论人大代表意见表达机制的健全与完善*

孙 莉

(湛江师范学院，广东 湛江 524048)

论人大代表意见表达机制的健全与完善*

孙 莉

(湛江师范学院，广东 湛江 524048)

作为专业化的意见表达主体的人大代表，其意见表达是中国民主政治的重要环节。人大代表充分而全面的意见表达，是政府意见综合、政策决策的前提和基础。因此，分析现实政治过程中影响人大代表意见表达机制健康运行的因素，并对其进行改革和完善，对于民主政治的发展和提高政府运作水平意义，非常重大。

人大代表;意见表达机制;人大制度

人大代表意见表达机制是指专业性的意见表达主体——人大代表，以各级人民代表大会为载体，通过提出议案、建议以及审议工作报告和议案等形式，进行意见表达，反映民情、民意，为人大决策提供意见依据的机制。现实政治过程中，人大代表意见表达机制尚不健全，其意见表达的功能还未充分实现，表现为:人大代表意见表达未能充分、全面、客观地反映民情、民意，代表有选择地进行意见表达，特别是回避监督性的意见表达的现象较为普遍。因此，分析影响人大代表意见表达机制健康运行的因素，并对其进行必要的改革和完善，对于民主政治的发展和提高政府运作水平意义非常重大。

一、健全和完善人大代表意见表达机制的作用和意义

人大代表是当代中国政府过程中，具有合法身份和特定法定地位的意见表达主体，作为专业化的意见表达主体，其意见表达是中国民主政治的重要环节，也是政府运作的重要前提和基础。

(一)健全和完善人大代表意见表达机制是保障人大制度健康运行的必要条件

现代政治是以人民主权观念为核心与基础建构起来的，人大制度作为我国代议民主的实现形式，是人民主权实现的制度保障，也是我国根本的政治制度。人大代表意见表达机制作为沟通选民与国家机构并为政府决策提供意见的方式，是代议制民主运行的重要环节。有关人大代表与选民关系的理论，学界存在不同观点，有强制委托论、非强制委托论和集中代表论三种主要意见。笔者认为人大代表与选民的关系更趋向于强制委托制，即“通过强调代表与选民之间的强制委托关系，强化代表意识，使代表全面、客观、真实地反映选民和选举单位的意志和利益。”［1］(P187)因而，人大代表充分、全面、客观的意见表达是管理国家事务的基础，是保障人大制度健康运行的必要条件。

(二)健全和完善人大代表意见表达机制是政府过程理性展开的前提和基础

政府过程是由意见表达、意见综合、决策和决策的施行四个前后衔接、渐次推进的环节，以及与四个环节相伴随的政务信息传输过程和监督过程构成的。其中，意见表达是政府过程的逻辑起点和开端，直接影响到政府过程后续环节的推进，换而言之，输入政府系统的意见表达很大程度上影响并决定着最终政府系统的政策输出。因此，意见表达是政府过程展开的前提和基础。

政府过程中，意见表达的主体不独为人大代表。但是，人大代表作为专业化的意见表达主体，其所承载的制度功能是其他的意见表达主体不能替代的。人大代表意见表达机制在政府决策的源头上，保障人民的诉求通过人大代表得以表达，使政府决策始终不脱离民意，保持理性。因此，健全和完善的意见表达机制是保障政府过程理性展开的前提和基础。

(三)健全和完善人大代表意见表达机制是维护社会和谐稳定的有益渠道

当前，中国社会处于转型与发展中，政府面临着一系列利益诉求，其中一些合理的诉求需要通过公共政策的决策和决策的施行加以应对和解决。决策和决策施行的前提是意见表达，但由于中国公民社会发育不完善，因此，意见表达的途径相对较少。而司法诉讼解决矛盾纠纷的路径也因司法不公，民众对司法的不信任而堵塞。这样，大量的社会矛盾就汇集到“上访”的道路上来，而“上访”并非是一个制度化的解决问题的机制，相反，它还可能弱化制度权威，引发社会不稳定。因此，应该把民众的意见表达引导到根本的政治制度——人大制度中来，让专业的意见表达主体——人大代表真实地表达民情、民意，充分实现意见表达机制的功能。民意有了通畅的表达渠道，不仅可以化解上访给政府带来的巨大压力，而且，一些带有普遍性的矛盾可以通过人民代表大会这一制度平台，制定相应的公共政策得到解决。因而，健全和完善人大代表意见表达机制有益于维护社会稳定。

