对我国食品安全管理的行政学思考

□ 李严昌

对我国食品安全管理的行政学思考

□ 李严昌

近期，食品安全问题成为社会关注的焦点。值得关注的是，类似三鹿三聚氰胺奶粉、双汇瘦肉精、墨汁粉条等食品安全事件的主角逐步从无证小作坊升级为证件齐全企业，甚至包括一些品牌企业。这暴露出相关监管部门存在以罚代管、被动执法、监管不力等现象。毫无疑问，食品安全问题归根到底是政府管理不善的问题。当前，治理食品安全问题成为举国共识，但手段主要依靠运动式执法和重典治乱，缺乏长效机制。因此，从行政学的角度来思考食品安全管理问题、寻求一种长效化机制是非常必要的。

一、食品安全管理与行政价值取向：效率与公平

自行政学产生之日起，其价值目标被锁定为效率。这是评价行政管理人员以及公共机构效果的最高标准。实际上，传统行政学主要关注并回答两个问题：即如何以现有的资源提供更多更好的服务、如何以最少花费来维持特定的服务水准。上世纪60年代以来，尤其是随着新公共行政运动的发生，行政学在价值取向方面开始强调社会公平，弗雷德里克森认为行政学必须关注和回答这个问题：政府提供的服务是否增进了社会公平。所谓社会公平，就是强调政府服务的公平性；强调公共管理者的决策责任和项目执行的责任；强调公共管理的变革；强调公共行政要回应公民的需要而不是公共组织本身的需要［1］。此后，效率与公平就成为行政学的两大价值取向。

在我国现阶段，由于政府承担了许多发展经济的职能，政府的效率在很大程度上体现为如何确保经济保持较快增长、确保政府财政收入较快增长。但经济增长、政府财政收入剧增的同时社会问题也大量产生，最突出的就是分配不公、收入差距拉大，老百姓在衣食住行医方面有很大困难，这就要求政府主持公平正义，在我国称为民生问题。因此，效率与公平的问题在我国集中体现为经济增长、政府增收与民生改善的关系。

在食品安全管理上效率优先的价值取向长期占主导地位。如长期以来，农业的产业体系、技术体系和保障体系基本是围绕增产而建立的，质量安全工作相对滞后。即以科学研究来看，我国对增产技术的研究比较领先，对质量安全的技术研究较少。政府为了发展经济往往站在生产者的立场，政府的逐利性是食品安全问题产生的重要根源。2009年制定的食品安全法第九十九条“附则”中对食品添加剂的定义首先强调改善品质和色香味，这无非是从生产者利益出发，引诱消费者多食多卖，安全成为第二、三位的考虑。作为保证食品安全的专业法规，其在文字表述上已经明显存在导向性错误。缺乏健康第一的正确行业原则和灵魂，是造成迄今我国2300多种被批准使用的添加剂仅不到300种有国家和行业标准这种混乱状况重要原因。同时，政府的一些监管部门为了增收，检查行动多为“被动式”和“运动式”，且以罚款为主，存在以罚代管、为利执法等行为，从而为违规企业营造了“良好”的生存空间。如近日被曝光的广西墨汁粉条制造者罗建明向警方交代，该企业半年前曾因“无证生产”被相关部门处以3万元罚款，随后办理了相关手续，于数月之后取得了工商、税务、食品生产等证件，正式投入生产经营。尽管生产条件没有改善，然而证照齐全却为墨汁粉条流向市场大开绿灯。而某地的一些食品审查员甚至表示，执法中不能罚太狠，把企业罚死，就没地方收钱了。

因此，解决食品安全管理问题，必须首先矫正政府的价值取向。食品工业应以人民健康为第一原则，政府必须首先从维护民众的健康和安全的角度考虑食品业发展和加强食品安全监管，而不能为发展而发展，更不能为增加政府收入而监管食品安全。

