民生财政的内涵与体系构建：一个文献综述

2011-08-15寇明风

地方财政研究 2011年8期

寇明风

（辽宁省财政科学研究所，沈阳 110002）

2003年以来，政府财政对于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等领域的支持力度越来越大，基于我国的实践，理论界对民生财政、财政与民生的关系、财政支持民生的政策措施、财政的转型等问题进行了广泛而深入的研究，本文对于近年来民生财政的相关研究进行了梳理。

一、民生财政的界定与内涵

目前，理论界对于民生财政有以下几种观点：

（一）民生财政是民生支出占主导地位的财政

安体富（2008）认为，民生财政是指在整个财政支出中，用于教育、医疗卫生、社保和就业、环保、公共安全等民生方面的支出占到相当高的比例，甚至处于主导地位。这个定义是基于我国财政支出自2003年以来逐步向教育、医疗卫生、社保等领域倾斜，甚至大幅度提高的实践认识。安体富认为，近些年来财政支出结构的这种变化，用“民生财政”一词来概括可能比较确切。

（二）公共财政即民生财政

贾康、梁季、张立承（2011）认为，民生财政不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，公共财政其实就是民生财政。这种观点认为在公共财政支出中，如试图笼统地将财政支出划分为民生支出和非民生支出极易引出专门概念的混乱和实际工作中的无所适从。因为公共财政与民生财政本为同一事物的两种称呼，所有的财政支出都应是直接、间接地服务于民生的。

（三）民生从本质上属于公共财政，但在具体含义上又有差别

张馨（2009）也同意公共财政即民生财政的观点，他认为民生财政以公共财政为制度基础，本质就是公共财政。因为，民生财政是服务于民众生计的财政，只要财政活动是服务于民众生计的，都可划入其范畴。要绝对区分民生支出和非民生支出实际上是不可能的。而民生财政问题就是公共财政问题，民生财政概念实质上是针对财政公共化改革既取得重大进展又未能根本突破的状况提出的，其根本问题是如何深化公共化改革。同时他指出民生财政与公共财政有着具体涵义与内容的差别：（1）民生财政是我国的产物，其目的是解决现阶段出现的特殊问题。而公共财政则是一种国际现象，解决的是普遍性的公共服务问题。（2）民生财政是体制转轨时期的产物，而公共财政则存在于市场经济形成和存在全过程。（3）民生财政的职能主要是缓解社会矛盾，而公共财政的职能除了公平之外，还有效率和稳定。（4）民生财政着眼的主要是社会不公问题，而公共财政关注的不仅有社会公平，还有经济效率和宏观经济稳定等基本问题。

魏立萍、刘晔（2008）认为财政民生化的出现，源于我国市场经济改革发展的阶段性变化。从我国市场经济改革的特别发展阶段、特殊国情背景、特定价值取向等多角度出发，民生财政的出现不仅是前一段财政公共化改革的延续，更是在经济市场化新阶段下对财政公共化改革实践的深化。

（四）民生财政是“窄口径”的公共财政

马海涛、和立道（2010）认为，民生财政因政府“民生”理念的提出而产生，但是民生财政不能成为一个财政体系的标准名称，应该包含在公共财政体系标准之内，可以被认为是“窄口径”的公共财政。具体来说，民生财政就是在整个财政支出安排中，通过制度性地合理安排，实现用于教育、卫生、就业、社会保障、社会管理、环境保护等民生项目的支出占到较高的比例，实现社会的公平正义、促进每个社会成员全面发展、切实保障和提高最广大人民群众的生活。

（五）能够改善民生的财政才是民生财政

刘尚希（2008）认为，政府财政，只要是始终关注社会的终极目标（如国民消费水平提高，防范消费差距过大，推进基本消费平等化，增加社会总福利等）那就是民生财政；偏离了终极目标就不是民生财政。与隶属于经济学的传统的“物本财政”相比，超越于经济学的民生财政是“人本财政”。他指出民生财政具有三大职能：一是促进消费水平与生产力水平适应；二是控制消费差距过大，促进人的全面发展；三是化解消费风险。

