论二十国集团作为气候外交平台的优势与挑战

崔绍忠

论二十国集团作为气候外交平台的优势与挑战

崔绍忠

《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC或FCCC）缔约方第15次会议，即哥本哈根气候变化大会结束之后，世界各国的很多决策者和学者对把二十国集团当作推进气候变化外交的另一平台展开了讨论。因此，很有必要研究二十国集团在解决气候变化问题方面存在的风险和可能性。研究结果表明，尽管二十国集团从结构上看起来在解决气候变化问题方面具有很强的吸引力，但是目前二十国集团在推进气候变化谈判方面能力有限，不能替代联合国主导的气候变化谈判框架。

气候变化；联合国气候变化框架公约；二十国集团

2009年12月召开的哥本哈根气候变化大会未能取得预期的结果，由几个主要国家起草的《哥本哈根协议》无法得到全部缔约方国家的支持，因此成为《联合国气候变化框架公约》下没有法律约束力的协议，缔约方是否遵守完全自愿。哥本哈根气候变化大会是《联合国气候变化框架公约》缔约方第15次会议，这一轮气候变化国际谈判自2007年开始至今收效甚微。

一、联合国气候变化国际谈判的僵滞点所在

究竟是什么因素导致此轮国际气候变化谈判陷入僵局？究其根源，还要从《联合国气候变化框架公约》说起。1994年生效的《联合国气候变化框架公约》要求194个缔约方都达成一致意见才能通过决策（即便是例行程序决策），这一苛刻的规定导致气候谈判陷入僵局。根据签订《联合国气候变化框架公约》时各国的经济发展状况，各缔约方被分为发达国家（即《公约》附件一列出的国家）和发展中国家（即《公约》附件一没有列出的国家）。1997年通过的《京都议定书》明确规定了附件一国家的强制减排目标。美国对这种将发展中国家和发达国家进行区别对待的减排方式非常不满，最终没有加入《京都议定书》。因为美国没有加入《京都议定书》，所以也就没有强制性减排任务。迫于经济发展与强制减排任务的压力，已经加入《京都议定书》的发达国家对美国的这一做法越来越难以接受。当世界各国在把单边的国内行动、双边和多边的承诺转化为实际的多边协议时，由于《联合国气候变化框架公约》既有机制的缺陷，导致各缔约方利益冲突，在现有气候合作平台下难以解决，这使得国际社会不得不寻求新的策略和新的平台来推动气候变化合作。

科学研究已经表明，要避免气候变化所导致的最具灾难性的后果，应该将全球气温上升的幅度控制在2摄氏度以内，也就是说全球气温不能超过工业化之前气温2摄氏度。随着新兴经济体自1997年以来温室气体排放量的快速增长，将全球气温上升的幅度控制在2摄氏度以内这一目标仅仅依靠《京都议定书》制定的强制减排目标根本无法实现，需要所有缔约方联合起来共同应对。对于发展中国家中最贫穷和应对气候变化能力最脆弱的国家来讲，提供必要的资金和技术支持是至关重要的，但是《京都议定书》为发展中国家适应气候变化所提供的资金非常有限。因此，《联合国气候变化框架公约》缔约方在2007年的巴厘岛会议上，试图在落实《京都议定书》第一承诺期（2007-2012）到期后的减排承诺的基础上，开展更多的谈判。《巴厘岛行动计划》启动了一个全面性的进程，以通过2012年之前和2012年之后的长期合作，全面、有效和持续地执行《联合国气候变化框架公约》。《巴厘岛行动计划》的内容包括，发达国家与发展中国家做出减缓气候变化的承诺或采取行动，为测量、报告以及核实减缓承诺或行动提供支持，努力减缓森林砍伐，加强技术合作，适应与减缓气候变化提供资金支持等。

从巴厘岛会议至哥本哈根会议，各缔约方在技术支持和减缓森林砍伐等方面的谈判取得了一些进展，但是在其他问题上进展缓慢。各方的分歧主要集中在以下三个方面：

（一）法律约束力

尽管美国早已意识到，由于各国经济发展水平不同，对减缓气候变化做出的承诺也会存在很大差异，但是美国依然坚持自己的立场，即所有碳排放大国都应该做出有法律约束力的减缓承诺。也就是说，发达国家和新兴经济体国家都必须在未来签署的气候公约中做出有法律约束力的减缓气候变化的减排承诺。但新兴经济体国家坚持认为，《联合国气候变化框架公约》明确规定了发达国家在应对气候变化问题上负有更大责任，发达国家减缓气候变化的承诺理应自动转化为具有实质内容和法律约束力的减排行动。