二、食品安全管理与政府职能：政府与市场

在讨论现代政府职能时，市场和政府的关系是必然涉及的一个问题。在古典自由主义时期，人们对市场持迷信态度，而认为政府是必要的恶，政府的职能主要是维持基本的社会秩序，即所谓的“守夜人式的政府”。自20世纪30年代的“大萧条”后，凯恩斯主义大行其道，认为市场也会失灵，因此国家和政府有必要干预经济社会发展。政府职能急剧扩张，以至于出现了“从摇篮到坟幕”政府全部包揽的福利国家。到20世纪70年代西方发生经济危机时，政府干预也失灵了，人们开始重新强调市场的作用。在经历对市场的否定之否定后，人们对市场和政府的作用有了更为理性的认识：即市场和政府都有各自的优势和缺陷，应该相互补充而不是替代。依据市场经济和公共产品理论，政府不仅要为市场经济运行提供必要的外部条件，还要在市场经济中发挥填空补充、矫正和调节作用。1997年《世界发展报告》明确将宏观调控和应对经济外部性作为政府的基本职能。

我国自1992年党的十四大确立发展社会主义市场经济的方针以来，在理论上一直比较强调政府对市场经济的宏观调控和监管。但实际上政府的角色往往不是越位、就是缺位或者错位。具体到食品安全领域，直至2009年国家才制定了第一部食品安全法，确立了以食品安全风险监测和评估为基础的科学管理制度，为从制度上解决现实生活中存在的食品安全问题提供法律依据。因此，长期以来，食品业实际上处在过度市场化且法纪废弛缺乏有效监管的环境中，利润就是最高原则，为此可以不择手段。

党的十六大以来，我国政府职能被明确为“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”。食品安全管理不仅是市场监管，也是社会管理，同时也是公共服务。政府必须担负起食品安全管理的职责，优先保证相关人力财力。事实上食品安全监管缺人缺钱缺设备。目前全国72个地级区域、1305个县级区域未设立食品生产监管机构，全国专职食品安全监管人员5982人，与其监管的食品生产者的数量相比，平均每人监管51个生产者，绝大多数监管人员不是专业人员，缺少专业知识，甚至有无编人员从事执法工作。按照食品安全法的规定和 《国务院办公厅关于进一步加强乳品质量安全工作的通知》要求，仅风险监测就需经费10亿元，落实生鲜乳、原料乳粉批次15%抽检需经费6亿元，落实出厂产品每周抽检需经费93亿元。2010年，质检总局拖欠检验机构经费1.2亿元，地方质监部门检验经费缺口20亿元以上。以检测盐酸克伦特罗(瘦肉精)为例说，一次快速检测一头生猪尿样需15～20元，仪器确证检测一份样本需500～1000元，基层要开展从养殖到收购、贩运和屠宰各环节检测，现有经费明显不足［2］。可见，政府职能不到位是造成我国食品安全问题的根本原因。

三、食品安全管理体制：基础制度缺陷与执行体制低效

食品安全管理的基础制度是食品安全标准和风险监测评估体系。坚持以风险评估为基础的科学管理,实施从农田到餐桌的全程控制,以农业标准化作为食品安全的基础,建立以预防为主的管理机制是国外食品安全监管给我们的具体启示。自2009年6月食品安全法实施以来，我国开始建立这些基础制度。2009年11月，国家食品安全风险评估专家委员会正式组建，组织对食品中的甲醛、铝、镉、硼砂/硼酸、食盐加碘、野生蘑菇中尼古丁、紫砂煲中有害物质、婴幼儿奶粉中性激素等开展风险评估。2010年1月，食品安全国家标准审评委员会成立。当年，共组织审议通过了246项食品安全国家标准草案，目前已公布标准172项。到目前，我国已初步建立了以省、市、县三级监测点组成的全国食品安全风险监测网络。2010年，国家食品安全风险监测计划共监测了67种食品、12.4万份样品，为客观评估我国食品安全形势提供了科学依据。

