俄罗斯能源政策研究

柳天恩 王朝凤

（1.黑龙江大学经济与工商管理学院，黑龙江哈尔滨 150080;2.国核电力规划设计研究院，北京 100094）

［中俄经贸］

俄罗斯能源政策研究

柳天恩1王朝凤2

（1.黑龙江大学经济与工商管理学院，黑龙江哈尔滨 150080;2.国核电力规划设计研究院，北京 100094）

俄罗斯能源资源非常丰富，是世界第二大石油输出国和最大的天然气输出国。能源是俄罗斯经济发展的基础，也是俄罗斯重振其大国地位和增强国际影响力的重要筹码。因此，俄罗斯非常注重能源工业的发展，制定了一系列的对外能源政策。总的来看，叶利钦时期、普京时期和“梅普组合”时期采取的能源政策各有不同特点。

俄罗斯;能源政策;能源战略

一、叶利钦时期的能源政策

（一)能源私有化政策

1992年6月11日，俄罗斯杜马通过了第一阶段的私有化方案，标志着俄罗斯私有化开始正式实施。1992年11月，叶利钦签发《关于石油工业、炼油工业、油品销售业的国有企业、生产联合体及生产科研联合体推行私有化和改造为股份公司的命令》，为俄能源私有化揭开了序幕。1993年3月，俄燃料动力部联合国有资产管理委员会共同制定了能源企业私有化的实施方案，标志着俄罗斯能源行业私有化进程正式开始。从1993年3月—1994年6月，俄罗斯能源私有化第一阶段基本完成。从1994年7月1日起，俄罗斯的私有化进入第二阶段。与第一阶段不同，第二阶段重点是把国家控股公司改造为国家参股公司，把私有化过程同投资活动相结合，允许投资者取得企业股票的控制权。1996年以后，由于大量优质国有资产流失，俄罗斯政府决定放弃全面私有化政策，转向有选择地使某些企业非国有化。

（二)能源外资政策

在前苏联解体后，俄罗斯能源工业出现了投资严重不足、开采条件恶化、勘探开发停滞、产量和出口量快速下滑的趋势。为了挽救能源工业，叶利钦政府把目光转向了外国投资者，决定在能源领域实行对外开放政策来吸引外资。1992年2月，俄罗斯出台了《矿产资源法》，明确俄境内包括石油和天然气在内的矿产资源的所属问题以及使用者和国家主管部门的权利和义务，并且规定外资所占份额超过30%的能源企业不需要许可证即可出口其产品。这一政策受到了西方世界的欢迎，但是由于当时国际油价低迷，加上俄转轨初期政局不稳，相关法律法规不够完善，外国投资者大多采取了观望的态度，真正落实的投资项目并不多。在这种情况下，俄政府决心借鉴外国的成功经验，制定符合俄罗斯国情的《产量分成协议法》，为外国投资者的合法权益提供法律保障。《产品分成协议法》为俄罗斯能源领域对外开放、吸引外资奠定了法律基础。但是，该协议也存在很多不利于投资者的地方，导致俄政府批准适用产量分成协议的矿区不少，但真正落实的寥寥无几。

（三)能源出口政策

在前苏联解体之前，能源出口是由外贸部门统一负责，其他部门不能经营。在前苏联解体之后，石油出口的80%由俄罗斯石油出口公司负责，10%由石油生产联合体负责，另外10%由地区管理部门负责。随着俄罗斯外贸体制的改革，石油出口也逐步放开，能源出口政策经历了一个从严格控制到逐步放松的过程。1992年1月，叶利钦颁布了关于石油出口的总统令，规定所有石油公司，不论是俄罗斯石油公司，还是西方在俄的石油公司，在出口石油时都必须按固定税率征收附加关税，同时要把出口石油所得50%的硬通货卖给政府。1992年7月，俄罗斯恢复了出口战略资源专营制度，规定只有那些经过挑选并在对外经济关系部登记注册的企业和组织才能经营石油出口。1993年底，叶利钦责成经济部、燃料动力部和对外经济关系部提高石油企业在1993—1994年间的石油出口限额。1995年1月，俄罗斯石油出口的经营权由对外经济关系部移交燃料动力部，由七家大型石油公司负责具体经营。1995年3月，俄罗斯签署第245号法令，废除了能源出口指定出口商的制度。

二、普京时期的能源政策

普京上台之后，在能源领域对政策的核心是实现国家利益的最大化，原则是利益交换，具体内容是“稳定西欧、巩固独联体、争夺里海、开拓东方、突破北美、挑战欧佩克”的全方位外交政策。

