促进经济发展方式转变财税政策作用探析*

寇铁军 安忠志

（东北财经大学，大连 116025）

党的十七大报告明确提出“实现国民经济又好又快发展，关键要在转变经济发展方式、完善社会主义市场经济体制方面取得重大新进展。”把转变经济发展方式作为我国今后一个时期的重要战略任务，是我们党在深入探索和全面把握我国经济发展规律和实际的基础上提出的重要方针，是关系国民经济全局紧迫而重大的战略任务。在明确经济发展方式转变的内涵和目标体系的基础上，恰当运用政府支出、转移支付和税收等财税政策，有助于顺利实现我国经济发展方式转变。

一、经济发展方式转变的目标体系

经济发展方式转变可以通过与经济增长方式转变相比较进行界定，前者不仅包含经济增长方式的转变，即从主要依靠增加资源投入和消耗来实现经济增长的粗放型增长方式，转变为主要依靠提高资源利用效率来实现经济增长的集约型增长方式，而且包括产业结构优化升级、经济运行质量和效益提高、降低消耗、改善资源和生态环境保护以及经济社会自然发展的协调与和谐等。因此，经济发展方式转变的目标体系可以概括为如下六个方面：第一，推动经济增长方式由低效粗放、资源环境代价过高的格局，转变为高效集约、要素组合优势充分发挥、可持续的格局；第二，产业结构由低水平重复严重、服务业落后、高端产业竞争力较差的格局，转变为技术含量较高、服务业比较发达、整体竞争力较强的格局；第三，认真贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予少取放活”的基本方针，将城乡关系由城乡互动不畅、二元结构矛盾突出的格局，转变为城乡优势互补、良性互动、统筹发展的格局；第四，将区域发展由区域生产力布局不合理、发展差距过大、公共服务发展不平衡的格局，转变为特色优势明显、区域发展比较均衡、公共服务比较均等的格局；第五，立足节约资源、保护环境推动发展，把节能减排作为经济结构调整、转变发展方式的重要抓手和突破口，促进人与自然协调发展；第六，作为转变经济发展方式的基本动力和中心环节，深入实施科教兴国战略、提高自主创新能力是转变经济发展方式的强有力支撑。

二、促进经济发展方式转变的政府支出政策

（一）调整财政支出结构

逐步渐进地降低政府作为国有企业所有者的投资人角色在全部政府支出中的比重，尤其是地方政府应将政府支出从简单地扩张投资来片面追求GDP增长转变到经由公共投资和公共服务支出引导经济增长上来。建立高效廉价的政府，降低行政管理支出、公检法司支出、审计税收财政统计等部门事业费的GDP比率，增加教育、医疗卫生、生态环境等基础设施建设支出，加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设，增强经济发展后劲。

（二）促进中小企业快速发展

1.安排财政资金，作为支持中小企业发展资金，依产业导向设立专项资金，主要用于支持中小企业发展高新技术产业、科技创新、技术改造、创业基地建设、节能环保以及公共服务平台和管理信息化建设。

2.安排财政资金，对中小企业争创驰（著）名商标和国家、省名牌产品，分别给予一定金额的一次性奖励。对新建、改建、扩建孵化器公共服务平台，在单个项目最高额度的前提下，每年按实际投资的50%一次性给予补贴。实行对中小企业的政府采购支持政策，政府采购优先安排向中小企业购买商品或服务。

3.促进中小企业融资。银行机构当年新增小企业贷款在单个机构奖励限额下按某一比例予以奖励，为中小企业提供融资租赁服务的，按当年新增租赁额的某一比例予以补贴；银行机构以融资保险、信托、债券方式帮助小企业融资的，按当年新增融资额的某一比例予以奖励，各类风险投资、创业投资基金、公司向中小企业股权投资的，经审定，按当年投资额的某一比例予以补贴。鼓励中小企业上市融资，企业上市可享受不同数额的改制补贴、申报补贴和发行补贴。

4.完善信用担保体系，设立中小企业信用担保风险补偿资金，对中小企业信用担保机构免征营业税。对当年新增中小企业贷款担保额按某一比例予以补贴；鼓励联保、互保、共保，允许中小企业股权、商标使用权、专利权等的质押。