（六）民生财政的法学定义

陈治（2011）从法学立场界定了民生财政，他认为，除去纯私人的以及虽属公共范畴但与民生没有直接关联的欲求（比如对国防和一般行政服务的需求）外，那些直接关乎人之生活质量、具有共性、能诉求于公共途径加以解决的共同需要将借助政府行为并最终通过法律调整的方式，以制度化的手段得到保障。这些“共同需要”构成了民生财政的支出边界，主要包括养老、医疗、住房、教育、就业、生产生活基础设施，以及与前述领域有所交叉且具有自身特点的“三农”问题等。

二、民生财政的判断标准

1.民生支出并不等于民生财政。民生财政不能以简单的财政支出占比来判断，否则容易一味强调“增加对民生的投入”，乃至将“民生”本身当作财政支出的正当性基础（陈治，2011）。民生财政是始终关注终极目标的财政，即以人为本促进每一个社会成员全面发展，实现社会公平正义的财政。即使提高了民生支出的比例，但没有充分考虑地区间差距、不同居民间收入分配差距而一味地为了“民生财政”而民生支出安排，这与民生财政的最终目标相悖；很多地方对民生财政的理解只停留于数字化、机械的认识，为了彰显其财政支出的“民生”性，往往政府部门、地方媒体都一呼而拥地宣称自己的民生支出占比达到多少，而往往忽略其支出的质量。如果把民生当作一种时尚标签来到处贴，那远不是真正的“民生财政”。（刘尚希，2008；马海涛、和立道，2010）

2.民生财政的判断标准包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面的因素（陈治，2011）。民生财政首先应当具备合法性，即经权力机关批准政府预算，使政府支出获得明确的事先授权，这是判断是否构成民生财政的形式标准，也是构成一切政府财政活动的根本依据。其次，民生财政应当具备合理性，这是判断是否构成民生财政的实质标准。如果仅仅强调财政对民生的投入而无视财政投入前期的可行性论证、财政投入后期的绩效评价与风险控制，那么这样的财政不是真正的民生财政。第三，民生财政应当具备一定的程序制约机制。程序是帮助做出理性选择、限制权力恣意的一种机制。它应当贯穿在民生财政从预算批准、执行到绩效评价环环相扣的运作过程中。这是判断是否构成民生财政的民主标准。第四，民生财政应当具备人本性。这是判断是否构成民生财政的价值标准。只有以保障与改善民生、提升人的生存质量的财政才是民生财政，人本性是民生财政的题中应有之义。

三、民生保障和民生支出的范围和层次

当前民生财政资金有限的情况下，应根据其与民生关系的重要性进行逐级安排。尽管财政所有正常适度的公共服务都与民生相关，但各项服务与民生的直接关联度是不同的，而呈现出“阶梯性”，或者说，根据财政支出与民生问题的关系密切程度，可以认为是“层级化”分布的：

贾康、梁季、张立承（2011）认为，公共财政的特征限定政府保障民生首先要侧重于对“基本民生”的托底保障。政府保障和改进民生的顺序与范围大体应该是：第一，制度安排、法治环境、产权保护、宏观经济社会政策等为经济社会稳定健康发展所必备的制度与政策导向服务；第二，就业、教育、科技、文化、卫生、住房、社会保障等百姓生活主要事项中需要由政府介入来“托底”的基本部分。张馨（2009）认为，民生财政支出呈现出“阶梯性”：（1）就业、收入分配、社保、医疗卫生等活动，是人们最基本的生计条件，因而是基础性的第一阶梯民生需求。（2）教育和计划生育等活动，或者增长人们的知识、技能与素质，或者控制人口规模，是现代社会人们正常生活的必备条件，属于第二阶梯民生需求。（3）文化等活动，在物质文明基础上提供了精神文明，是第三阶梯民生需求。（4）环境保护与生态建设等活动，是第四阶梯民生需求，只有当经济发展到一定阶段才有能力解决环境和生态问题。（5）其他的公共服务如社会管理活动，都是民众正常生活的条件。一方面，它们从来都是政府最基本的职能，是财政必须保证的支出；另一方面，政府这类活动必须压缩到最小规模，以免对市场和民众形成不应有的负担。这类支出受民生直接需求的影响很小，是第五阶梯民生需求。

