国际人权法视阈下我国农民工非物质利益权益保障研究

李宏伟

(河南省社会科学院,河南郑州 450002)

从世界发达国家的历史进程来看,其在现代化、工业化和城市化的过程中劳动力的大规模转移是共同的规律,同时也都采取很多法律手段来加强对移徙工人的权利保护。我国同西方国家一样,在这个社会转型期出现了大量的农民劳动力,全国各地方政府也都制定了一系列保障农民工权益的政策措施,取得了明显成效。但目前农民工面临的非物质利益权益保障问题已经表现得非常突出和棘手。

一、国际人权法的相关规定和主要发达国家的经验

经济全球化促使人们充分享有迁徙自由这项不可剥夺的基本人权的同时,更促成了移徙工人的群体规模,从而使移徙工人权利保护成为国际人权法的一项重要内容。

(一)国际人权法的相关规定

劳工权利作为一种普遍的道德权利,它们源于人的道德、理性和尊严。劳工权利保障问题由来已久,但严格意义上的劳工权利保障立法出现在英国工业革命以后。第一个关于劳工权利的国家公约始于上个世纪初,当时先后签订了几个废除奴隶制的公约。《联合国宪章》序言和正文中的若干个条款便与人权有关,其中序言提及了要促进“社会进步和较善之民生”以及“全球人民经济社会之进展”;第 55条规定了加强国际间文化及教育合作;保障全体人类之人权及基本自由之普遍尊重与遵守,不分种族、性别、语言或宗教。《世界人权宣言》(UniversalDec laration of Hum an R igh ts,UDHR)在联合国宪章的基础上对人权做出了详细的规定。这些权利包括:(1)不受歧视和受法律平等保护的权利 (第 7条);(2)结社自由权 (第 20条);(3)社会保障权(第 22条);(4)人人有权工作、自由选择职业、享受公正和合适的工作条件并享受免于失业的保障 (第23条);(5)不受歧视地享有同工同酬权 (第 23条);(6)为维护其利益而组织和参加工会的权利(第 23条);(7)享有休息和闲暇的权利,包括工作时间有合理限制和定期给薪休假的权利 (第 24条)。按照《国际法院规约》第 38条的规定,UDHR作为国际习惯已经构成了具有约束力的法律[1]。国际人权文件强调公民权利、政治权利、经济权利、社会权利和文化权利是不可分的。个人人权的实现不仅需要“消极的”自由权,也需要为获得实际享用其人权所必需的经济资源和社会保障的“积极的”经济和社会权。联合国大会 1966年 12月 16日通过了《经济、社会及文化权利国际公约》,公约中不但详尽地规定了保护物质利益的条款,而且也对非物质利益权益方面的内容如社会保障权、身体和心理健康权、政治选举权和参与权、参加文化生活权、平等受教育权等等做了规定。1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言与行动纲领》宣示:一切人权均为普遍、不可分割、相互依存、相互联系。

(二)一些发达国家的经验

1935年美国通过历史上第一部主要具备社会救助色彩的社会保障法典《社会保障法》,美国非法移民工的孩子和美国孩子一样,在父母的居住地享受义务教育,免费读书,家庭困难的还有免费的食物。之后美国又相继通过了《人力开发与培训法》、《就业机会法》、《再就业法案》等。1948年,英国通过并实施了《国民救助法》,这极大地保障了收入低和失业的农民工的正常生活,1976年又建立了国家保健服务制度,对包括农民工的全国居民实行免费的医疗保健服务。在德国,包括农民工在内全民必须纳入失业保险和医疗保险当中[2]。