（三）经济结构战略性调整的财政支出政策

通过政府贴息、支持建立风险投资基金和增加技术改造资金，加快改造传统制造业，提升其技术水平和竞争力；推广科技基金方式，大力开发和使用资源消耗低、污染排放少、生态环境友好的先进适用技术，加速淘汰落后设备和工艺，坚决关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业，振兴装备制造业；加快发展现代服务业和高新技术产业，提升在全球产业价值链的地位，尽快从低附加值的组装生产向产业链的上游升级。

（四）建立工业反哺农业的财政支出机制统筹城乡发展

1.增加财政补助规模，较大幅度增加对农民的农资综合直补、良种补贴和农机具购置补贴等补贴标准，提高粮食最低收购价，增加农民收入。

2.对溢出效应大、投资周期长、收益率低、需要巨大投资的纯粹或接近纯粹公共产品和服务，可以选择政府投资为主方式；对具有准公共产品性质的农业基础设施、农业产业化经营、农业高新科技示范和推广等建设项目，要发挥政府财政支农的引导作用，采用财政投资补贴、政府财政补助和贷款优惠等方式，引导农户、工商企业、资本市场、外商和其他社会主体投资农业。

3.增加财政支农资金，不断增加能够提高农业综合生产能力、改善农村生产生活条件、直接带动农民增收的基础设施建设，包括农田水利建设、农业技术推广、重大动物疫病防治、农产品质量安全和检验检测、农产品流通设施、农村“六小工程”、农民培训等方面投入占全部支农资金的比重。支持加快保障性安居工程建设，加大城乡棚户区、沉陷区、危房、廉租房等建设改造力度。实施游牧民安居工程，扩大农村危房改造试点。加快农村民生工程和农村基础设施建设，加大农村沼气、饮水安全工程和农村公路建设力度，完善农村电网，加快南水北调等重大水利工程建设和病险水库除险加固，加强大型灌区节水改造。增加财政投入支持农村二、三产业和小城镇发展，加快县域经济发展。拓展农村劳动力就业和农村人口转移的渠道，为农民进城就业创造更多的机会，建立覆盖城乡的公共财政体制，建立城乡劳动者平等的就业制度。

4.通过提供财政贴息或贷款担保，鼓励商业银行向农业提供贷款，充实和壮大农业发展银行，通过中央财政和省级财政列支部分预算，用来提供贴息资金和呆账损失补偿，使农业发展银行从单纯的“粮食银行”转变为支持农业开发、农村基础实施建设、农业结构调整、农产品进出口的综合型政策性银行；鼓励农村信用社向农业贷款，推进农村信用社和邮政储蓄合作的农村金融创新。

5.提高城乡低保补助水平，增加企业退休人员基本养老金。支持实施企业职工基本养老保险个人账户，支持逐步提高并落实企业最低工资标准，建立企业职工工资正常增长和支付保障机制；提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。加大城乡医疗救助支持力度，健全基层医疗卫生服务体系，促进基本公共卫生服务逐步均等化。

（五）促进人与自然和谐发展

增加节能减排的财政投入力度，以节能、降耗、减排、增效为切入点，着力推进建筑节能、高效照明产品推广等十大重点节能工程，在继续抓好工业节能降耗的同时，更加重视建筑业、交通运输业、公用事业、政府机构和居民生活等领域的节能降耗。支持重点节能减排工程建设，开发和推广节约、替代、循环利用资源和治理污染的先进适用技术，加快推广各种循环经济模式，从一次性和单一性利用资源转向循环利用和综合利用资源。发展清洁能源和可再生能源，提高新能源在能源供应中的比重。搞好生态恢复和环境整治，做好“三河三湖”和松花江等重点流域污染防治工作，实施渤海环境保护总体规划和太湖流域水环境综合治理方案。落实完善退耕还林政策，健全中央财政森林生态效益补偿基金制度。在中央预算内投资（含国债项目资金）中，重点支持研究开发废弃物无害化处理技术、资源再生技术以及具有普遍推广意义的资源节约和替代技术；设立资源再生产业研发基金，对重点技术研究开发项目给以直接的资金补助和贴息贷款。

