内部劳动力市场理论在政府组织中的适用性

2011-08-15靳学法

地方治理研究 2011年2期

关键词：职位劳动力人力

靳学法

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

内部劳动力市场理论在政府组织中的适用性

靳学法

（武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉430072）

内部劳动力市场具有长期雇佣关系、年功工资制度、内部晋升机制等主要特征，以及成熟市场环境、隐性契约基础、外部劳动力市场竞争等隐藏条件。政府组织内部的人力资源管理活动和人力行为符合内部劳动力市场的特征和部分条件，内部劳动力市场理论在政府组织中有其适用性和解释力，但也因政府组织的政治性特征而有其适用的有限性。而政治规则及其允许范围的变化会使内部劳动力市场的条件得到充分满足，如新公共管理运动带来政府组织人力资源管理的弹性化和灵活性，使内部劳动力市场和外部劳动力市场呈现一体化的趋势，内部劳动力市场理论在政府组织中适用的有限性因而得到克服。

内部劳动力市场；政府组织；公共人力资源管理

对政府组织中的人力资源问题的研究，目前学界主要有两个角度，一个是从制度的角度进行分析，包括对官僚制的研究和对公务员制度的研究，另一个是从管理的角度，借助人力资源管理和人力资本的理论，研究公共人力资源的开发和管理问题。而鲜有文献把政府组织中的人力置于市场的角度，从劳动力市场的结构和运行等方面出发来思考和论述其中的人力是如何配置和激励并实现效率的。究其原因，可能有以下几点：一是认为政府组织和政府人力不同于企业组织和其中的劳动力，因公共性和外部性并受公法制约，政府组织的人力资源管理有着本质的不同，不存在劳动力市场的问题；二是对政府人力研究的重点是政治家和官僚，即能够在政治系统中强烈影响公共政策的那些人，对政府组织中的其他人力如普通公务员、工勤人员和外聘人员等都有所忽略；三是倾向于把政府组织看作一个“黑箱”，着力研究政府组织与经济发展和社会环境的关系以及政府组织之间的关系，而对于政府组织内部具体运作的机理研究甚少。按照传统的分析框架，在政府组织人力资源管理的实践中，有一些问题难以得到合理的解释，比如政府组织的人力配置需要并且能够实现效率吗?其一定是X低效率的吗?政府组织中的人力与外部劳动力市场有无关联?二者之间如何联结?再比如更为现实的问题，中国持续的公务员报考热的原因是什么?是不是整个社会人力资源配置系统中的问题?从劳动力市场的角度来研究问题，可以把政府人力的范围扩大到非公务员但仍为政府组织提供劳动力并获取报酬的那些人员，可以把政府组织对人力资源的使用和管理的问题放到一个更大和更为开放的系统中来思考，内部劳动力市场理论或许可以使这些问题得到合理的解释。

一、内部劳动力市场理论及其特征和条件

内部劳动力市场（Internal Labor Market）是存在于企业内部的劳动力市场，指“厂商内部制约劳动力价格及分配的一系列规则和制度”［1］（P346）。关于这些规则和制度以及它们的效率的理论即为内部劳动力市场理论，其来源于经济学家对劳动力市场分割理论（the Segmented Labor Market）的研究。1954年美国经济学家克拉克·凯尔（Clark Kerr）在一篇文章中认为现实中的工资差别是劳动力市场分割化的结果，最早提出了内部劳动力市场的思想。1971年美国经济学家道林格尔（Peter B．Doeringer）和皮奥雷（Michael J．Piore）所著的《内部劳动力市场与人力分析》一书出版，第一次明确提出并系统阐述了内部劳动力市场的概念、起源、运行机制和基本特征等一系列问题。他们认为，存在工匠、手艺人的零工市场和大工业中的市场两类劳动力市场的分割，前者主要受劳动力市场供求规律的调节，后者则除在低级职位的入口处外，劳动力配置和工资决定等只按内部管理规则进行，这种内部劳动力市场属于一种管理系统，其运作基于管理程序而非市场调节，表现为稳定的雇佣关系、资历决定的工资和内部晋升等较市场为刚性的原则。20世纪70年代以后，众多经济学家进入到内部劳动力市场的研究领域，应用非对称信息、交易费用、不完全合约等概念和思想，建立起各种一般性的内部劳动力市场解说和模型，这些模型“分别从专用性人力资本、雇员风险规避、交易成本节约以及长期激励等不同侧面揭示了内部劳动力市场的成因与效率基础等问题”［2］，解释了内部劳动力市场存在的合理性和效率性。