（一)能源“再国有化”政策

普京上台后，俄罗斯经济有了明显好转。在此背景下，普京开始着手调整能源政策，通过打击能源寡头，加强国家对战略产业的控制。2001年12月21日，普京政府颁布了新的《俄罗斯联邦国有和市有企业私有化法》，对国有资产的出售程序进行了重新规范，明显加强了对包括石油和天然气在内的战略产业的控制。根据新《私有化法》规定，战略产业在实行私有化时必须得到总统批准，对俄罗斯天然气工业公司、俄罗斯统一电力公司等涉及俄罗斯国家安全的重要企业在实行私有化时还必须经过专门的立法。2004年8月，普京签署命令，限制对石油、天然气、电力等部门的1000多家战略性企业进行私有化。从2003年开始，以打击石油寡头尤科斯石油公司为开端，以俄罗斯国家石油公司收购尤甘斯克石油天然气公司和俄罗斯天然气工业公司收购西伯利亚石油公司为标志，普京政府开始在能源领域加大对能源寡头的干预和控制，并通过一系列并购重组来实现战略产业的“再国有化”，俄罗斯能源私有化进程在普京执政时期出现了全面倒退。

（二)能源外资政策

普京执政之后，俄罗斯政局趋于稳定，投资环境不断改善。这让外国投资者看到了巨大的机会，纷纷跃跃欲试。但是西方资本的大量涌入，引起了俄有关部门的不安，普京政府担心外资大举进入会威胁到国家安全，因此开始在能源领域限制外资进入，加强国家对石油和天然气等战略资源的控制。2007年1月，俄罗斯通过修改法律，禁止外国公司进入5亿桶以上储量的油田和500亿立方米以上储量的天然气田。2008年5月5日，普京签署《有关外资进入对国防和国家安全具有战略意义行业程序》的联邦法，明确列出限制外资进入的包括能源勘探和开发在内的42个战略性行业名录。外资若要在俄战略性企业或地下资源区块项目中取得10%以上的控股权，必须向俄安全机构提出申请，并要经过由俄联邦安全会议牵头组成的跨部门专门委员会审核通过。

（三)能源出口政策

普京执政时期，国际油价的一路飙升，极大地刺激了俄罗斯石油的生产与出口，原油产量和出口量屡创新高。而随着俄罗斯经济和财政状况的好转，普京政府已经不满足于单纯依靠能源出口来获得经济利益，于是开始调整能源出口政策，其主要内容就是能源出口的多元化和经济利益的最大化。为了实现这一目标，普京政府企图从东、西、南、北四个方向拓展能源运输渠道。在东边方向，俄罗斯利用东北亚各能源消费国之间的竞争，在能源管道铺设问题上反复摇摆，最明显的例子就是中日之间关于“安大线”和“安纳线”之争。在西边方向，为了减少对乌克兰、波罗的海国家、波兰等过境国的依赖，实现能源出口安全，俄罗斯从2005年12月开工建设穿越波罗的海海底至德国的北欧天然气管道。在南边方向，为了开拓南欧市场，抗衡美国提议的跨里海天然气管道，加强对环里海能源国的控制，俄罗斯在2003年建成了穿越黑海海底至土耳其的“蓝流”天然气管道。在北边方向，为了开拓北美市场，俄罗斯已经开始研究建设至摩尔曼斯克的石油管道。

三、“梅普组合”时期的能源政策

2008年5月，梅德韦杰夫任俄罗斯总统，普京任俄罗斯总理，从而开启了“梅普组合”时代。梅德韦杰夫上台伊始，俄罗斯经济就遭到国际金融危机重创。国际油价的暴跌使能源资源由卖方市场转向买方市场，俄罗斯在国际能源博弈中的地位有所下降。“梅普组合”迫切希望找到更有潜力的能源合作伙伴，保障能源出口安全。鉴于欧美等发达国家经济发展速度趋缓，能源需求增长有限，而以中国为代表的亚太国家经济发展迅速，对能源需求旺盛且潜力巨大，“梅普组合”决定把能源政策向东转移。2009年发布的《俄罗斯2030年前能源战略》中明确提出:“尽管欧洲仍将是俄罗斯油气出口的主要方向，但俄罗斯整个油气出口的增长将主要取决于东部方向的超前发展”。针对东方不同国家，俄罗斯也采取了不同的政策措施。

（一)针对中国主打“利益捆绑牌”

