模式选择与制度困境——基于龙华试验及其研究的一个反思［J］.学术论坛，2008，（11）.

［2］黄萍.城郊农业开发中的“三农”利益保障——成都三圣乡旅游发展模式的实证分析［J］.农村经济，2006，（1）.

［3］段龙龙.统筹城乡——成都村级公共服务均等化与土地流转现状调查研究［J］.乡镇经济，2009，（11）.

［4］【美】科斯，阿尔钦，诺斯.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集［M］.上海：上海三联书店，上海人民出版社，1994.

Experiment on Integrating Urban and Rural Area in Chengdu

Duan Longlong,Li Jie

Land transfer,property rights reform and management system of grassroots democracy are the three tools of promoting the integration of urban and rural areas in Chengdu.The local government-dominated changes in the mandatory system of arrangement is the main urban and rural areas of Chengdu Institutional Innovation."Trinity Township mode"," Long-hua mode","Red test"and"Dayi test"are the typical local practices.According to the investigation,we find that industrial Interaction,property Innovation and leveraging market are the same features,however,local conditions,dislocation development around the practice are the major differences.

city and countryside integration;local pattern;land transfer;property rights reform;industrial interaction

F127

A

1673－1573（2011）04－0045-05

2011-06-07

2008年度国家社会科学基金重点项目（08AJY034）；2006年国家社会科学基金（06BZZ002）；西南交通大学第四期大学生科研基金项目（090716）

段龙龙（1988-），男，陕西西安人，西南交通大学公共管理学院2010级区域经济专业硕士研究生，研究方向为城市与县域经济；李杰（1965-），女，四川资阳人，西南交通大学公共管理学院教授，硕士生导师，研究方向为三农问题与中国经济体制改革。

责任编辑、校对：王岩云