但是总体来看，我国食品安全风险监测评估和标准体系建设仍处于起步阶段。据了解，我国仅有30%的省级疾病防控机构能够承担2010年国家计划的全部监测项目。在“圣元奶粉”事件发生时，全国的检测机构中具备检测食品中性激素能力的仅有北京市疾病预防控制中心1家。这些与实现早期发现食品安全问题隐患的要求相去甚远，难以适应我国食品安全相对复杂的形势和繁重的工作任务，迫切需要有关部门加大支持力度。

在食品安全管理的基础制度不完善的同时，我国食品安全监管体制也存在低效问题。根据食品安全法规定，我国现行的食品安全监管体制是多部门分段管理体制。对食品安全的监管涉及卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理等部门，这些部门是按照从原材料到产品、市场、餐桌的顺序进行分段监管。这种体制模式给食品安全监管带来了诸多漏洞，而食品安全的链式供应与监管部门的各自为政之间的矛盾已经在多起食品安全事件中凸显。如在沈阳市的“药水豆芽”事件中，4个部门相互推卸责任：质监部门称只负责食品生产加工环节，市场上的豆芽归工商部门管理；工商部门称豆芽是初级农产品，该归农业部门管；农业部门称没有拘留资格；食品药品监督管理部门称只负责检测饭店或食堂里做好的饭菜。

更严重的是，分段监管体制还在实践中导致食品药品违法案件处理中“以罚代法”现象突出，一些负有监督责任的国家机关工作人员玩忽职守，滥用职权，甚至徇私舞弊，官商勾结。在前不久的双汇“瘦肉精”事件中，央视“3·15”晚会通过暗访短片揭示了形同虚设的十八道检验程序。每一个环节都可以被买通，监而不管，是病症所在。

在国外，食品安全的政府管理模式主要有单一部门管理和多部门管理两种,德国、加拿大等国采取单一部门监管模式，美国、日本、法国采用多部门监管模式。我国香港也采用单一部门管理模式，食品安全问题由食物环境卫生署统辖。实行多部门管理的国家,都无一例外地建立了食品安全综合协调机构,强化了责任监督。只有这样才能消除因多头管理可能出现的职责不清和监管空白。

实际上我国也强调综合协调与分段监管相结合的原则。食品安全法规定“县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门应当加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。”2010年2月，国务院成立食品安全委员会，意在加强对各地区、各有关部门的综合协调和监督指导。但近期频发的食品安全问题表明这种综合协调能力还需要进一步强化。

基于目前亟待解决食品监管职责过于分散的状况，有一些学者提出应按照单一部门管理模式改革现行体制，探索建立“大部制”食品安全监管模式，以降低行政成本和提高监管效率。但这种大动作的改革将意味着推翻刚实施不到两年的食品安全法，不仅不利于维护法律的权威性和严肃性，而且现实操作的阻力和难度也十分巨大。

因此，我国食品安全管理体制仍应在现有制度基础上进行完善，基本方向是着眼于继续加强综合协调能力建设，既要强化各监管部门的工作，又要不断消除监管漏洞、完善全程监管措施。

四、食品安全监管机制：部门间协调衔接与社会参与

目前，我国涉及食品安全的法律共有20多部，近40部行政法规，150多部部门规章。2001年和2008年，我国两次重申禁止使用“瘦肉精”，但至今，美国都是允许使用指定成分的“瘦肉精”的。2007年，我国率先建立食品召回制度，2011年1月，美国才确立该制度。可见，我国在食品安全上的法律法规非常多，且超乎国际水准的严厉，问题主要出在执行环节。解决食品安全管理问题的关键是完善各种机制解决监管不力的问题，要着重建立健全部门间协调衔接机制和社会参与机制。