（六）提高自主创新能力

创新产业研发资金的投入机制，统筹不同所有制单位的科研投入，保障重大科技专项实施，实施基础研究、高技术研究和科技支撑计划，推进国家创新体系建设，重点建设一批国家实验室、国家工程中心；加强科技基础能力建设，着力突破制约经济社会发展的关键技术，广泛应用高科技和先进适用技术改造传统产业。推进科技体制市场化改革，促进科技成果向现实生产力转化；建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，加大知识产权保护力度，努力打造拥有自主知识产权的优势产业，引导和支持创新要素向企业集聚，全面提高产业技术水平，增强企业集成创新、联合创新和引进消化吸收再创新能力，扶持有条件的企业提高原始创新能力，鼓励中小企业开展技术创新。

三、促进经济发展方式转变的转移支付政策

（一）协调区域发展的政府转移政策

1.增加政府财政支出，加大对中西部地区转移支付力度，缩小地区间收入分配差距。推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展。以全国统一市场和公共服务均等化为两个基本支撑，完善区域合作机制、互助机制和国家扶持机制。

2.完善省以下财政管理体制，逐步建立财力向基层倾斜的机制，增强基层政府提供公共服务的能力，引导地方政府由过于重视发展工业项目向重视生态环境和基础设施方面转变。

3.鼓励区域之间开展优势互补的合作，推动发达地区向欠发达地区转移技术、资本和产业，加大对贫困地区、资源枯竭型城市等的政策支持。创建布局紧凑、产业聚集、资源节约、功能优化、开放和谐的城市发展新模式，提高大中城市经济和人口的承载能力，充分发挥城市对产业结构、消费结构升级和技术创新的聚集、辐射和示范效应。

4.在2008年四川汶川地震给灾区造成巨大生命财产损失的情况下，应增加专项转移支付，支持地震灾区尽快恢复重建城乡居民住房，加快电力交通通信等基础设施、学校医院等公共服务设施恢复重建。

（二）促进人与自然和谐发展的政府转移政策

发挥专项拨款的政策性导向作用，以有效地缩减区域间节能差距为目的，设立中央对地方的节能专项拨款，采取科学、规范、透明的方法将中央的节能专项拨款主要向中西部地区的能耗大省和节能大省倾斜，引导地方政府使用节能专项拨款和地方配套资金用于节能项目、节能技术研发和推广。

四、促进经济发展方式转变的税收政策

（一）提高自主创新能力的税收政策

1.促进产学研结合的税收政策。对技术要求高、投资数额巨大、单个企业难以承担的技术开发项目，按照联合攻关、费用分摊、成果共享的原则，报经主管税收机关批准后，将集团公司集中收取的技术开发费，按照合理的分摊方法在受益集团成员公司间进行分摊。如果企业集团能够提供集中研究开发项目的协议或合同，并且在合同或协议中能够明确固定参与各方在该研究开发项目中的权利和义务、费用分摊方法等内容，则企业研发费用可在据实扣除的基础上按照研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的可以按照无形资产成本的150%摊销。

2.针对高新技术进步诸环节的税收优惠政策。第一，对包括研究所、技术中心在内的企业科研机构用于科学研究、科学实验的进口仪器、设备、化学试剂和技术资料，免征增值税，并享受减免关税的支持政策；企业购进先进生产设备允许其进项税额从其销项税额中抵扣。第二，允许高新技术企业按照销售或营业收入的一定比例设立各种准备金，如风险准备金、技术开发准备金、新产品试制准备金以及亏损准备金等用于研究开发、技术更新，并准予这些准备金在所得税前据实扣除。对具有发展科技愿望但经济实力不足的企业，允许按销售或营业收入的一定比例提取科技发展基金，在规定时期该项资金必须用于研究开发、技术革新和技术培训；基金收入本身以及银行存款利息收入免予征收营业税和企业所得税。第三，对于使用先进设备的企业或有国际比较优势产品的企业所使用的先进设备或为研究开发活动购置的专供科研开发使用的设备或建筑物，实行加速折旧政策。