内部劳动力市场作为一种人力资源配置方式，在雇佣关系的维持、工资决定、工作职位转换和晋升等方面，表现出一些不同于外部劳动力市场的特征：1.长期雇佣关系。在采用内部劳动力市场的企业中，雇主和雇员之间虽然不签订正式的长期劳动合同，但双方通过知识默会、习惯惯例和企业文化形成隐性长期合约的默契，雇员数年甚至数十年在同一企业工作，而企业也不轻易解雇员工。长期雇佣关系的存在，鼓励了雇主和雇员双方的人力资本投资等长期行为，降低了信息搜寻成本和专用性人力资本的替代成本。2.年功工资制度。内部劳动力市场中的员工工资普遍高于市场均衡工资水平，但在进入企业的初期低于均衡水平，在企业工作数年后，随着年功的增长，工资会上升至高于均衡水平，并保持相当长的时期，这被称为报酬后置或延期付酬。年功工资制度增加了员工离开企业的机会成本，并能给予员工在长期合约后期的持续激励。3.内部晋升机制。在企业内部工作职位的阶梯中，只有最底层的职位与外部劳动力市场相连，中高层职位由内部员工晋升而来，很少对外部劳动力市场开放。把内部工作资历作为晋升的条件，一方面企业能够减少信息不对称带来的机会主义，避免道德风险，另一方面员工可以得到长期激励。

在这些特征的背后，还有一些隐藏的条件作基础，没有这些条件，内部劳动力市场的机制实现效率的程度会受到限制。1.有成熟的市场环境作为基础。成熟的市场环境提供稳定的规律和可预期的规则条件，处于其中的企业和个人更倾向于信守承诺和重视声誉，以避免自己可期利益的损失。对于企业来说，也有利于习惯惯例和企业文化的形成和长期发展。2.存在外部劳动力市场的竞争压力。内部劳动力市场和外部劳动力市场的二元分割是客观存在的，但二者之间的分割并不是绝对的。除了最低职位这一内部劳动力市场的入口，在企业内部各个层级的职位上，实际上都存在人力进入和流出的可能性和可操作性。在工资决定上也不可能与市场均衡水平相差过大，否则，不是优质员工流出就是企业成本过大。这种潜在的流动性带来竞争压力和活力。3.建立在隐性契约的基础之上。“内部劳动力市场的契约关系是建立在激励相容基础上的隐性、长期契约关系。”［3］雇主和雇员间的长期雇佣关系主要靠心理契约而非正式契约来维持，具有不稳定性和解约的潜在威胁，同时声誉的作用也得到强化，如果一方滥用解约权，将导致声誉受损，从而影响到长期内的雇佣或就业质量，这既避免了显性契约的刚性僵化，又能激励双方的长期行为。4.具有多样性和多变性。企业会随着外部环境的变化和成长方式、发展阶段的不同而调整自己的组织形式和管理规则，“实际上，具体的内部劳动力市场不仅是多样的，而且是多变的”［4］。具体的内部劳动力市场如何安排，取决于市场雇佣劳动的交易费用和内部劳动力市场运行成本的大小。

实质上，内部劳动力市场理论是一种分析框架，它从市场的角度来看待劳动力这一生产要素，用经济学方法分析人力资源管理各项制度的经济效率，是“研究企业内部人力资源管理机制的一种有效分析方法”［4］。那么，对政府组织而言，是否存在内部劳动力市场呢?这种分析方法是否适用呢?