要建立有效的监管协调衔接机制,必须进一步明确食品安全相关各部门的职责范围和从中央到地方的工作机制，建立对监管部门的严格问责制度，促进各部门认真履行职责。要加强地方党委政府对食品安全监管的统一领导。一要高度重视，层层落实责任和责任追究制度；二要彻底摈弃地方保护主义观念，对纳税大户的食品企业也绝不包庇；三要加强领导，统筹协调各方力量，形成打击食品安全犯罪的合力。最近国务院公布的《关于印发2011年食品安全重点工作安排的通知》中强调加大食品添加剂的行政问责力度，提出2011年底前各监管部门按系统对所有食品生产经营者建立食品安全信用档案。这个档案不仅会对生产企业起到自律和约束的作用，也会更加细化各部门的负责范围和问责机制，避免部门间相互推诿，逃避责任。

要建立有效的监管协调机制，必须明确“预防为主、源头治理”的工作思路，逐步形成产地有准出、销地有准入、产品有标识、质量可溯源、风险可控制的食品安全全程追溯体系。2010年，商务部会同财政部在上海、大连等10个城市启动了肉类蔬菜流通追溯体系建设试点。该体系是为了使各流通节点的信息互联互通，形成来源可追溯、去向可查证、责任可追究的质量安全追溯链条，实现肉菜质量安全的全过程无缝隙监管。

建立有效的监管协调机制，必须建立健全食品安全行政执法与刑事执法有效衔接的制度和机制，以加大对食品违法犯罪的威慑和打击力度。根据现行的法律，食品安全领域的犯罪，由公安机关进行侦查，并在侦查终结后移送检察院。而该领域的一般违法，则根据食品安全法所确立的“分段监管”体制，由相应的行政机关查处。在实践中，不仅食品监管各部门间衔接机制不顺畅，而且行政执法和刑事执法之间也缺乏有效衔接，本应追究刑事责任的案件该移送而没有移送，导致这些案件没有得到彻底查处。因此，各食品监管部门要与公安部门协调建立案件流转移送制度。一要制定详细统一的涉案移送规范，在国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》基础上，制定具体实施细则，明确移送的标准、程序、时间等问题；二要建立健全多部门共同参与的联席会议制度，加强联系配合，实现信息共享；三要逐步探索公安提前介入制度，以提高打击力度和质量；四要强化对案件移送和查处的监督制约；五要强化学习培训，提高执法人员的业务素质和职业操守。目前，重庆市正在探索打破行政部门条块分割导致的食品药品安全监管困局。重庆警方与市工商局签署打击食品药品安全犯罪战略合作框架协议，会同卫生、食品药品监督管理、农林水产、工商管理、质量技术监督、出入境检验检疫等部门建立了联席会议制度和案件流转移送制度。

实际上，我国的食品质量安全监管面临多种因素的制约,除了行政监管不力外，行业协会、第三方检验机构等中介组织发育不完善也导致监管工作量大、成本高、易出现监管漏洞和死角。在美国、欧盟等发达国家,第三方食品安全检验机构普遍存在并发挥重要作用。而在我国,第三方食品安全检验机构不完善,检验机构分属不同部门,缺乏服务社会的意识和积极性。因此，必须建立食品安全监管的社会参与机制。国家应允许食品安全民间互助组织的存在，在全民中普及食品安全常识，并赋予公民监督食品生产的权利。政府应鼓励群众举报，解决基层监管力量薄弱的问题。

总之，政府在食品安全问题上责无旁贷。政府必须在公平与效率关系上进行调整，更加注重社会公平；必须进一步转变职能，更加注重社会管理和改善民生；必须注重吸收借鉴中国大陆外其他地区和国家的成功经验和制度文明，进一步完善食品安全管理体制；必须着重构建食品安全监管各行政部门间的有效衔接机制和社会参与机制，以形成全社会监管食品安全的强大合力。令人欣喜的是，前不久国务院办公厅公布的 《关于印发2011年食品安全重点工作安排的通知》在这些方面都迈出了实质性的步伐。相信在各级政府和全社会的努力下，我国的食品安全管理将会有美好的前景。

［1］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神［M］.张成福译.北京：中国人民大学出版社,2003:3-4.

［2］张冉燃.高层密集部署食品安全［J］.瞭望,2011(21)：36.

作者：重庆行政学院公共管理教研部博士

责任编辑：宋英俊