浅谈项目后评价的相关问题

2011-08-15刘祖容

当代经济 2011年13期

○文雅刘祖容

（广西大学土木工程学院广西南宁 530004）

项目后评价是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所做出的系统的客观分析，通过对项目活动实践的检查总结，确定投资项目预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现。项目后评价的目的是通过项目后分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效地信息反馈，为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议，同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。

一、项目后评价的产生

国外的建设项目后评价与建设项目前评价几乎同时产生，二者都始于20世纪30年代美国经济大萧条期间的“新分配”计划，至今已有近80年的历史。美国是最早开展项目后评价的国家，也是国际上后评价理论与方法的倡导者，目前在项目后评价的研究与实践方面其已取得了巨大成就。

20世纪70年代，项目后评价广泛地被西方发达国家和国际金融组织所接受和采纳，成为检查其投资活动效果的重要依据，并成为国家政府管理中必不可少的一个组成部分。后评价主要是对国家的预算、计划和项目进行评价，一般来说，这些国家都具备评价的法律和系统的规则、明确的管理机构、科学的方法和程序。

我国的工程建设投资项目后评价始于20世纪80年代中后期，1988年原国家计委委托中国国际工程咨询公司，对我国第一批国家重点投资建设项目进行了后评价，它标志着后评价在我国的正式开始。在过去的20多年里，世界银行、亚洲开发银行、英国政府以及其他国际机构和外国政府，分别以不同的方法为我国提供了关于项目评价理论方法的援助和培训。我国的一些金融机构（建设银行、国家发展银行等）和一些政府部门（交通部、铁道部、农业部等）相继开展了自己的项目后评价工作。近年来，虽然我国的项目后评价工作发展较快，但与其他国家相比仍相对落后，特别是还未形成完整的后评价体系。

二、项目后评价的作用

项目后评价是投资项目周期的一个重要阶段，是项目管理的重要内容。项目后评价主要服务于投资决策，是出资人对投资活动进行监管的重要手段，同时项目后评价也可以为改善企业经营管理提供帮助。结合我国开展项目后评价以来的实际效果，建设项目后评价的作用可以总结为四个方面。

1、反馈信息的作用

项目后评价的首要作用是及时反馈信息。在项目全过程管理中，通过项目后评价可以及时了解工程中出现的问题，并提出改进措施及补救方法，进一步调整计划、进度等相关政策，从而达到完善项目的目的，避免进一步的损失。项目完成后，通过经验教训的反馈，积累基础资料，提供科学依据，以便调整和完善投资政策和发展规划，提高决策水平，防止具有共性或重复性的问题再出现。通过项目后评价还可为国家及时修正不适合或过失的评价方法、评价指标或参数以及为有关政策提供经验和依据，确保投资管理良性循环，保证经济的可持续发展。

2、提供依据的作用

建设项目前评价是项目投资决策的主要依据，但评估中所作的预测是否准确有待于通过后评价来检验。对政府来说，项目后评价总结的经验教训，往往涉及到政府宏观经济管理中的某些问题，政府部门可以根据反馈的信息，及时修订不合适以及过时的经济政策和指标参数，以正确引导建设项目投资计划的实施。对建设项目业主来说，经济效益最大化是业主追求的目标，业主可以通过反馈的信息及时纠正项目决策中存在的问题，减少经济上的损失，对未来工程项目的决策也有重要的参照作用，从而提高未来建设项目决策的科学化水平，为改善企业经营管理提供帮助。对贷款银行来说，为建设项目提供贷款的银行通过开展建设项目后评价，可以发现项目建设资金使用过程中存在的问题，分析研究贷款项目成功或失败的原因，为调整信贷政策提供依据。

3、总结经验的作用

工程项目建设是一项复杂的系统工作，项目后评价通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统的回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，达到改善投资管理和决策、提高投资效益的目的。

4、加强监管的作用

建设领域是当前经济建设的重要领域，运用项目后评价强化了对建设领域权利运行的规范与监督。针对后评价中发现的与项目管理程序、管理方式、项目投资控制等出现的相关问题，在项目建设过程中应不断摸索，不断完善。后评价具有透明性和公开性，能客观、公正地评价项目活动成绩和失误的主客观原因，比较公正客观地确定项目决策者、管理者和建设者的工作业绩和存在的问题，从而进一步提高他们的责任心和工作水平。建设项目后评价通过对已建成项目实际情况的分析研究，总结项目在组织管理方面的先进经验和失败的教训，为业主或项目出资人对未来项目的管理活动提供了借鉴，以便提高项目监督水平。

三、我国项目后评价存在的问题

建设项目后评价工作在国外已有多年历史并得到了广泛应用，但在我国，后评价仍然是一项较新的工作。单从概念上来说，我国对后评价概念的定义就存在一定的问题。按照项目周期管理要求，对投资项目的管理是一个全过程的动态管理，对项目的后评价，实际上应当在项目决策完成后随即开始，而不是到项目完成后再进行。而在我国的实际管理制度中，后评价是项目周期各个阶段中最后一个“运营阶段”的工作任务。在《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》中就明确规定，在项目竣工验收并投入运营一定时间后，国家发改委按照后评价工作计划下达后评价任务。该规定表明我国把建设项目后评价定义为一种静态评价，不是对项目的动态监测、评价和管理，不符合项目周期管理的要求。从这一点可以看出，我国的后评价工作还停留在相对落后的水平上，未来还需要从各方面提高对后评价的认识水平。