二、影响人大代表意见表达机制健康运行的因素

影响人大代表意见表达机制健康运行的因素有三个方面:一是主观方面，即人大代表是否具备意见表达的意愿和能力;二是客观方面，人大代表意见表达所需的制度供给是否充分;三是政治文化以及体制内的不良风气对机制运作的影响。

(一)主观方面:人大代表意见表达的意愿和能力存在不足和欠缺

意见表达能否实现首先取决于人大代表的表达意愿和表达能力，换言之，就是代表想不想讲、敢不敢讲和能不能讲，体现的是代表的社会责任感、使命感以及参政议政的能力和素质。无须讳言，如下现象仍然存在，部分代表有参政议政的能力，却缺乏社会责任感、使命感，或者，部分代表有较强的社会责任感、使命感，却能力不逮。因此，有的代表终其一届任期，没有提过一次议案，也很少在代表团会议或是小组会议上发言甚至是不发言，被戏称为“哑巴代表”。有的代表即便进行意见表达，但是从不投反对票，如某省选举产生的全国人大代表，也是唯一一位从第一届连任至第十一届的全国人大代表，55年从未投过反对票。再有屡提“雷人”议案和建议的代表等。如是，都反映出了代表在表达意愿和表达能力方面的困境。

人大代表不想讲、不敢讲和不能讲，既有政治文化因素和体制风气的影响，又有制度设计的缺陷使然。中国长达2000多年的封建社会中，国家被视为帝王的私产，因此，封建社会中“臣民”是不可能有政治参与行为的。封建社会及其人治的治理方式衍生了中国顺从型的政治文化，顺从型的政治文化中“成员对政治体系中的角色、结构、权威、规范以及自己在政治体系输出方面的责任等有较明确的认知、情感和价值取向，而对于政治体系输入方面的取向以及社会成员作为政治参与者的自我取向却非常低。政治体系的成员与体系的关系实质上是一种被动的服从关系。”［2］(P53)因此，尽管封建社会早已瓦解，但由于文化的变迁往往滞后于社会结构的转型，受顺从型政治文化的长期影响，中国公民的权利意识普遍不高，政治参与意识低下。反映在代表工作中，代表意见表达的意愿较低。随着市场经济体制的建立，当代中国公民的契约意识、权利意识、法律意识也在不断萌生和发展。因此，现阶段，政治文化出现了由顺从型文化向参与型文化的转型，如近年来深圳、北京、湖北、四川等地区县人大代表选举中，涌现出了大批的自主竞选的个案，表明了公民参与意识的觉醒。然而，尽管如此，传统政治文化的转型依然步履蹒跚，代表受顺从型政治文化浸染的现象依然存在。

除了顺从型政治文化的影响，体制内弥漫着的不良风气也影响着人大代表意见表达的意愿。体制内的不良风气表现为在公务活动中，部分国家公职人员回避说真话、实话，好说“好话”、虚话、空话、套话。因此，年复一年的人大会议上，代表发言充斥了“好话”、虚话、空话、套话。当然，这种情况也不是没有例外，得改革开放风气之先的广东人大就以敢于监督政府和官员的作为，被媒体称为“广东现象”［3］(P13—16)。此外，敢于直言的人大代表也并非没有，如全国人大代表钟南山就是典范。然而，就人大代表整体来看，沉默的还是大多数。

(二)客观方面:人大代表意见表达的制度供给不充分

1.选举制度的制度缺陷，造成人大代表意见表达的困境。主要表现为:

其一，代表意识不强，缺乏社会责任感和使命感，意见表达的意愿不足。人大代表选举制度排拒竞选，实际选举中“指定性选举”较为普遍，其中不乏被安排“指选”的部分人，其本人并没有参选的意愿，只因各方面条件符合就被确定为候选人并最终当选。因此，造成当选的代表履职缺乏责任感，意见表达的积极性和主动性不足，消极履职也就成为必然。

其二，代表与选民以及选举单位关系疏离和脆弱，影响代表意见表达的质量。多层次的间接选举，代表与选民缺乏直接的对应关系，民意须经层层代表代为表达，模糊了代表与选民的关系，不利于代表高质量地履职。此外，间接选举中部分存在着代表居住地、工作地与选举单位错位的情况，由于代表的居住和工作地与选举单位不一致，这就使得客观上代表与选举单位的联系相当脆弱，并且事实上，代表很难准确地了解选举单位所在地的实际情况并为之进行意见表达。上述两种情况下，因代表与选民以及选举单位的疏离和脱节，代表了解、收集选民和选举单位意见、建议的工作一定程度上难以到位，影响了代表意见表达的质量。

其三，代表意见表达的权利不尽平等，基层代表意见表达相对较少。人大代表的结构不合理，官员代表多，基层代表少是一个重要原因。各级人大代表构成中，官员比例偏高，有的甚至超过了70%［4］(P194)，以致出现了“人大代表官员化”现象。2010年通过的选举法修正案规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”此举将在一定程度上解决人大代表构成中官民失衡的现象。人大代表官员化容易造成各级人大会议特别是代表团会议和小组会议行政化，官员享有更多的发言机会并主导会议发言的倾向，造成官员代表和普通代表意见表达的权利不尽平等。此外，过多的官员代表挤占了基层代表的名额，导致基层代表少，基层代表的意见表达也就少了。

2.代表法的相关规定粗疏，代表难以受到选民及选举单位的有效监督，弱化了代表意见表达的功能。代表法规定:代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求。同时也规定了:代表受原选区选民或者原选举单位的监督。然而，现实中代表与选民和选举单位疏离、脱节且难以受到有效监督是普遍存在的问题。究其原因，除了代表选举的竞争性缺乏而外，代表法的相关规定过于原则、不具体，缺乏可操作性是又一重要原因。因此，事实上，代表与选民、选举单位的联系成了良心活，代表想干多少干多少，缺乏一个可以量化和考核的标准。当前各地人大正在积极探索代表述职评议制，希望以此来监督代表履职，密切代表与选民和选举单位的关系。这一举措可在试点的基础上总结经验，在条件具备的情况下上升到法律层面，以便用更具操作性的规则监督代表的履职行为，密切代表与选民、选举单位的关系。

3.代表兼职制造成专业的意见表达主体表现“不专业”。人大代表兼职制造成代表履职的时间不充分、精力不够，使得人大代表难以心无旁骛扎扎实实地搞调研，提出有分量有水平的议案和建议。对于兼职代表而言，代表自身的职业才是主业，当人大代表只是副业，因为人大代表首先要解决的是自身的生计和饭碗问题，这是一个常识性的认知。因此，专业的意见表达主体人大代表的表现“不专业”绝非个案，其原因不是代表不为，实为制度规定的局限。

4.人大会期短、代表人数多的组织结构，造成代表意见表达不充分。代表兼职、人大会期短、代表规模庞大的组织结构特点，使人大议事日程安排非常紧。如，近年来，在不涉及换届选举的年份，全国人大会期缩减到八至九天左右。八至九天要议决若干重大事项，很难说人大代表的意见表达是充分的。另外，倾向于权力集中的人大议事规则还严格限制代表的发言权。比如，大会全体会议上基本不安排代表发言，仅有的代表发言是代表受相关机构委托向大会作工作报告。根据全国人大议事规则，代表可以依一定程序在大会全体会议上发言。但鉴于人大现有的组织结构，事实上，代表法规定的代表发言权在大会全体会议上很难操作。迄今为止，在全国人大的运行中，以大会发言形式审议、讨论议案的方式并没有真正地实行过。还有，人大议事规则中没有辩论程序和环节，代表的意见表达缺乏程序保障。因此，人大组织结构的不合理以及人大议事规则的限制容易造成代表意见表达不充分。