二、转型期我国农民工非物质利益权益被边缘化

在我国,继 1993年宪法修改时明确规定国家发展社会主义市场经济后,2004年人权入宪,民生建设进一步成为社会发展的主旋律,国务院新闻办公室于 2009年 4月 13日发表了《国家人权行动计划(2009—2010年)》,对国民的社会保障权利、健康权利、受教育权利、文化权利、环境权利以及农民权益的保障等都做了明确的规定。但是,有关农民工的老问题没有彻底解决,新问题业已经出现。当农民工的工资问题、社会保障问题、医疗保险问题、工伤问题等等物质利益矛盾还没有得到彻底解决的情况下,近两年来发生的非物质利益矛盾已经硝烟四起(张海超开胸验肺事件、富士康跳楼事件、本田零部件工厂工人罢工事件等),成为社会关注的焦点。非物质利益权益无外乎包括人格的互相尊重、政治权益不被忽略、社会地位平等对待、精神寄托得到抚慰、个体得到人文关怀、权利诉求得到保障、生存环境得到改善、个性文化得到张扬、精神压力得到释放等等。如果个人的这些基本权益都得不到实现或保障的话,那么接下来就会形成矛盾的对立,而且这些矛盾往往涉及群体性。这种矛盾的对立达到一定程度,在一个空间和时间内就会爆发出来,容易产生群体性事件或突发性事件,成为人们和谐生活中不和谐的消极因素,在农民工的和谐生活中就会成为其权益维护的潜在的障碍。

(一)农民工非物质利益权益被边缘化

边缘化理论最初是美国社会学家帕克在 20世纪 20年代提出来的。意指某种群体既不被原来的种族或文化群体所承认,也不被现在的种族或文化群体所接受。按照帕克的理论,流动的农民工目前正处于这样一种边缘化的状态。从户籍来看,他们属于农民;从职业来看,他们是城里工地上的工人。农民工实际上并没有真正融入城市中并被城市接纳,绝大多数农民工在城市中没有归属感和安全感。他们穿梭于城市与农村之间,是城市的边缘群体,农民工不能享受与城市居民平等的权利。他们的经济地位、社会交往、文化背景又与城市居民不可同日而语。由于城乡文化差异,再加上理念上的碰撞,他们处于现代城市文化和传统农村文化之间的边缘群体。目前,在农民工物质利益矛盾的诸多问题尚未解决的情况下,非物质利益矛盾凸显,农民工在政治权利、社会权利和文化权利等诸多方面,根本无法享有和城里人同样的国民待遇,尤其是新生代农民工,他们对土地没有感情,在城市又不被接纳,让新生代农民工处于“城乡双重边缘化”的尴尬境地。

(二)农民工非物质利益矛盾的表现

1.公权力与私权利的矛盾。从目前公权力与私权利的配置现状来看,公权力处于强盛和支配地位,而私权利则处于弱小的、被支配的地位,进而导致公权力与私权利的失衡,公民权利往往得不到有效保护。

2.依法诉求与私力救济的矛盾。如果正常的公力救济不能迅速而有效地保护这种利益、恢复这种秩序时,就为私力救济提供了可能和必然。农民工的这种私力救济常常用违法的甚至是犯罪的手段来进行,不但没有起到维权的目的,而且使本身受害的农民工处境雪上加霜,陷入更深的泥潭。

3.农民工阶层与市民阶层的矛盾。市民阶层作为城市的既得利益集团,是阻碍农民工在城市定居的主要社会力量。农民工从偏远、落后的农村来到发达、文明的城市的同时,也是两种不同人群(农民工与市民)的心理碰撞,如果市民们没有自觉的宽容与理解,那么偏见与歧视就会很容易地产生[3]。

4.农民工群体与雇主群体的矛盾。现代劳动关系理论认为,劳动关系具有行政隶属关系的性质,这使得劳动者处于相对弱势的地位,并使劳动者难以在劳动力市场上与企业或者雇主相抗衡,而劳动关系具有的人身依附特点,更加重了这种失衡[4]。

5.第一代农民工与新生代农民工的矛盾。“80后”、“90后”的这些青年人没怎么拿锄头也不会种地,但上网、聊QQ、听着M P4、揣着彩屏手机,习惯了城市生活。他们的生活理念与父辈们相隔甚远,父辈们只想多挣钱,不管多脏多累,也不管受多少窝囊气,干完活赶快回到等着用钱的家里,然后用打工挣来的血汗钱花在家里该办的一些事情上。而新生代农民工在思想上、理念上、做法上则看不惯父辈们,他们往往一边挣钱一边花,敢说敢做,敢于反抗,敢于开拓新环境和新市场,农忙时或者自己没活干也不回家干农活,在城镇定居生活是他们的理想,与第一代农民工在农忙时赶快回家种地形成了鲜明的对比。