1、政策上

1990年，原国家计委曾制定过一个关于国家重大项目后评价的管理办法，但并未在实践中得到应用。直到2004年《国务院关于投资体制改革的决定》第一次明确提出了投资项目后评价，特别是政府投资项目后评价的要求。随后，国家发展改革委员会开始了政府投资项目后评价方法的制定，并于2008年11月颁布了《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》，标志着我国政府投资项目的全过程管理体系在制度安排和政策规定方面完成了基本的框架建设。

从国家政策的发布上可以看出，我国的建设项目后评价是比较迟缓的。《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》的颁布与实施，构建了政府投资项目全过程管理的框架，有一定的积极意义。但是，结合当今我国的投资项目的实际情况，可以看出该管理办法中还存在一些明显的不足：《中央政府投资项目后评价管理办法（试行）》中对项目后评价的方法解释不到位，缺少我国自主研究的有国家特色的项目后评价办法；缺少对后评价工作实施细则和工作流程的叙述。我国很多建设行业人员对项目和评价工作还很陌生，国家政策有必要对后评价工作的实施细则和工作流程做出相关规定，这样才有利于行业人员学习与实施后评价工作。

2、实践上

我国后评价工作至今已开展了近30年，在部分投资项目、银行贷款中得到了应用。如中国国际工程咨询公司、国家开发银行等机构在国内较早开展了后评价工作，但是，由于我国项目后评价制度政策的滞后，在实践应用上无法与发达国家及金融机构相比。同时，专业人员的缺失、研究方法的落后等各种客观原因同样制约着我国后评价工作在实践上的发展。

3、理论上

自项目后评价产生以来，国内相关政府部门及研究机构、科研院所等多种机构的专家学者对项目后评价方法进行了大量研究和探索，但从国家颁布的后评价管理办法中可以看出，我国对项目后评价的研究还存在不足，缺少针对我国国情和建设行业现状下相应的后评价工作思路和方法的研究。

四、我国项目后评价的改进建议

1、政府相关部门应及时完善配套制度

国际上将项目后评价作为保证投资有效的重要手段，而大量的工程实践也证明，只有坚持做好项目后评价，才能保证项目运营过程中能及时发现问题，为以后的项目投资决策提供科学依据。目前，我国项目评价还只处于初级阶段，不仅在实践中没有充分重视项目后评价的作用，并且国家的相关政策也还不够完善。

首先，应该转变观念，从思想上提高对项目后评价的重视。我国推行可持续发展战略，而可持续发展战略正是为项目后评价提供了理论基础。我国的建设项目在管理中存在不少问题：基本建设程序不到位、操作不规范、工程变更多、超概算、部分项目建设质量较差、投资效益不明显、工程建设领域案件一发多发等。这些现象都反映出我国建设行业“重建轻管”、“头重脚轻”的缺点。政府相关部门要想改善这一问题，应该完善后评价配套制度，实现责权对等。“谁投资，谁决策，谁受益，谁承担风险”这一要求决定了决策者有多大的决策权，就要承担多大的责任。通过硬性规定，就能使建设项目行业人员认识到项目后评价带来的益处，从而使其自觉开展项目后评价活动。

其次，国家应该加大项目后评价在人员、研究等方面的资金投入。与国际上的很多国家和金融机构相比，国内应用在后评价的资金可以说是非常的少。这充分反映了对项目后评价重视程度的区别。要想快速有效地发展我国的建设项目后评价活动，一定要完善这些硬件因素，人员素质、学术研究和资金供应对开展项目后评价有着极其重要的意义，因此，必须转变观念，正确处理好近期利益与长远利益的关系，在项目建设上做到可持续发展。

最后，应虚心向国际上在项目后评价工作上做得好的国家和金融机构学习。从20世纪30年代美国第一次开始对项目进行后评价至今，西方发达国家项目后评价已有70多年的历史。而我国的项目后评价从20世纪80年代后期才开展起来。因此，无论在理论研究或实际应用中，我国都应向国外学习，借鉴国外后评价的经验。

2、工程建设企业应重视项目后评价学习

工程项目后评价是提高项目管理水平、提高工程建设企业长远效率与效益的手段。因此，企业应重视项目后评价学习。

一是需要企业高层的支持和参与。企业高层管理者或者决策者对项目后评价的重视与支持是至关重要的。管理者可以通过制定企业的规章制度，强化企业对项目后评价的重视程度，将项目后评价的应用从概念性推向实用性，真正得到项目后评价能给企业带来的效益。管理者还应设立激励机制，做到鼓励员工重视项目后评价中发现的问题，从失败和不足中寻求经验并学习新的管理方式，这样不仅能提高员工的自身素质，对企业的长远发展更是事半功倍。

二是要培养专业的项目后评价工作人员。项目后评价一般是由第三方来完成，在这一过程中看上去不需要企业的参与，其实不然。项目后评价的目的是通过项目后分析评价找出成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效地信息反馈，为未来新项目的决策和提高完善投资决策管理水平提出建议，同时也为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。要达到这个目的，必须有专业的人员对项目后评价得出的结论进行总结，并从中找出工程管理中的不足，总结经验后应用到以后的工程项目建设中。

三是要建立一个全企业范围内的信息平台。无论是具体的项目工程部，还是企业机关里的各个部门，都可以通过这个信息平台得到需要的项目后评价总结出来的数据资料或者管理经验。成立这样一个数据库，方便了今后其他工程项目在遇到相关问题时，可以立即通过查询而快速得到相应的或类似问题的解决参考方案，方便在今后项目开始之前，针对项目的特点，找到与之前相似的工程项目后评价资料，避免出现之前出现的错误。通过这样一个平台，可以有效运用项目后评价的成果直接服务企业，达到增加企业效益的目的。