多数发展中国家设想，哥本哈根气候变化大会的议定结果应该由两份协议构成，一份协议是由不包括美国在内的发达国家签署的协议，它是《京都议定书》第一减排承诺期的自然延伸；另一份协议是一份新协议，在这份协议中，美国做出具有法律约束力的减排承诺，发展中国家则自愿采取减缓气候变化的减排行动。欧盟和《京都议定书》附件一所列出的其他发达国家难以接受发展中国家的这一设想，坚持要求用一个包括美国在内的新协议取代《京都议定书》。

（二）认识的分歧

《联合国气候变化框架公约》第13次缔约方会议通过的《巴厘岛行动计划》提出了可测量、可报告、可核实（MRV）的“三可”减排行动要求。①《联合国气候变化框架公约》缔约方第十三届会议报告，《联合国气候变化框架公约》官方网站，http://unfccc.int/resource/docs/2007/cop13/chi/06a01c.pdf。但是，《巴厘岛行动计划》并未明确“三可”标准（MRV）的适用范围以及实现“三可”标准的具体措施。

对上述条文的理解，《联合国气候变化框架公约》各缔约方存在很大分歧。发达国家认为“三可”标准适用于所有减缓气候变化的减排行动，发展中国家减缓气候变化相关的行动应当达到“三可”标准。而发展中国家却坚持认为，“三可”标准只适用于发达国家的减排承诺和行动以及由发达国家向发展中国家提供技术和资金支持而采取的减排行动。

（三）资金支持

1994年生效的《联合国气候变化框架公约》和2009年《哥本哈根协议》中，各缔约方对发达国家如何提供资金支持给出了路线图，但是，各缔约方在减缓和适应气候变化融资的额度、来源和治理机制等方面仍存在较大的分歧。一是发达国家强调援助资金以政府资金援助和私人投资相结合的方式来进行。而发展中国家则担心发达国家私人投资的逐利性会最终损害发展中国家的可持续发展利益，不利于应对气候变化，因而强调援助资金应以政府资金援助为主。二是根据《哥本哈根协议》，快速启动资金必须为新增资金，但是由于资金来源不透明，发达国家承诺的援助资金是否为新增资金无法核实。三是气候援助资金的用途尚待明确，发达国家提供的援助资金大多倾向用于减缓气候变化，但是发展中国家希望从国家可持续发展角度出发确保用于减缓和适应气候变化的资金比例，不能只偏重于减缓而忽略适应。

二、二十国集团作为气候外交平台的优势及其面临的风险和挑战

哥本哈根气候变化大会结束数月之后，很多决策者和学者反复强调，二十国集团应该取代联合国来主导气候变化谈判，从而促进气候变化合作的顺利进行。二十国集团自身的一些独特属性似乎也使二十国集团成为开展气候变化外交的理想平台，这些独特属性主要表现在其成员构成、治理模式、专业知识以及层次和范围等方面。

（一）二十国集团作为气候外交平台的优势

第一，成员构成。根据《联合国气候变化框架公约》，194个缔约方不论大小，都拥有同等的发言权，194个国家必须达成一致意见才能达成协议或者采取行动。二十国集团与此有着明显的区别，二十国集团成员国数量的有限性使得二十国集团决策的效率更高。二十国集团国家的温室气体排放量占全球温室气体排放量的75%，②OECD（Organization for Economic Cooperation and Development）.2009.The Economics of Climate Change Mitigation:Policies and Options for Global Action Beyond 2012.Paris:OECD Publications,p.52.所以二十国集团采取的减排行动至少在以后的数十年内，足以把全球气温上升的幅度控制在2摄氏度以内。除了土耳其和沙特阿拉伯之外，二十国集团的其他成员国家都签署了《哥本哈根协议》，在该协议的附录中都自愿填入了本国减缓气候变化的减排目标，构成了《哥本哈根协议》为减缓气候变化而减少温室气体排放的主力。