5.缺乏专业团队的辅助，代表意见表达的意愿受限，水平不高。兼职代表履职更需专业团队的辅助，但是，现行的制度设计倾向于强调人大代表集体履职，规定各级人大常委会的办事机构、工作机构是代表履职的集体参谋、助手和服务班子。因此，不再为代表另行配备专业的工作团队和助手。然而，有人大代表自己掏腰包，通过当地的电视广告向公众征集议案、建议。这一现象一方面体现了代表由被动向主动的转型，是好事，值得赞许;另一方面，则表明了我们制度设计的疏漏，把本该由国家投入的资源转嫁给代表个人，让代表各显神通，挖掘自身资源履职。毕竟有能力自掏腰包征集议案的代表为数不多，就算代表有经济负担的能力，这也不应该成为鼓励的方向。因为，这样一来就等于是把代表的意见表达能力与他们个人的经济实力挂钩并一定程度上等同了，客观上造成代表意见表达的权利不平等。在西方国家，国家除对专职议员在薪金上给予倾斜，保障议员凭借薪金能过上体面的生活，还给每位议员配有专门的办公场所、拨有专款用以雇佣助手组成工作团队，协助议员的工作。相形之下，我国人大代表履职的制度资源捉襟见肘，由于缺乏强有力的国家制度支持使代表意见表达的意愿受限，水平不高。

综上所述，影响人大代表意见表达机制运作的因素是多方面的，其中，核心问题是承载人大代表意见表达机制运作的系统，制度供给不充分，相关的制度、规则配置不合理、不科学，其结构功能不能有效支撑意见表达机制的运行。

三、健全人大代表意见表达机制

健全和完善人大代表意见表达机制的思路是，以选举制度和代表专职制为改革的撬动点，拉动制度改革的配套进行，改变系统结构的锁定状态。使相关制度、规则合理、科学地配置，保障制度供给的充分，为人大代表意见表达机制的健全和完善提供主客观方面的条件。

(一)改革选举制度，提高代表的社会责任感和意见表达能力

1.引入竞选机制，夯实人大代表选举的民意基础，提升代表能力素质。缺乏竞争的选举，不是真正的选举。没有竞争，实际操作中指定性选举盛行，代表选举的民意基础薄弱，选民不知晓代表为何人，代表也不主动联系选民和选举单位，选民与代表之间远未形成彼此信任的良性关系。因此，提升人大代表的能力和素质，切实可行的办法是引入竞选机制。引入竞选机制，一是可淘汰掉缺乏社会责任感和任职能力的候选人，使确实具备代表意愿和能力的候选人脱颖而出;二是可密切代表与选民的代理与被代理的关系，为代表任职后认真履职，反映民情、民意，接受选民监督奠定条件。

2.逐步扩大直接选举范围，调整代表结构，密切代表与选民的关系。中国选举制度并不排斥直接选举，只是建国以来囿于经济、文化、交通等各方面条件的限制，长期以来直接选举只在乡镇及县级推行。改革开放至今，各方面环境条件已经发生了很大变化，应该说，现阶段已经具备直接选举的条件。此外，直接选举相较于间接选举民主程度更高，并且直接选举可以方便代表与选民的直接接触，以便代表真实地了解选民的意见、愿望、利益所在，密切代表与选民的关系。再有，从选举技术角度而言，扩大直接选举范围不存在技术障碍，是可以操作的。有鉴于直接选举长期以来只在乡镇及县级实行，因此，可以考虑在地级市一级先行试点，取得经验后再进一步推广。与此同时，还需调整代表结构，减少官员代表人数，增加基层代表名额，以加强基层意见表达的声音。