四、民生财政支出的实证分析

（一）地方政府间财政支出竞争与民生财政的主动性

杜方、朱军（2009）采用省级地方政府的跨时截面数据，在教育事业支出占地方财政总支出的比重与GDP增长率之间建立跨时混合截面模型，分析我国地方政府间民生财政支出项目的主动性。通过实证分析结果发现，随着GDP的增长，2004年相对2002年而言，教育事业支出占全部财政支出的比重并没有发生很大的变化。说明在中央提出构建和谐社会之前，地方政府民生财政的主动性不高。基于2005年与2001年的数据，通过研究发现，在外部和谐社会政策的影响下，地方政府在经济发展的过程中呈现了民生财政支出的主动增加。2005年较高程度的宣传效应逐渐平淡化之后，出于经济竞争目的的支出仍占主导，民生财政“主动性”程度的改善不大。民生财政事业的发展，主要是和谐社会建设的外部冲击推动的。从短期看，这一外部冲击推动了民生事业的发展，但是这一政策的长期效果不够理想。如何推动我国地方政府主动增加民生财政的公共支出是目前需要解决的问题。

（二）财政分权与民生类公共品供给的有效性

贾智莲、卢洪友（2010）从最终有效产出角度，运用动态因子分析法对省级地方政府2001年—2006年教育及民生类公共品的有效供给水平作出了综合评价。其研究结果表明，地区间教育及民生类公共品有效供给水平呈现较大差异，而且地方经济发展水平与教育及民生类公共品有效供给水平之间并不存在必然的因果关系。在此基础上，利用固定效应面板数据模型，引入可能会对地方政府教育及民生类公共品有效供给水平产生影响的包括财政分权在内的一系列变量进行分析。研究结果发现，在现行财政体制下，财政分权与以GDP为标尺的政治竞赛激励环境下形成的政府偏好并没有增进地方政府对教育及民生类公共品的有效供给水平，地方财政收入和城市化水平有利于提高教育及民生类公共品供给的有效性，现行财政转移支付制度、经济开放度和人口密度对教育及民生类公共品供给的有效性产生负面影响。

（三）财政民生支出与城乡居民消费

储德银、闫伟（2010）将财政支出分为民生性支出和非民生性支出，通过建立政府财政支出与居民消费需求的省级面板数据模型，并运用29个省份1995年—2007年的经验数据进行实证检验。结果表明：（1）民生性支出与农村居民、城镇居民消费需求呈正相关关系，即民生性支出对城乡居民消费需求分别存在挤入效应，城乡居民消费需求随民生性支出的增加而增加。其中，政府人均民生性支出每提高一个百分点，农村和城镇居民人均消费支出分别增加0.07418%和0.057267%。民生性支出对农村居民消费需求挤入效应相对较大。（2）非民生性支出对农村居民消费需求产生挤出效应，对城镇居民消费需求则发生挤入效应，就现阶段而言，非民生性支出对居民消费需求的总体效应无法确定。

（四）扩大内需与民生投入的关系

张雷宝、张连革（2011）认为“扩大内需保增长”是具有GDP导向的政策目标，与保障民生目标既有一致性，亦有冲突性。并借助浙江省地方财政民生投入面板数据，研究发现“扩大内需保增长”型财政政策并未对浙江民生投入产生显著的“排挤效应”，并且各地区民生财政投入的地区不平衡性较大。