二、内部劳动力市场理论在政府组织中的适用

虽然在社会学家的视野中，政府组织和企业组织没有什么本质区别，“从社会学上说，这两个组织几乎是相同的”［5］（P2）。但从公共管理学的角度，政府组织与企业组织只是在所有非根本性的方面、技术的层面没有区别，而在本质上是有区别的，其根本区别在于政府组织的政治性。这意味着政府组织有一些不同于企业组织的特征：1.政府组织的目标是实现公共利益而非利润最大化；2.政府组织的过程和程序由政治过程和公法决定；3.政府组织的任务多元且难以量化和测量；4.政府组织有强烈的外部性并要兼顾多元价值。具体到政府组织的人力资源管理，其与企业组织的人力资源管理既在很多方面相同或相似，“将私营部门和公共部门的人力资源管理做一个比较，二者之间的相同点比不同点多。两个部门的目标都是用尽可能少的资源提供尽可能好的服务或物品”［6］（P166）。也有着根本性的区别，“人事管理在私人部门和政府部门中的本质不同可以概括为一个词，这就是政治。政府人事管理过程是一个政治过程”［7］（P8）。可以说，政府组织人力资源管理既在技术层面或者在对效率的追求方面与企业人力资源管理相同，同时也表现出公共利益导向、目标多样化、绩效难以量化、自主性差、高道德标准要求等特征。这些特征是否会影响到内部劳动力市场的适用呢?内部劳动力市场理论如何在政府组织中适用呢?从内部劳动力市场与政府组织特征的契合性上来看，内部劳动力市场理论在政府组织中应当有其适用性。

首先，政府组织是劳动力市场的参与主体。1.在人力配置和流动上，政府组织的运转需要人力，除了通过政治选举和任命的政治家和官僚由政治程序产生，不受劳动力市场的支配，其他公共职位上的人力都需要在劳动力市场上进行选择。政府组织和理性人的行为必然受到劳动力市场规律的支配，政府组织的工资和福利高，必然吸引劳动力市场上的优质人力涌入政府组织，反之则吸引力差，这是一个双向选择的过程，在这一点上说，政府组织和处于劳动力市场上的其他性质的组织有竞争关系。公共职位自身的荣誉和价值只是引起市场上人力的偏好变化，对人力的职位选择起决定性作用的仍是该职位上的劳动力价格。也就是说，如果政府组织中公共职位所需人力的工资高和福利好，就会有大批的人力想要获得该职位，而工资低和福利差，劳动力市场中的人则更倾向于选择非政府公共职位。政府组织人力的招考或招聘，建立了政府组织与外部劳动力市场之间的联结。2.在工资决定上，虽然政府组织中的人力价格由公法决定，但其工资水平仍然是以外部劳动力市场上的相当工资水平为参考制定的，也在相当程度上反映了市场工资的水平。3.政府组织的人力也存在劳动力市场的二元化分割。比如在我国政府中，存在着公务员，也存在着政府雇员，还存在着编外的初级岗位和辅助岗位的外聘人员，不同类别的人力处于不同的劳动力市场之中。所以，政府组织和企业组织一样，都是劳动力市场的参与主体，劳动力市场的竞争压力都在一定程度上发生着作用。4.从人性和激励的角度来看，政府组织中的人力和企业组织中的人力一样，都是追求自身利益最大化的“经济人”，其所受到的激励和对激励所作出的反应在本质上是相同的，只不过政府组织的强外部性要求其中的人力必须满足超过企业组织人力的公共道德和伦理要求。但这种要求的满足不是通过改变政府组织中人力的人性基本面来实现，而是通过外在规则约束和内在价值观塑造使其在行为选择上产生利己和利他相统一的效果。所以，政府组织中的人力同样表现出处于劳动力市场环境中的人力的行为特征。