(二)以专职制改革为契机，推动人大组织结构的改革

代表兼职制的弊端显而易见，一是代表因忙于生计，不得已只能“马虎”履职;二是部分代表既是监督者又是被监督者，一身二任，无奈只好回避监督性职权，“有选择性”地履职;三是有些代表囿于能力所限，只能“不专业”地履职;四是兼职代表只能“有限期地”履职，即会期不能太长。正是由于兼职制的弊端是如此明白无误，因此，长期以来，学者们一直呼吁专职制改革。

2010年在多位学者的参与下，四川省罗江县人大代表李国喜于2010年6月30日正式开始履行专职人大代表工作，［5］(P32—34)李国喜的工作室也被媒体称为“全国首个人大代表工作室”。遗憾的是时间不长，2010年7月中旬，这一人大代表专职化的尝试被叫停。2010年8月，代表法修改草案明确规定“代表不脱离各自生产和工作岗位”， “代表不设个人工作室”，也就是说，不能搞专职代表。因此，代表专职制的探索胎死腹中。代表专职，特别是国家级的代表专职制是各国代议制普遍的选择，它已经成为代议制运行的一种必要制度安排。因此，人大制度的特殊性不一定非要与代表兼职制捆绑在一起，代表法修正案的修法意图极有可能消解人大改革最为重要的方向，并由此延误人大改革。

代表专职制改革旨在解决兼职制带来的弊端的同时，也为精简代表人数、延长人大会期、改革人大议事规则等创造了条件。人大代表意见表达机制的改革是个系统工程，这个系统工程改革的肇始点就是推行专职制。代表专职制是推动人大组织结构改革的关键所在。

(三)引入辩论程序，改革人大议事规则

民主的实现需要程序规则作保障。议事规则即是议事的程序保障。人大要在代表专职制、精简代表人数、延长会期的基础上改革议事规则，给予代表个人在大会全体会议上的发言机会，并用程序保障这一权利而不是严格限制。还有，引入会议辩论规则，为所有代表提供一个平等的意见表达的机会，充分地保障代表平等的意见表达的权利，避免目前我们审议议案时易受行政权力主导的不良倾向。

(四)切实推进政治体制改革，建设参与型的政治文化

参与型政治文化的建设，既要有民众公民意识、权利意识的觉醒，又要有国家制度建设的积极参与和推进。其中，尤为重要的是，政治体制改革的步伐不能放松和放慢，政治体制改革的迟疑和滞后，是体制内不良风气得以生存和发展的条件。因此，切实推进政治体制改革是肃清体制内不良风气，建设参与型政治文化的重要举措。

［1］蔡定剑.中国人大代表大会制度(第四版)［M］.北京:法律出版社，2003.

［2］杨光斌.政治学导论 ［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［3］赵立韦，邵建斌.从“广东现象”看如何加强预算监督 ［J］.人大研究，2004，(6).

［4］盛大林.人大代表中的官员比例问题 ［EB/OL］.http://news.qq.com/a/20070920/000194.htm

［5］翟峰.从四川罗江设立专职人大代表想到的 ［J］.人大研究，2010，(9).

On Improving and Perfecting the Opinion Expression Mechanism for the Deputy to the People’s Congress

SUN Li
(Zhanjiang Normal University，Zhanjiang 524048，China)

Deputy to the People’s Congress is a professional opinion expression subject which is the important part of democratic politics in China．The full and complete opinions expressed by Deputy to the People’s Congress are the basis of the Government’s policy decision．Therefore，it is significant to analyze，reform and improve the factors that affect the sound opinion expression mechanism for Deputy to the People’s Congress in the political practice．

Deputy to the People’s Congress;the opinion expression mechanism;the system of People’s Congress

D622

A

1671－7406(2011)08－0072－06

2011－07－08

孙 莉 (1965—)，女，贵州毕节人，湛江师范学院法政学院讲师，从事政治学理论、当代中国政治制度研究。

(责任编辑 陈 兰)