五、构建民生财政的财政政策与财政改革

（一）优化财政支出结构，加大民生投入

构建民生财政，提高民生保障水平，大多数研究者认为首先要优化财政支出结构，加大对民生的投入。但是民生比重的大幅提升并达到占据财政支出的主导地位，不可能一蹴而就，特别是在预算存量很难调整的情况下，仅依靠财政增量来实现民生支出占财政支出比例的较大提升难度很大，提高民生支出比重只能循序渐进，分步实施（夏杰长，2008）。面对未来可能的资金缺口，需要按公共性程度不同来安排支出重点、优化支出结构，必须相应压缩经济建设支出和行政管理支出所占的比重，让更多的财政支出优先用于保障和改善民生（魏立萍、刘晔，2008；邓子基、韩瑜，2008）。而且民生财政不是简单提升某些支出比重就大功告成，而是有着远为深刻的要求与内涵，即财政一方面必须大力增加民生支出，另一方面也要杜绝扰民害民的支出（张馨，2009）。

（二）推进财政体制改革

如何完整设计、细化事权分配关系，形成各级政府财政间的合理负担格局，并在此基础上对财权进行相应的匹配，是一个比投入更为重要的体制问题。目前的分税制框架内，对于教育、社会保障、就业方面的支出责任主要在地方。保持现有的分税制框架基本不变要构建民生财政框架，仅仅中央财政在做努力是不够的，要调动地方财政“民生化”的积极性（郝硕博、李上炸，2009）。但是，现行分税制形成的财政激励以及晋升形成的政治竞赛激励，促使地方政府更多地关注经济增长，导致教育及民生类公共品投入不足，或是在公共服务领域，重视产能的形成，忽略有效服务水平的提高。要赋予地方政府必要的财力保障，把反映公共品有效供给的指标纳入考核体系（贾智莲、卢洪友，2010）。应当进一步明确中央政府与地方政府，以及地方各级政府之间在提供义务教育、公共卫生等基本公共服务方面的事权，健全财力与事权相匹配的财政体制。在提供基本公共服务的事权划分上，应改变过去传统的按事务的隶属关系划分的办法，以便使财力与事权能够相匹配（安体富，2008）。

（三）完善转移支付制度，实现基本公共服务均等化

在合理划分财权与事权的基础上，完善转移支付制度，以增强县乡财政的公共服务能力。通过纵向与横向的转移支付给予县乡一定的财力补助，以弥补其缺口；在相关项目的资金安排上，尽量减少省级及以下政府的配套资金要求，特别是对贫困的县乡，中央和省一级政府多回收一些事权，或者完全承担起提供农村义务教育的责任（邓子基、韩瑜，2008）。完善转移支付制度，严格控制专项转移支付的项目和规模，增加一般性转移支付规模，保证各地区基本公共服务提供能力的大体一致（安体富，2008；夏杰长，2008）。列入专项转移支付的项目要经过科学论证和一定的审批程序，要加强对专项转移支付项目的监督检查和绩效评估，防止被截留、挪用，提高其使用效果（安体富，2008）。作为保既得利益而存在的税收返还数额巨大，是导致区域差距拉大、与均等化目标背道而驰的重要制度因素。逐步取消税收返还，将其并入一般转移支付形式（安体富，2008；魏立萍、刘晔，2008）。

（四）建立财政支出绩效评价体系

通过建立绩效指标体系评价，才能真正反映财政支出的合理性。构建以民生为导向的绩效评估价值主要从以下方面入手：一是建立以民生为主要价值取向的绩效评估指标体系，二是建立多元参与的评价体系。广大的公众作为公共服务和产品的享有者应参与到公共投入绩效的评价中。政府机关运用其权威组织和实施绩效评估，专家小组运用所掌握的专业能力辅助绩效评估，民众以公共服务和公共产品的享有者身份表达其对公共投入的满意程度，以最终保障民生、改善民生和发展民生的公共投入机制（向眉，2008）。

