地方民生立法中的问题及对策

彭贤鸿

（中共江西省委党校法学教研部，江西南昌330003）

地方民生立法中的问题及对策

彭贤鸿

（中共江西省委党校法学教研部，江西南昌330003）

民生问题自古以来就是老百姓和国家治理者密切关注的问题，近年来解决民生问题越来越成为广大民众、人大代表、政协委员和政府官员的热议话题，越来越成为老百姓的强烈呼声。民生已经成为地方人大立法的“主题词”，但目前各地方在民生立法过程中，仍然存在民生立法理念不明确、立法数量不足、立法质量有待提高和立法过程缺少监督等问题，急需从各方面加以完善。

民生；生存保障；地方立法；幸福指数

改革开放以来,我国社会财富和民众的收入都有了大幅度增加，但最近几年的调查发现民众的幸福感却出现了下降态势。当前的人才外流现象，“裸官”现象，富人、明星加入外籍和财富向国外转移等现象都和国内民生方面存在的种种问题有着密切联系。民生问题关系到千家万户的安定幸福，也关系到国家的长治久安。如何通过完善地方民生立法让普通民众分享改革开放的丰硕成果，过上安定、富裕、幸福的生活，让民众更爱国、财富不外流，已经成为地方立法工作中迫切需要解决的问题。

一、当前加强民生方面地方立法的重要意义

自古以来，民生问题都是国家治理者必须重点关注的问题，其与国家和地方的稳固和发展有着密不可分的关系。我国古代学者和政治家对民生和国家的关系有很多经典的阐述。比如，“民惟邦本，本固邦宁”；“民为贵，社稷次之，君为轻”；“以人为本，本治则国固，本乱则国危”；“天下顺治在民福，天下和静在民乐，天下可忧在民穷，天下可畏在民怨”,等等。

新中国成立后，国家领导人关注民生问题。邓小平同志明确提出要把是否有利于提高人民生活水平作为判断是非得失的重要标准，强调一切政策的出发点和归宿始终要看“人民拥护不拥护”、“人民赞成不赞成”、“人民高兴不高兴”。江泽民同志提出“三个代表”重要思想，强调中国共产党要“代表最广大人民的根本利益”。以胡锦涛同志为总书记的党中央更是明确提出以人为本的理念，指出“只有把人民放在心上，人民才让你坐在台上”，强调要“权为民所用，情为民所系，利为民所谋，”。

国家的稳定和富强离不开地方稳定和富强，一个国家民生问题实际上就是全国各个地区的民生问题的集中体现。近年来，全国各地出现了不少涉及民生的问题，其中比较典型的有就业难、就医难、上学难、住房难、按时拿工资难、吃放心食品难、打官司难、出行难等“八难”问题。民众因为民生问题上访的事件不断增加。这些民生问题严重影响到国家的稳定和经济建设的顺利进行，影响到我国和谐小康社会的建设。虽然我国也出台了不少有关民生方面的立法，但是由于我国地区差异特别大，这些立法很难照顾到各省市的实际情况，导致各省市在执行国家民生方面的法律时，很难落到实处。各地方有必要根据国家已有的民生立法出台符合本地区的实施办法，更有必要根据《立法法》和有关上位法提前针对具有本地区特色的民生问题进行地方立法。只有各个省市区将本地区的民生问题解决好，整个国家才能真正解决好全国的民生问题。我国各地区差异很大，不可能就所有的民生问题制定出各个地区都能统一适用的法律法规，需要各个地区提前针对本地区突出的民生问题制定出地方性法规或规章。这样既能针对性地解决具有本地特色的民生问题，又能为今后全国范围的民生立法提供理论和实践依据。

二、地方立法在民生方面存在的不足

（一）有关民生方面地方立法的意义理解得不够深刻。

地方立法虽然已经由原来的管理立法、经济立法逐步向民生立法转变，但现在仍有不少地方立法对民生的含义在理解上存在偏差，从而进一步影响到对民生立法意义的认识。民生的定义有广义和狭义之说。民生的内容可以分为民众的生存保障、物质生活和精神生活三个层次。针对某个民生领域的立法是否全部涵盖了民生三个不同层次上的内容。在民生立法的理念上要充分理解“民生是社会一切活动的原动力”和“使人民幸福就是最高的法律”这两句话的真谛。对于民生立法的意义，各地要从国家的长治久安、繁荣富强出发，立足于民众的生存保障、物质上的富足和精神上的幸福，进行全面深刻地理解。同时还要认识到地方立法作为中国法治建设的“前沿阵地”和“试验田”的作用，积极主动地结合本地方实际情况进行民生立法，以便为全国范围内的民生立法提供参照和宝贵经验。