“中国有巨大的市场规模和财政资源，可投资我们的经济，振兴远东地区和外贝加尔应与中国振兴东北计划在工作层面上协调一致”，正如俄总统梅德韦杰夫2009年5月在哈巴罗夫斯克视察时所强调的那样，俄远东地区的开发必须要和中国的动作紧密结合。中国正力图振兴东北老工业基地，而俄罗斯则谋求远东地区的全面开发，地理位置临近的两国具备战略协调的必要性和可行性。梅德韦杰夫指出，俄罗斯政府制定的远东地区和西伯利亚开发战略规划与中国边境地区发展计划捆绑在一起，俄罗斯应该明确与中国合作的优先地位。中国不仅是俄罗斯能源出口的强大市场，而且拥有巨大的金融资源可以投资俄罗斯能源领域。2009年2月中俄签署的美元贷款换石油协议就是双方利益捆绑的结果。

（二)针对日本主打“利益交换牌”

日俄之间有“北方四岛”的领土争端，导致双方能源合作并不顺畅。但是随着俄罗斯与乌克兰等过境国在能源领域的争端升级，俄罗斯能源出口面临很大的风险，而日本作为资源严重匮乏的岛国，也迫切希望能够获得稳定的油气供应来源。因此双方能源合作找到了利益契合点，俄罗斯向日本供应石油和天然气，日本向俄罗斯提供资金支持远东和西伯利亚地区经济发展。2008年俄日领导人确定重点发展能源领域合作框架后，日本对俄投资迅速增长，从两年前的5.67亿美元上升至60亿美元，增长了将近10倍。2009年2月，俄罗斯总统梅德韦杰夫与日本前首相麻生太郎在萨哈林共同出席“萨哈林—2”液化天然气项目对日输送启动仪式时，俄罗斯承诺未来20年每年向日本供应600万吨液化气。

（三)针对韩国主打“地缘安全牌”

韩国地处朝鲜半岛，与俄罗斯位置临近，双方开展能源合作有助于能源运输安全。但是，韩国与朝鲜关系日趋恶化，使俄罗斯开展对韩能源合作有所保留。目前，韩国能源需求巨大，而且97%的能源需要进口。天然气进口更是依赖少数国家，在国际博弈中处于劣势地位，能源安全面临挑战。韩国政府于是把稳定引进的能源政策调整为积极开发的能源政策，提出2030年海外能源自主开发率要达到35%。韩国的这一政策受到俄罗斯的欢迎，俄罗斯希望韩国能够参与俄远东地区的开发。2009年2月，俄罗斯萨哈林公司与韩国签署了20年的液化天然气进口合同。

（四)针对印度主打“政治交换牌”

印度曾是俄罗斯的“铁杆盟友”，但是近年来和美国不断走进，俄罗斯正逐步沦为印度的“备降机场”，这让俄罗斯感到很苦恼。为了把印度从美国的怀抱中拉出来，或者至少使其不至于成为美国在南亚围堵俄罗斯的战略要地，俄罗斯希望通过能源这张“政治牌”，加强与印度的战略合作。印度快速发展的经济对能源需求越来越大，能源对外依赖度超过80%，为了保障能源安全，印度也不会不考虑与俄罗斯的能源合作。2008年12月俄总统梅德韦杰夫访问印度期间，双方签署了一份备忘录，明确了两国未来合作的主要方向，表示将加大能源合作力度。

总的来看，俄罗斯对外能源政策始终处于变动和调整之中，其政策嬗变的根源在于俄罗斯国家利益。尽管俄罗斯目前东向转移的能源政策有利于中国，但是随着俄罗斯所面临的外部形势的变化，俄罗斯政府势必还会对能源政策进行调整。我们应该深入研究俄罗斯能源政策，从而为中俄能源合作提供政策建议。面对复杂的外部形势，我们既要审时度势，增强机遇意识，把握俄能源政策中有利于中国的因素，又要未雨绸缪，增强忧患意识，充分估计俄能源政策中不利于中国的因素，从而做好应对措施。

［1］宋景义.转轨时期俄罗斯石油天然气工业及其对外经济联系研究［M］．中国经济出版社，2008．

［2］冯玉军，赵春潮．金融危机冲击与俄罗斯能源政策调整［J］．中外能源，2009（14)．

［3］柳天恩．以能源合作为突破口，构建中俄“伞”型区域合作新模式［J］．黑龙江对外经贸，2010（6)．

（责任编辑:陈鸿鹏)

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