6.法定权利与现实权利的矛盾。依照法律规定,进城就业的农民工和城市职工一样,享有平等的选举权和被选举权,然而在实际生活中,每年过罢正月十五农民工就开始出门务工,而村民委员会的一些选举都在每年的 4、5月份进行,他们无法行使权利,在打工地因户籍等种种原因他们也无法参与选举。同时,由于行政执法不力,劳动监察、城管、公安、工商等行政执法人员歧视农民工,执法不公、执法不严,在农民工权益受损时采取不作为态度,也是农民工法定权利无法转化为现实权利的重要原因。

7.精神健康需求与心理和个性备受压抑的矛盾。由于受到文化程度和经济条件的限制,他们很少能光顾城里的书店、图书馆等文化设施。繁重的工作之余,他们除了打扑克,就是睡大觉,甚或以讲黄色笑话聊以自慰。

8.城乡文化差异与理念碰撞的矛盾。农民工收入普遍较低,除衣食住行、抚养子女、赡养老人的开销外,大部分农民工经济拮据,这就决定了他们没有精力也没有经济实力去享受城市人的娱乐生活,农民工不敢与“城里人”多说话,“城里人”同样以一种异样的眼光观察着这些“乡下人”,文化理念的差异造成两者之间的敌对情绪和“戒备”心理。

9.“人人平等”与人格尊严得不到尊重的矛盾。部分市民的自我优越感以及与此相伴的贵贱有序、尊卑有序的封建小市民思想是促使其对农民工存在偏见和歧视的根源[5]。主要表现在市民对农民工的语言轻蔑、有意回避、职业排斥和人格侮辱等方面。比如农民工常被市民称为“乡巴佬”、“土老冒”;在公共场所中,农民工常遭受店员、执法人员的歧视;在工作中则常遭到雇主的种种不公正的待遇。

10.法定义务教育与子女教育缺乏保障的矛盾。一项调查结果显示,截至 2008年底有近 2100多万名处于义务教育年龄段的孩子随农民工父母进入城市,由于经济收入的巨大差距,很多农民工家庭因无法承受高昂的赞助费、借读费而其子女也就被拒之于校外,即使是九年义务教育也不例外,没有钱,就是进不去。这些孩子大约有 9.3%处于失辍学状态。

11.情感需求与感情失落的矛盾。当进城就业的农民工离开农村来到城市以后,由于与家人、亲戚、朋友减少了面对面的亲情互动,又无法融入城市社会,他们在情感方面失却了宣泄的机会与场所,故而在社会流动与漂泊中产生种种心理不适,长期处于情感需求与情感实现的矛盾冲突之中。

12.农民工帮带群居与无组织无团队的矛盾。农民工的工作主要是通过亲戚朋友或者是老乡介绍的。即在某一个大中城市、某一工矿企业、某一建筑工地,往往集中了农村某一乡镇的某几个村庄的人群。这样的群居生活给农民工以归属感,依靠乡村社会原有的血缘、地缘关系,来帮助他们在城市中生存下去,从寻找工作,到生活互助,乃至维护人身与财产安全,在与雇主对抗中起到了重要的“抱团”作用,但它存在着众多的缺陷。首先,没有正式的组织系统和行动规则,有很大的不稳定性和随意性;其次,没有法律地位,这种松散的裙带关系很容易被雇主或者政府以各种借口压制。

三、农民工非物质利益矛盾原因归结

从以上对农民工非物质利益矛盾的各种分析来看,农民工非物质利益矛盾的产生和存在是转型期社会发展过程中综合因素造成的结果。就其原因可以归结为以下几个方面:

(一)经济发展中出现的问题亦即社会生产力的不发达是非物质利益矛盾产生的根源

在社会转型期,经济本身的发展具有矛盾的双重性。一方面它释放了生产力,刺激了经济发展,推进了社会进步。但是,我国非物质产品,尤其是公共服务的生产、供给与人民群众的需求还相差很远;另一方面它的增长方式是以社会的高成本和人的高昂的代价换来的。农民工这个弱势群体无疑就沦落为需要付出高昂代价的人群。经济的增长方式往往对社会矛盾的形成有着非常重要的根源性作用。

(二)农民工物质利益矛盾是非物质利益矛盾产生的幕后推手

按照马克思主义有关矛盾学说的理论分析,物质利益矛盾和非物质利益矛盾都是社会整体矛盾的一部分。二者的存在是相互关联、相互制约的。物质利益矛盾的存在或解决的程度往往决定着非物质利益矛盾的发生与否和它的危害程度。物质利益方面的矛盾如果解决好了,那么非物质利益方面的矛盾相对就不会发生或者迎刃而解或者积极化解掉。目前农民工非物质利益矛盾的大量出现与农民工物质利益方面的矛盾没有得到很好的解决有着很大的关系,后者恰恰助推了前者的发生。

(三)制度性缺陷对非物质利益矛盾的形成起着催化作用

制度关系到一个社会的行为规范和秩序体系。无论是物质利益矛盾或者是非物质利益矛盾,都关系到劳动者最基本的生存权益。从根本上解决和防范这些矛盾的关键,在于社会体制本身应具备劳资关系的协调机制,可是我们目前缺少的恰恰是这种制度性的机制。例如我国目前的劳动监察制度、民主决策制度、选举与被选举制度、公众参与制度、社会信任制度、社会保障制度等等的制定和实施都存在明显的不健全和缺陷。多年来我国就连起码的剩余劳动力合理的转移流动机制也没有建立。

(四)政府不当行为对农民工非物质利益矛盾的形成起着主导作用

在社会矛盾形成的复杂因素中,政府行为不当以及扭曲的政绩观对处在快速发展期的各种社会矛盾,就像对于发展经济一样起着关键的主导作用。政府发展理念执法理念的偏差、政府职能转变的不到位、政府不依法行政、乱作为、不作为、执法水平低下,再加上政府不合法不合理的行政行为缺乏责任追究机制,缺乏正确的绩效考核机制与导向机制,这种运作机制主导下的政府机器只会带来更多的矛盾和冲突。

(五)社会失范行为对非物质利益矛盾的产生起着助推作用

目前我国社会发展的一个重要特征,就是社会结构的转型与经济体制改革齐头并进。双重体制并存,效率优于公平,缺乏一个完整的民主制度和法制环境。资本急剧扩张,社会失范行为骤增,导致恶性竞争、商业欺诈、政府越位、不作为乱作为。这就导致失范行为出现了两类相反的反向行为指引——强势利益群体更加肆无忌惮违反游戏规则攫取利益和弱势利益群体无奈之余的跳楼自杀、自救式暴力犯罪等。

(六)文化理念的差异及文化价值的分化是非物质利益矛盾产生的内源性因素

“文化是一个民族的灵魂。”目前,城市文化在文化系统中已占据支配地位,因为乡村文化与城市文化在结构上存在着质的区别。随着改革的深入发展,文化价值理念即价值观同样开始了分化,即不同的群体都有着自己的一套内在的价值体系。虽然二者都属于一个文化系统,但是在现实生活当中都会存在着矛盾和对立。这样农民工与城市市民之间就难免会产生敌对情绪和戒备心理,在政治领域和精神领域不自觉地就会产生非物质利益方面的矛盾和冲突。

(七)农村劳动力过剩、城市劳动力供过于求是导致农民工地位低下、权益缺失的重要原因

供求关系在劳资领域仍不失市场规律。随着农业现代化的快速发展尤其是农业机械化的广泛应用,农村剩余劳动力越来越多。这就决定了他们在劳资谈判中地位很低,不得不接受雇主的苟刻条件,成为廉价劳动力;在明知自己合法权益受损的情况下,他们只能先保住饭碗,不然的话别的农民工就会抢去,面对种种不平等的权利和不公正的待遇,除了被迫接受和默默忍受,别无选择。