第二，治理模式。联合国的气候变化谈判旨在敦促缔约方达成具有法律约束力的气候变化公约。由于缔约方国家在各自减排的法定义务这一根本问题上存在严重分歧，因此联合国气候变化谈判只能在艰难中缓缓前行。《哥本哈根协议》表明，缔约方可以在内容方面达成不具有法律约束力的协议。二十国集团的治理结构不是很正式，这一特征有助于在《哥本哈根协议》的基础上，以自愿的形式推进国际气候合作，为最终在政治条件许可时，达成有法律约束力的协议做准备。这样也会减少《联合国气候变化框架公约》这一平台内部的激烈争执对二十国集团多数成员国家开展国际合作与维护信任的不利影响，因为二十国集团多数成员国的国内政策在减排方面都出现了积极的进展，这一进展很可能转化为国际合作，建立国际信任基础。

第三，专业知识。二十国集团是在二十国财长非正式对话机制的基础上发展而来，因此，在解决气候融资等问题方面拥有相当重要的能力和专业知识，而气候融资则是国际气候变化谈判的主要问题之一。目前，二十国集团成员国是发展中国家获得资金援助和外国直接投资的主要来源地。在未来的气候融资机制中，二十国集团国家还可能继续发挥着这样的作用。二十国集团在为减缓和适应气候变化寻找潜在的公共资金来源、成立新的国际气候变化援助基金以及创建新机制从而调动发展中国家私人资本的积极性等方面，能够发挥极为重要的实质性作用。

第四，层次与范围。哥本哈根气候变化大会有些独特性，如出席本次大会的国家元首和政府首脑为数众多。后哥本哈根时代，如此多的国家元首参加《联合国气候变化框架公约》缔约方大会几乎不可能。尽管2009年主要经济体（能源与气候）论坛举行了一次峰会，但是该论坛再次召开峰会的希望已经非常渺茫。因此，作为国际经济合作主要论坛的二十国集团，可能是目前存在的惟一的发达国家和发展中国家共同参与、将气候变化纳入议事议程的多边峰会论坛。气候谈判的核心问题最终还得由国家元首和政府首脑参与才能解决，二十国集团在这一方面可以发挥关键性作用。另外，二十国集团将解决气候变化问题纳入议事日程有可能使二十国集团开创新的通道，达成《联合国气候变化框架公约》这一气候谈判平台所不能达成的协议。

（三）二十国集团作为气候外交平台面临的风险与挑战

尽管二十国集团作为新的气候变化外交平台有很多方面的优势，颇具吸引力，但是二十国集团在解决气候变化问题方面也具有非常显著的缺陷。

第一，二十国集团成员国的代表性程度较低，气候变化最脆弱国家以及大部分欠发达国家不在二十国集团范围内，因此二十国集团决策的可信度较低。虽然二十国集团的温室气体排放是全球温室气体排放的主要组成部分，但是，不管是气候变化最脆弱的国家，还是联合国所列出的49个最不发达国家或39个小岛屿联盟国家在二十国集团内部都没有任何席位，非洲国家中只有南非是二十国集团的成员国。最不发达国家（LDCs）、小岛屿联盟国家（AOSIS）和非洲集团国家（the African Group）都是气候谈判的极其重要的成员。没有这些国家参与而达成的协议会缺乏可信度，因此会遭到非二十国集团成员国家的批评。这一点在气候融资问题上表现最为明显，因为这些国家是未来气候融资的最大受惠国。

二十国集团要想直接解决上述气候变化谈判遇到的问题，首先需要确立气候变化谈判的增员扩容进程，即G20+进程，从而增加气候变化脆弱性国家的代表性。二十国集团还需要平衡地对待谈判议事日程。《哥本哈根协议》主要进行了四个方面的谈判：减缓（包括透明性问题和森林砍伐问题）、适应、资金支持和技术（转让）。值得注意的是，哥本哈根大会平衡地解决了对发达国家至关重要的透明性问题和对发展中国家至关重要的资金援助问题，从而使《哥本哈根协议》成为可能。二十国集团偏向任何其中一个问题都会破坏达成综合性协议的前景。