（二）有关民生方面的地方立法还有待增加。

最近几年，全国各地在民生方面的地方立法数量明显增加，但在很多方面仍然存在空白，各地有关民生方面立法的总体数量还有待增多。不同的地区新出现的民生问题各不相同，针对这些问题需要相关地方及时进行相应的民生立法。比如沿海地区流动人口和农民工多，针对流动人口和农民工的生存和衣食住行、子女就学、就医等生活问题制定相应的地方性法规。煤炭大省矿工多，煤矿安全事故也多，这些省份有必要就矿工的生存和基本生活问题、煤矿安全事故的预警和处理问题等制定相应的地方性法规。还有一些各地区共同存在的民生问题，有的地方进行了相应的民生立法，而其他地方却仍旧是空白。例如有的省份出台了《刑事被害人特困救助条例》，解决了“同命不同价”等问题，而大多数省份却还没有制定，我国当前有关民生方面的地方立法还有待增加。

（三）有关民生方面地方立法的质量还要进一步提高。

地方民生立法包括所有民生方面地方性法规和地方政府规章的废、改、立问题。只有在废、改、立三个方面同时做好了，才是高质量的地方立法。过去全国各地在民生立法方面往往会出现以下一些问题。

在废的方面，有些地方为了配合中央政策及时制定出某项新的民生法规，却没有将已存在于其他有关法规中的相关规定废除，直到冲突事件发生后才被动废除。还有些早年带有计划经济时期的地方民生法规和规章明显与市场经济不相吻合，有的地区却一直沿用到现在，没有顺应经济发展的要求而及时废除。

在改的方面，部分地方没有与时俱进地对已有的民生立法进行梳理和修改。一是对一些和上位法不一致的部分内容、不恰当的语句没有进行及时的修改。二是对当地一些已经发生变化了的民生情况，没有来得及对原有的民生法规进行有针对性的修改。三是对原有立法理念指导下制定的民生法规和规章没有结合现在中央提出的新理念进行整体梳理和修改。

在立的方面，部分地区民生立法存在立法懈怠、重复立法、越权立法等立法现象。首先，在立项质量上缺少创新性、前瞻性和系统性。不少地方往往是等碰到了一个社会反响强烈的民生热点问题时再考虑要不要立一个法。这种被动式的、应付式的民生立法既不能很好地发挥立法的预防功能，也有悖于科学立法的要求。其次，在内容上立法为民的宗旨体现不够，赋权与民，服务于民，保障民众根本利益的立法意图不明朗，不少用语仍然带有政府管理色彩。再次，有的地方存在重复立法和越权立法。少数立法者对已有的全国范围的民生立法“吃不透、把不准”，导致对某一领域的民生问题重复制定地方性法规。还有少数地方超越立法权限，制定了一些无权设置的权利和义务条款，这些条款有的和上位法相抵触，有的明显带有地方利益保护色彩。另外，有的民生立法在内容上存在主次不明、先后不分的现象。例如，在立法中没有处理好民众的生存保障、物质需求和精神需求三者之间轻重缓急的关系，存在对民众的生存保障的优先性规定不够明确、不够详尽，对精神需求保障的重要性认识不到位并涉及较少等问题。

（四）有关民生方面地方立法的程序有待规范和完善。

在立法程序上，有些地方在民生立法过程中存在简单立法、草率立法、闭门立法甚至操纵立法等问题。整个民生立法过程包括立法计划的制定、立法内容的调研、法规的起草、法规案的提出、法规案的审议和通过、法规的报批和公布等重要环节。有些地方为了省事，在一些重要环节上能简单则简单，能马虎过关则马虎过关。还有的地方没有能够按照《立法法》的规定和精神认真进行公开立法和民主立法，严重影响到立法的质量和老百姓的对民生法案的认同。比如在法案起草过程中，向民众公开的方式和范围有限，征求民意的对象不够广泛，征求的途径也比较单一，为了便于民生立法的通过，甚至有调研数据造假和特意安排听证会代表的情况出现。因此，有关地方民生立法的立项制度、调研制度、公示制度、听证制度和监督制度等都有待规范和完善。

三、完善地方民生立法的主要措施

（一）树立正确的民生立法理念，追求民生幸福的终极目标。

地方立法理念是地方立法的灵魂。只有树立了正确的地方民生立法理念，才能真正使地方民生立法为我国民生事业，为社会主义和谐社会的建设发挥其应有的作用。在过去的地方民生立法理念中过多地强调政府管理和经济立法的理念，为民众设置义务过多，赋予权利偏少。当前我国地方民生立法应树立以人为本、以民为先的理念，突出民众的社会主体地位，从民众的生存保障、物质生活和精神生活三个层次综合考虑出发，力求满足广大人民群众的各项需求，最终实现让民众过上生存无忧、物质充裕、精神幸福的生活。