四、国际人权法视阈下保障农民工非物质利益权益的法律制度安排

非物质利益矛盾和物质利益矛盾一样是人类社会基本矛盾的一种表现形式,是社会矛盾的重要组成部分,也是我国人民内部矛盾之一。因此,解决农民工问题就要高度重视现阶段非物质利益矛盾的化解问题。同时应该结合国际人权法的指导原则和思想来有效地预防和处理非物质利益矛盾和冲突。

(一)树立科学发展观统领下公平正义的法治理念

马克思主义认为,人是社会现实中的人,强调把人放在具体的实际生活中和周围的环境中来考察、解决与人有关的一切问题。科学发展观的核心就是以人为本,手段是统筹兼顾,统筹才能兼顾,兼顾才能和谐。统筹城乡发展,城乡是区域、是环境,统筹是手段、是方法,发展是目的、是硬道理。农民工维权以及农民工非物质利益权益法律保障问题是实践科学发展观工作中很重要的一部分,它是纽带、是关键。我们要以科学发展观的指导思想为统领,解放思想,转变观念,与时俱进,创新社会管理模式和工作机制,不断探索适应科学发展观要求的农民工工作的新思路、新方法、新机制、新理念。深入了解农民、促进理念转变;重新研究城市、工作思路创新;工业反哺农业、城市支持农村;依法保障维权、化解社会矛盾。

(二)建立健全基于公正的社会代价补偿法律制度

在当前我国社会快速转型期,在经济与社会发展不断取得进步的同时,也付出了各种社会代价。社会发展的代价往往主要由社会中的弱势群体来承担或承担过多。所以,社会中的各种强势群体 (公务员、社会管理层、资本所有者、私营企业主、城市里的高收入者、雇主老板等)应当承担更多的社会责任和义务,尤其是去帮助弱势群体共享社会发展的成果,从而使后者在为国家发展过程中付出的过多的代价在某种程度上得以弥补和慰藉。因此,笔者认为我国应当建立健全代价补偿制度,并上升到法律层面,例如建立遗产税法律制度进行税收调节、完善个人所得税法律制度、增加农民的补贴以及完善农民养老保险医疗保险制度、定期发放农民工文化娱乐补贴金制度、设立农民工贡献奖等等,使农民工这些弱势群体感觉到社会这个大家庭的温暖,感觉到党和政府对他们的关怀和尊重,感觉到他们自身价值的存在,这就在很大程度上缓解了农民工这些弱势群体的生活困难和精神痛苦。