其次，政府组织符合内部劳动力市场特征。1.从长期雇佣关系上看，作为政府组织人力主体的公务员，由法律保障其与政府之间的雇佣关系的长期化，除非有法定的事由，政府不得解除这种关系。这与企业组织中的隐性的长期契约关系不太一样，但随着新公共管理运动的发展，政府组织中的人力资源管理更加灵活，如在美国“公共部门使用临时性、兼职或季节性雇员的数量明显增加，另外通过雇佣契约使用的有受传统保管员制度保护的例外雇员数量大大增加”［8］（P17）。在中国，实施政府雇员制的政府部门也越来越多，在深圳还出现了聘任制公务员，这表明政府组织中的显性长期契约关系出现了隐性化的趋势。2.从年功工资制度上看，政府组织的层级制特征最为典型，年功工资制度是它的一个很重要的表现形式，资历的因素发挥着较大的作用，工资总体水平也是参照企业平均水平确定，工资的增长主要是根据年功和职务的晋升，即便是职务的晋升，也在相当程度上依赖于年功。在我国的政府组织中，与不同等级职务相关的不同水平的职务消费的存在也强化了年功工资制度。3.从内部晋升机制上看，由于政府组织中的人力资源管理受到公法的约束，较企业组织更为封闭，其中人力的流动性比企业组织低很多，外部人力进入政府组织主要是在低层职位，中高层职位主要是由内部晋升上去的（政治任命的职位除外）。我国政府自20世纪90年代初实行了公开选拔领导干部的机制，目的是增强领导职位选拔的公开性，但这样的职位在整个公务员队伍的领导职位中所占比例很小，而且很多竞争到岗的人员本身就是公务员或者公共职位的人员，其主要表现为一种政府组织内部晋升的具体形式，而不是一种由外部劳动力市场进入政府组织内部劳动力市场的通道。4.从市场隐藏条件看，政府组织人力资源管理正随着组织外部环境的变化而变化，企业人力资源管理的技术和手段不断地被引入，政府组织的封闭性正逐渐被打破，人力资源管理正朝着分散化和弹性化的方向发展，排除政治性的因素的影响，市场基础、竞争压力、隐性契约、多样化和多变性的条件有与企业组织趋近的趋势。

最后，对政府组织人力资源管理现象有解释力。1.可以为政府组织人力资源管理提供一个分析框架。政府组织追求的公平和效率的价值目标存在一定的冲突，但这是在政府目标的层面而言的，政府组织内部管理的效果目标与政府目标并非同一层次的目标，政府组织内部管理的效率价值目标并不与政府组织的公平价值目标相悖。在某种意义上，前者作为一种工具价值对后者所起到的是一种促进作用，一个政府组织只有保证自身有效率运转才有可能高效地实现政府组织的目标，政府组织内部管理的效果目标和政府组织的目标二者之间其实是工具与价值的关系。内部劳动力市场理论作为一种分析组织内部效率的理论工具，可以在不与政府组织目标价值冲突的情况下，为其提供一个有效的分析框架。在此框架下，能够对政府组织人力资源管理活动的效率、价值和改进进行探讨。2.可以体现出政府组织劳动力市场二元分割的现实。在政府组织的人力中，存在着多重的劳动力市场二元分割，一是内外部劳动力市场的分割，政府组织内的人力配置的规则不同于外部，属于不同的劳动力市场；二是政府组织内部主体岗位人员和辅助岗位人员的分割，在我国政府组织的公务员管理中称为公务员和工勤人员，前者适用的是公务员法，后者适用的是劳动法；三是基于不同身份（是否具有体制内身份或具有正式编制）的同类岗位的人员的分割，在政府组织中通常被称为正式人员和外聘人员，尽管二者工作基本相同（有的在行使国家强制权力上存在权限不同），但劳动力市场特征不同，在工资、晋升、考核等方面的规则都不相同。内部劳动力市场理论提供的分析框架，可以清晰地体现这种分割的现实，并可以借此探讨分割存在的原因和有效性。3.可以解释一系列政府组织人力资源管理中的现象。尽管作为政府人力资源管理制度的核心制度的公务员制度，首先是一项政治制度，其次才是一项人力资源管理规则，但仅仅从政治的角度出发，政府人力资源的一些现象就不容易得到合理的解释，如公务员的工资为什么应当和社会平均工资水平相当?为什么近些年来我国会出现公务员报考热?经济发达地区和欠发达地区公务员的流动率为什么存在差别?公开招考领导干部为什么总是体制内的人力得到职位?诸如此类涉及到组织效率和人力资源利用效率的问题，都可以运用内部劳动力市场理论的分析框架进行深入思考和合理解释。