我国的邻国不丹，虽然民众物质上不是很富有，但根据相关国际组织的调查结果，这个国家的民众同样能过上比其他富有国家的民众更幸福的生活。同时有关研究表明，人均GDP3000美元是一个拐点，在人均GDP低于3000美元的情况下，大多数人的物质和幸福感几乎是同步增长，在人均GDP高于3000美元以后，财富增长并不代表幸福感的增长。这些说明物质上的丰富仅仅是人们实现幸福的重要条件，其在不同的阶段对民众的幸福感产生不同程度的影响，但却不是民众幸福的充分条件。可见，作为地方民生立法理念所追求的终极目标显然是民生幸福而不是民生富有，否则我国那么多富贵之人就不会移居国外了。正是在这个意义上，温总理说到“公平正义比太阳还要有光辉”，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐”。

（二）加快地方民生立法步伐，建立完善的地方民生立法体系。

我国最近几年之所以出现了不少民生问题，和地方民生立法滞后、立法不足有很大的关系。因此，有必要建立完善的地方民生立法体系。这个立法体系的建立，必须以科学立法和民主立法为指导，根据不同民生立法的内容，分清主次，确立优先序列。整个地方民生立法体系可以分为涉及民众生存保障的立法、满足民众日益增长的物质生活需要的立法和满足民众日益增长的精神生活需要的立法。涉及民众生存保障的立法重点要完善的有以下两方面。一是建立和完善各项有可能威胁到民众生命安全的重大事件的预警制度。例如，重奖各类影响民众生存安全的重大信息提供人。这种“花小钱，预防大灾难”的做法，不但能提高全体民众的安全意识，还能增强民众的国家主人翁责任感。另外，有必要通过立法在政府各相关机构设立重大灾难预警信息督查员制度等。二是各项扶危救困制度的建立和完善。比如，通过立法设立基金，建立刑事被害人救助制度；建立和完善见义勇为者及其家属奖励和优抚制度；建立对民间主动及时救助特危、特困人员的补偿和奖励制度等。在涉及满足民众日益增长的物质生活需要的立法方面主要是要引导本地区经济向又好又快的方向发展。在涉及满足民众日益增长的精神生活需要的立法方面主要是加强幸福社区和幸福家庭建设等方面的立法。

（三）深入贯彻科学立法、民主立法，提高民生立法质量。

立法质量的提高有赖于地方人大和地方政府严格贯彻科学立法、民主立法的精神。首先，要建立一支高素质的立法专家队伍，秉承正确的民生立法理念，具备认真、细致、抓落实的敬业精神。其次，在立法过程中要坚持“不重复、不抵触、可操作、见实效”的原则。处理好地方民生立法废、改、立的关系，坚决杜绝立法懈怠、重复立法、越权立法等立法现象发生。再次，针对民生内容的三个层次要体现出主次清楚，先后明确的立法意图和制定相应的实施办法。这样既不会偏离正确的方向，又具有可操作性。最后，在民生立法中必须要明确民生保障部门的义务和责任，为受害或受困民众制定具体的救济措施。俗话说“无责任，无义务；无救济，无权利”。相当一部分民生立法不见实效，往往就是因为对责任追究和救济途径规定的不够具体或缺乏操作性。

（四）建立健全地方民生立法监督机制，完善民生立法程序。

科学的立法程序既是立法质量的重要保证，也是科学立法的必然要求。地方民生立法和其他领域的立法相比更要强调民主立法。地方立法机构有必要通过立法制定程序将民主立法的精神贯穿到整个立法的每一个环节中。在立项、调研、起草、审查论证过程中，要广开言路，公开立法。通过采用登报及上网公开征求意见、召开立法听证会等多种方式，广泛征集普通群众和有关专家的意见，听民声、汇民情、集民智，从而提高地方民生立法的准确性、及时性、全面性和前瞻性。完善地方民生立法程序的关键是建立健全地方民生立法的监督机制。只有通过立法健全地方民生立法整个过程的民主监督机制，才能使地方民生立法真正反映民意，切实保障民生。有广大民众参与的全方位监督是防止立法懈怠、立法恣意和立法腐败最有效的措施。

我国社会主义制度的优越性的真正体现，不应仅仅体现在集中力量办大事和快速发展经济上，更重要的应该体现在提高广大民众的社会主体地位和幸福指数上，只有让社会主义国家的民众过上比资本主义国家民众更幸福的生活，才能真正证明社会主义制度的优越性，才能真正激发民众爱国、爱党、爱社会主义的热情。要做到这一点就必然要加强和完善国家和地方民生立法，解决民生问题，使民众过上真正幸福的生活。正所谓“民众稳，天下稳；民众富，天下富；民众和谐，天下和谐”。民生问题的解决程度决定了社会进步程度和政权兴亡。我们每一个人不一定能成为世界上最富有的人，但每一个人都可以成为最幸福的人。同样每个国家或每个地区不一定都能成为世界上最富有的国家或地区，但每个国家或每个地区都可以成为世界上最幸福的国家或地区。我们能做到的、要做的，就是使我们所在的国家和地区成为最幸福的国家和地区。

责任编辑王飞

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］1008-6463（2011）02-0020-03

2010-03-10

彭贤鸿（1972－），男，江西安义人，中共江西省委党校法学教研部副教授，研究方向为法理学。