第二，“右倾”国家和对气候变化谈判持有的“右倾”态度，最终会使气候变化协议泡汤。苏丹、委内瑞拉、古巴、玻利维亚、尼加拉瓜和图瓦卢六个国家最终阻止了《联合国气候变化框架公约》194个缔约方通过《哥本哈根协议》，这一事实给很多人留下了这样一个印象，即《联合国气候变化框架公约》气候变化谈判的主要障碍是缔约方的数量太多和所有国家必须达成一致意见协议才能通过这一做法。事实远非如此，使当前《联合国气候变化框架公约》气候谈判陷入僵局的关键原因，是二十国集团内部谈判立场存在根本性分歧。尽管二十国集团在起草《哥本哈根协议》方面发挥了关键作用，但是二十国集团成员国家对《哥本哈根协议》的重要性却持有不同态度。例如，哥本哈根气候变化峰会之后，美国在向《联合国气候变化框架公约》秘书处递交的呈递书中是这样描述《哥本哈根协议》的：“《哥本哈根协议》呼吁有关各方大力开展多领域的合作，这些合作已经刻不容缓，它具有明显的可操作性。与此同时，我们希望《哥本哈根协议》在墨西哥气候变化大会上得到进一步的落实，从而使其成为更加正式的文件。”没有参与起草《哥本哈根协议》的二十国集团国家则根本不承认其效力。比如，沙特阿拉伯就明确指出“《哥本哈根协议》没有被《联合国气候变化框架公约》缔约方所正式采纳，因此它在《联合国气候变化框架公约》范围内不具有任何法律地位，因此也就不能成为未来谈判的基础或者参照点。

三、结 语

联合国主导的气候变化国际谈判自哥本哈根气候变化大会以来进展非常缓慢，其僵滞的原因主要是发展中国家和发达国家在减排的法律约束力、认识的分歧以及资金支持等问题上不能达成一致意见。联合国气候变化国际谈判所遭受的挫折使很多学者和官员把希望寄托在二十国集团这一新兴的国际经济合作平台上。从成员构成、治理模式、专业知识以及层次与范围等方面来看，尽管二十国集团在解决气候变化问题方面具有很强的吸引力，但是目前二十国集团成员国的代表性程度较低，因此二十国集团决策的可信度不高。与此同时，参与气候变化谈判的“右倾”国家和对气候变化谈判持有的“右倾”态度，最终有可能会使气候变化协议无法发挥作用。此外，气候变化与二十国集团的联姻有可能将联合国气候变化国际谈判的僵滞点引入二十国集团的内部磋商。因此，将气候变化问题纳入二十国集团议事日程面临巨大的风险。二十国集团在推进气候变化谈判方面能力有限，暂时不能替代联合国主导的气候变化谈判框架。

尽管二十国集团不能取代联合国主导的气候变化谈判框架，二十国集团这一磋商机制能够帮助打破气候变化谈判的僵局。二十国集团领导人利用现有的二十国集团议事日程安排可以使谈判在很多方面取得实质性进展，如减少全球温室气体排放、加快清洁能源技术到位、调动减缓和适应气候变化所需的公共和私人资金等等，这些都能够绕开谈判中的政治立场。二十国集团能够在消除化石燃料补贴、敦促国际金融机构改革、改进现行的经济刺激方案、促进市场开放、实现平衡性增长等问题上达成妥协性的一致意见，从而推进联合国气候变化国际谈判。

Advantages and Challenges of G20 as a Diplomatic Platform for Climate Change Talks

CUI Shao-zhong

After the 15th conference of the UN Framework Convention on Climate Change(UNFCCC)contracting countries in Copenhagen,policymakers and scholars discussed on the G20 as an alternative platform for promoting climate change diplomacy.Therefore,it is necessary to study on the potential risks and possibilities of tackling climate change by the G20.The research showed that the G20 has limited capacities in pushing the climate change negotiations and thus can not be replaced by the climate change negotiation framework led by the United Nations,though it seems very attractive in terms of the structure of the G20.

climate change;UNFCCC;G20

D815

A

1673-8616（2011）06-0016-04

2011-09-05

崔绍忠，外交学院国际经济学院讲师、博士（北京，100037）。

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