（五）建立健全民主决策监督机制和民意利益表达机制

缺乏民主决策和监督机制，民生支出将容易成为一种名义而被假借和滥用。推进公共财政的民主化，要有科学的预算编制办法，实行部门预算，加强人大代表对预算的实质性的审查批准，要增强预算的透明度和公开性，实行阳光预算，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权，还要充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门的外部监督作用，完善与民生相关的财政立法（邓子基、韩瑜，2008；魏立萍、刘晔，2008）。合理界定民生，细化民生项目支出。有条件的地方可编制民生预算，将民生支出纳入规范化、法治化轨道（魏立萍、刘晔，2008）。要全面地获悉民生就要建立充分反映民意的利益表达机制，使关涉民生的利益在公共决策中显现出来。公共投入民意利益表达机制的建构主要应体现以下两方面：一是重点关注弱势群体的利益诉求，健全弱势群体利益表达的渠道（向眉，2008）；二是充分发挥大众媒体在公众利益表达中的作用，使公共财政真正成为民众的财政（邓子基、韩瑜，2008；向眉，2008）。

（六）加强与民生相关的制度建设

加强制度建设并改进制度设计，以制度性安排民生支出，必须加快对教育制度、医疗卫生制度、社会保障制度、收入分配制度、就业制度、住房制度等方面的改革和建设，做好对民众特别是弱势群体在教育、医疗、社保、就业、住房等方面的基本保障工作（邓子基、韩瑜，2008；马海涛，和立道，2010）。制度建设要本着公平与效率的原则，在充分考虑国情的基础上，逐步建立并完善与民生相关的制度体系，对于民众最关注和最急需的民生领域要优先加强制度建设，通过制度的完善为民众建立起稳定的防护墙。（邓子基、韩瑜，2008）

（七）推行系统而综合的改革

提升公共财政民生投入水平并不是解决民生问题的全部答案，许多民生问题并不是简单增加投入就能顺利解决，有些民生问题可能只需要一些法律救济，并不需要增加任何的财政投入（张雷宝、张连革，2011）。以财政的制度、管理和技术创新推动现代意义的预算体系形成，进而促进政府职能转变和社会民主化法治化氛围与环境的形成，最终促进和加快经济体制和政治体制的全面创新改革，对行政管理费用的规模或行政成本的控制，可回归至一个合理且民众可接受的水平，公共财政将以适当的成本、不断提升的综合绩效，支撑民生改善和人民生活水平的不断提高（贾康、梁季、张立承，2011）。

〔1〕高培勇.财政与民生.中国财政经济出版社，2008年.

〔2〕夏杰长.大力推进民生财政的意义与思路.领导之友，2008年第3期.

〔3〕安体富.民生财政：我国财政支出结构调整的历史性转折.地方财政研究，2008年第5期.

〔4〕刘尚希.论民生财政.财政研究，2008年第8期.

〔5〕邓子基，韩瑜.公共财政与民生.当代财经，2008年第8期.

〔6〕向眉.论民生型政府的公共投入机制建构.陕西行政学院学报，2008年第2期.

〔7〕储德银.公共财政向民生倾斜的理论解析及路径选择.当代经济管理，2008年第11期.

〔8〕魏立萍，刘晔.民生财政：公共财政的实践深化.财政研究，2008年第12期.

〔9〕张馨.论民生财政.财政研究，2009年第1期.

〔10〕杜方，朱军.地方政府间财政支出竞争与民生财政的主动性——基于公共教育支出的实证研究.安徽大学学报（哲学社会科学版），2009年第3期.

〔11〕张映芹.民生本位时代的财政公共性——基于公共福利价值目标视角的分析.北京大学学报（哲学社会科学版），2009年第1期.

〔12〕郝硕博，李上炸.对民生财政的思考.山东经济，2009年第6期.