三、内部劳动力市场理论适用的有限性

就内部劳动力市场理论本身而言，有学者认为这一采用均衡和静态效率分析方法的理论不能完整反映劳动力市场组织结构的变革和发展，事实上，不但不同内部劳动力市场之间存在诸多差异，而且是“内部市场与外部市场的竞争压力的相互作用形成了雇主战略和雇员在劳动市场中的地位”［9］。也就是说，内部劳动力市场和外部劳动力市场是一体化的，仅仅通过内部劳动力市场的研究不能全面认识组织中的人力资源管理和人力活动，运用内部劳动力市场理论不能脱离劳动力市场及其理论的大背景。就政府组织而言，政治在其人力资源管理中的作用和影响是巨大的，政治的体制和规则不但决定着政府组织中人力的雇用、工资、晋升、考核等管理细节性的规定，而且决定着这些规定更改的条件和程序，这决定了政府组织内部劳动力市场的超强刚性和僵化特征，其难以适应环境的变化而迅速做出调整。内部劳动力市场出现和存在是由于它比外部劳动力市场有更低的运行成本，是降低交易成本的结果，但政府组织存在成本意识淡薄和追求组织稳定的倾向，在缺乏政治制度和政治规则所提供基础条件的有效约束的情况下，内部劳动力市场就会发生作用扭曲，不能起到对政府组织人力应有的激励和约束作用。当政治规则能够满足内部劳动力市场的存在条件时，政治组织内部劳动力市场的效率将得到体现。即使在公法约束的情况下，政府组织和人力之间、内部人力和外部人力之间的自由选择、平等协商、竞争优化等都将更接近于市场环境中的情形，可称之为由政治规则所“拟制的市场”。实践中新公共管理运动所倡导的市场化和私有化，的确正在使政府组织中的人员聘用、工资决定与外部市场发生更多的联系，政府组织人力的流动性增强，外部聘用、管理外包等新情况也不断出现，政府组织的人力资源管理越来越弹性化和更具有灵活性，内部劳动力市场理论在政府组织中运用的有限性正得到不断消除。

四、结论

尽管政府组织与企业组织在政治性方面存在着本质的不同，但这并不影响内部劳动力市场在政府组织中存在的事实，政府组织内部劳动力市场具备内部劳动力市场存在的特征，在相当程度上满足内部劳动力市场存在的隐藏条件，并且可以在政治规则允许的情况下通过“拟制市场”完全满足隐藏条件，克服内部劳动力市场理论在政府组织适用的有限性。所以，在新公共管理运动带来的政府组织人力资源管理的弹性化和灵活性的实践中，政府组织内部劳动力市场不断与外部劳动力市场有效联结，内部劳动力市场理论在政府组织中具有适用性。

［1］［美］奥利·阿申费尔特，［英］理查德·莱亚德.劳动经济学手册（第2卷）［M］.北京：经济科学出版社，2010.

［2］张凤林，代英姿.西方内部劳动力市场理论评述［J］.经济学动态，2003，（7）.

［3］安凡所.内部劳动力市场的经济理性与契约特征［J］.商业研究，2005，（18）.

［4］赵建.内部劳动市场理论：人力资源管理的经济学解释［J］.经济学家，2009，（6）.

［5］［美］戈登·塔洛克.经济等级制、组织与生产的结构［M］.北京：商务印书馆，2010.

［6］Kjell A.Eliassen，Jan kooiman.公共组织管理——当代欧洲的经验与教训［M］.北京：国家行政学院出版社，2003.

［7］［美］杰伊·M·谢夫利兹，戴维·H·罗森布卢姆等.政府人事管理［M］.北京：中共中央党校出版社，1997.

［8］［美］罗纳德·克林格勒，约翰·纳尔班迪.公共部门人力资源管理：系统与战略［M］.北京：中国人民大学出版社，2001.

［9］达米亚·格里姆肖，吉尔·鲁伯里.内部劳动市场与外部劳动市场的一体化［J］.郭瑞云译.经济资料译丛，1999.

责任编辑刘绛华

D630.3

1008-6463（2011）02-0005-04