(三)进一步完善农民工权益保障的法治体系

万物皆规律,有法天下和。截至 2008年年底,我国农民工数量已达到 22452万多人,足足超过了澳大利亚一个国家 10倍的人口,相当于欧盟人口的二分之一。我们应该清醒地认识到农民工非物质利益矛盾的复杂性和紧迫性,构建农民进城就业的平等权利制度,让农民享有充分的发展机会,拥有平等的社会地位。第一是树立农民工权益保护体系的基本理念。公平正义是社会主义和谐社会的应有之义。解决农民工的非物质利益矛盾问题,我们就应当以创新精神努力解决农民工的非物质利益矛盾问题,赋予农民工公平的人权,公共服务的共享权,填平农民工阶层和其他阶层之间的地位之差、权力之差、能力之差,让农民工有其位、有其权、有其教、有其娱,尽快实现城乡统筹协调发展的宏伟目标[6]。第二是从法律层面健全专门执法机构和执法队伍。我国地方政府应增设专门的官方行政机构强化执法保障体系。切实地落实贯彻目前国家及地方现行有效的法律法规规章是当务之急。近两年来,中共中央和国务院虽然在农民工的管理和服务上出台了一系列合理政策,但这些政策到了地方以后,往往不能得到实实在在的执行。进一步加大对农民工合法权益的维护力度,关键是有法必依、执法必严,打破地方保护主义,加大经费投入,增设机构和人员编制。建议设立专门的行政机构,赋予其行政执法职能,建立长效机制,明确农民工进城务工主管部门,统筹考虑农民工的相关问题。其一,以河南省固始县的劳务输出服务局为模式,在人力资源和劳动保障厅内设农民工权益保障局,简称农保局。在农保局设立信息服务管理、对外联络、工资保障、社会保障、培训学习、法律援助、执法监察大队等工作执法机构,实打实做农民工的“靠山”。其二是各省成立一个农民工工作领导小组(目前各省已经具备),下设办公室或秘书处作为常设机构,增设编制和人员,担负起农保局那样的职责,来统一协调本省以及与其他省份的农民工权益保障工作[7]。第三是进一步完善立法,增强法律法规的可操作性,注重实事求是,注重法律效果和社会效果的统一。在实践中,各地在对待农民工问题上采取了不同的标准,并且大部分标准都比较空泛,农民工维权的法律依据常常显得不够硬。除了这些规定没有得到地方政府的切实执行外,一个重要原因就是具体规定不切合实际,不符合我国基层社会的生活实际。我国在农民工合法权益保护工作上过多地依赖政府的行政手段或措施,而这些行政手段和措施本身缺乏持久性,表现为“一阵风”。这股风过后,农民工合法权益状态又回到当初[8]。第四是建立协调统一的司法保障体系和配套联动机制。建议在中级法院和基层人民法院设立专门审判庭——劳动法庭,由专门机构负责快立、快审、快执。对于农民工起诉的案件一律缓交诉讼费。建议最高法院协调建立一套审理农民工案件的特别程序,将诉讼调解与诉讼外调解进行有机的结合,并把我国的法律援助制度衔接到调解程序中来,打破案件受理后冗长繁琐的程序规定,在法院劳动法庭成立农民工案件调解中心,简称农调中心,由它在受案后及时通知当事人进行调解,调解不成的及时开庭判决,并对这类案件的审限做出特别规定;同时建立一套农民工案件的举证责任倒置制度,只要农民工能够证明劳动关系即可,其他证据由资方提供;建立各地法院执行协调配合机制,对于农民工需要执行的案件,各级法院可以联合集中行动等;建议规定劳动者提出劳动争议仲裁或者诉讼,因此产生的仲裁、诉讼和律师费以及其采取法律手段维护自己权益的其他必要费用,由败诉的用人单位支付,部分败诉,部分承担,以加大违法者支出的成本,维护弱者的权益,促进社会公平。

(四)建立完善社会信任法律体系,缓解农民工阶层与其他阶层的社会矛盾

“人而无信不知其可也。”信任和法律是互为辅助的,只有把相关的法律制度完善并不断地创新,人与人之间的互动才会有规可循,彼此矛盾才会消弭于萌芽状态[9]。笔者认为,制度层面的社会信任系统直接关系到一个国家的尊严和权威,我国政府应建立“社会信任的制度化”,以便缓解农民工阶层与其他阶层的社会矛盾。通过社会舆论导向提倡公民遵纪守法,减少失信行为,讲正气、树新风;明确产权制度,规范经济领域的信任体系;约束政府行为,减少政府失信现象;建立健全良好的社会信用记录体系和传输系统;以完善的法律制度来保障信任制度的确立和执行。

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[4]程延园.劳动关系[M].北京:中国人民大学出版社,2002.5-9.

[5]王兆宪.制度与稳定[CD2].当代城市农民工问题研究[Z].南京师范大学 2003年硕士毕业论文,http://www.wanfangdata.com.cn.

[6]王作峰.以科学发展观维护农民工权益[J].徐州师范大学学报 (哲学社会科学版),2005,(5).

[7]李宏伟.中部区际农民工权益保障法律支持系统研究[A].河南省法学会.第三届中部崛起法治论坛论文集 [C].郑州:郑州大学出版社, 2010.122.

[8]于定勇.论农民工合法权益之法律保障[J].社会科学,2004,(8).

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