3.激励人力资本开发的税收优惠政策。第一，鼓励民间办学，对企业、个人和社会团体投资兴办的各类学校和培训机构的收入，减免征收营业税和所得税，并准予向教育培训机构和科研机构的捐赠按照实际捐赠额在企业或个人所得税前列支。第二，可以考虑将个人教育经费作为个人所得税工资、薪金项目的必要扣除项目在计算个人所得税时扣除；建议在普遍调整工资薪金所得费用扣除标准的前提下，适当调高高科技人才工资薪金所得的费用扣除标准或规定达到标准的高科技人才工资薪金所得的加计扣除费用，使其与境外人员工资薪金扣除标准相当。第三，对专利权、著作权和非专利技术使用权等知识产权的转让所得或特许权使用费所得，予以所得税低税负优惠，提高教育投入回报率。

（二）促进人与自然协调发展的税收政策

1.基于生产环节的人与自然协调发展的税收政策。对节能效益异常显著、市场占有率低且价格等因素制约其推广的重大节能设备和产品，国家在一定期限内实行一定的增值税减免优惠政策，可以实行全部或一定比例的增值税即征即退措施。对单位和个人为生产节能产品服务的技术转让、技术培训、技术咨询、技术服务、技术承包所取得的技术性服务收入，在免征营业税的基础上，免征或减征企业所得税和个人所得税。对符合一定标准的节能生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面可适当给予一定的减税或免税优惠。

2.基于产品消费环节的人与自然协调发展的税收政策。第一，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围；适当调整一些现行应税消费品的税率水平，对产品生产过程消耗能源水平不同的产品征收差别税率，提高能源消耗量较大的产品消费税税率，适当降低能源消耗量较少的产品消费税税率。适当调整消费税的优惠政策，对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。第二，对境外捐赠人无偿捐赠的、直接用于节能产品生产的仪器、设备和图书资料，免征进口关税和进口环节增值税、消费税；在合理数量范围内，进口国内不能生产的直接用于生产节能产品的设备，免征进口关税和进口环节关税和进口环节增值税；对国内确实不能生产或技术上达不到要求、将用于节能产品生产、节能效益非常显著的重大设备，免予征收关税和进口环节增值税。对鼓励类的出口产品，适当提高退税率，对限制类出口产品的退税率，适当予以降低甚至取消。

3.针对治理资源损耗和环境污染的税收政策。第一，增设低技术污染税，纳税人为有污染物排放行为的污染性企业，税基被确定为污染物排放量，税率可以根据不同地区、不同行业污染的机会成本不同采取差别定额税率。第二，将一些尚未纳入资源税征税范围的资源品，如水资源、森林资源等，纳入资源税征税范围；对于国家需要重点保护或限制开采的能源资源，适当提高资源税的税额，采取从量定额征收与从价定率征收相结合的征税办法。开征环境保护税，将一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围。

（三）认真落实支持中小企业的税收政策措施

1.对符合条件的小型微利企业，减按20%的税率征收企业所得税。对高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税。对创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上，按照其投资额的70%在股权持有满2年的当年抵扣应纳税所得额；当年不足抵扣的，可在以后纳税年度结转抵扣。对纳税确有困难的中小企业，按规定减半征收城镇土地使用税和房产税。

2.中小企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可按国家规定免征、减征企业所得税；从事港口码头、机场、铁路、公路、城市公共交通、电力、水利等国家重点扶持的公共基础设施项目的投资经营所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税；从事国家规定的符合条件的环境保护、节能节水项目所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第1年至第3年免征企业所得税，第4年至第6年减半征收企业所得税。

3.中小企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究开发费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按研究开发费用的50%加计扣除；形成无形资产的，按无形资产成本的150%摊销；中小企业一个纳税年度内的技术转让所得不超过500万元的部分，免征企业所得税；超过500万元的部分，减半征收企业所得税。

4.中小企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。中小企业购置并自身实际使用环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免。

5.实行新办企业试生产制度，对固定资产投资在100万元以下的科技型、外向加工型、农产品加工型和服务型等新办企业，允许试生产一年，试生产期内，除按规定应认定为增值税一般纳税人外，其余应按小规模纳税人依3%的征收率缴纳增值税。

〔1〕张玉台.转变经济发展方式，实现又好又快发展.人民日报，2007年8月28日.

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