浅谈欠发达地区社区建设财政支持机制的完善——以黄冈市为例

黄冈市财政局 许洪胜 原 玲 黄冈经济开发区管委会 王坤坤

一、社区建设概述

（一）社区建设内涵 民政部《关于在全国推进社区建设的意见》对城市社区的定义为：“社区是指聚居在一定地域中人群的生活共同体。目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区”。社区作为城市的基本单位，具有政治、经济、文化、教育、环保、卫生、福利、安全等多种功能，对城市发展具有支撑作用。社区建设是指通过城市社区的各种组织的建设，面向本社区的居民，尤其是老年人、残疾人、儿童、社区贫困户、优抚对象等提供社会福利服务和便民利民服务的系列活动。对于社区建设的基本内容，各地的提法不尽相同，有六个方面的，有八个方面的，还有十个方面的。归纳起来，主要是六个方面：一是社区服务，包括面向社区残疾人、老年人、优抚对象和其他社会困难群体的社会救助和社会福利服务，面向全体社区成员的便民利民服务和面向属地单位的社会化服务。二是社区卫生，包括社区的公共卫生、医疗保健和计划生育等。三是社区治安，包括社区内的治安保卫、民事调解、帮教失足青年、防火防盗和其他社会治安综合治理工作。四是社区环境，包括绿化、环境建设和环境保护等。五是社区文化，包括各种群众性的文化、体育、教育、科普活动，以及其他形式的社会主义精神文明建设活动。六是社区组织，包括社区党组织、社区自治组织、社区中介组织的建设。

（二）黄冈市财政支持社区建设的基本情况黄冈市社区建制情况 全市有291个社区，其中县城以上社区159个，乡镇所在地社区132个；291个社区中，老居委会改社区106个，村改社区167个，企业改社区18个。位于市区的黄州区和开发区共计有49个社区（黄州区43个，开发区6个），其中城区40个（黄州区34个、开发区6个）。在城区40个社区中，老社区6个、企改居社区10个、村改居社区24个。近几年来，在财政部门的支持下，全市通过多种渠道加大了对社区建设的投入。全市共计投入6000余万元，其中政府投入1030万元，向上争取社区建设项目资金470万元，社区自筹2700万元，社会捐助1000万元，暂借800万元，对社区基础设施建设和办公用房进行了大规模建设。但是全市近300个社区，平均每个社区约20万的经费，既包括基础设施建设开支，还有日常运行经费，缺口很大，保运转的压力很大，建立健全稳定有效的财政支持机制非常紧迫。

二、黄冈市财政支持社区建设存在的问题

（一）社区建设意识不强 一是对社区建设认识不高。个别地方党政领导和相关职能部门不能正确认识市场经济条件下社区居委会的性质、特点，思想上不重视，经费上不支持。二是驻社区单位参与积极性不高。不少驻区单位没有将自己作为社区成员看待，驻区单位与社区仍然是“两张皮”。三是物业公司与社区的关系不顺。不少小区物业不配合甚至拒绝社区的管理，社区对小区物业无法形成有效的监督，小区的综治、绿化、卫生保洁等工作应当由小区物业负责，但职能部门考核的对象不是小区而是社区。

（二）社区设置、人员配备不合理 根据湖北省委、省政府文件规定，社区居委会管辖规模一般应设置在3000户左右。但从全市社区的现状看，社区设置极不合理，最大的罗田万密斋社区达3.4万人，最小的黄州区东湖办晏家山社区只有167人，财政供给经费却是同一个标准。人员聘用不规范，入口宽出口窄，很多不符合聘用标准的人通过关系或权钱交易获得工作机会，整体素质不是很高，做具体工作时还得聘人，最终人浮于事。

（三）责权利不对等 按有关文件规定，部门工作进社区实行准入制度，凡由职能部门承担、社区协助的工作，按照权随责走，费随事转的原则，为社区协助开展工作提供必要的人力、物力和经费。但准入制实施几年来，效果不尽人意，不少职能部门把本属于自己职责范围的工作下派到社区，只交任务，不给经费。

（四）基础设施建设滞后 按照湖北省委、省政府鄂发［2007］4号文件规定，每个社区要建设一所不低于300平方米的集办公、服务、活动用房于一体的社区综合服务中心。目前全市291个社区，达到300平方米以上的75个，占26%；200至300平方米的59个，占20%；100平方米至200平方米的68个，占24%；100平方米以下的62个，占21%；无办公用房的27个，占9%。全市有221个不达标，占社区总数的74%。

（五）社区运行经费不足 2001年，黄冈市政府规定城区每个社区财政保障经费为每年2.5万元。8年过去了，财政保障标准一直没有变化，与国民经济增长、财政收入增加、物价水平提高和社区工作需要已不相适应。据调查，一个中等社区的经费支出一年至少需要18万元，从全市财政保障与社区经费缺口看，社区平均经费缺口一般在10万元左右。如黄州区毛纺社区（企改居），2008年社区收入为7.2万元（市、区财政拨款3万元，门面出租3.2万元，服务收入1万元），支出为17.2万元（人员工资8.2万元，办公费4万元，工作费5万元），缺口10万元；又如清源门社区（老社区），2008年社区收入为18万元（市、区拨款5万元，门面出租3万元，服务及其它收入10万元），支出为28.6万元（人员工资16万元，办公费4.5万元，工作费8.1万元），缺口为10.6万元；再如三台河社区（村改居），2008年社区收入为23万元（门面出租6万元，水面承包10万元，企业上交7万元），支出33.7万元（人员工资16.2万元，办公费5.3万元，工作经费12.2万元），缺口10.7万元。据统计，2008年，城区40个社区有25个社区负债运行，平均负债为6万元，历年累计负债已高达4000多万元。

三、欠发达地区社区建设财政支持机制完善建议

（一）合理构建长期稳定增长的财政投入机制 增加财政预算，提高保障水平，这是保障欠发达地区社区建设经费的法定渠道，必须坚决予以保障到位。黄冈市在深刻分析社区建设存在的问题后，经过多次深入调研，确定了较为合理的财政保障机制。根据湖北省委、省政府关于“社区干部的工资按照不低于当地社会平均工资水平”的标准，黄冈城区社区按每个社区干部年度平均工资1.6万元，每个社区办公经费平均2万元，工作经费按每个居民平均1元的标准纳入市、区（开发区）财政预算，由市、区（开发区）按1：1的比例进行分摊。按上述社区职数办法计算，黄冈城区核定社区干部编制职数为150人，共需财政补贴经费354万元（干部工资240万元，办公经费80万元，工作经费34万元），市、区财政需各列入经费预算177万元）。各县市根据本地实际确定社区经费保障水平和保障方式。在经费列入预算后，视财力情况逐步建立社区经费自然增长机制。

（二）合理构建成本多方分担的筹资机制 在积极发挥政府主导作用的同时，建立完善部门、社会、开发商等多方参与机制，多渠道筹措社区建设资金。

（1）规范政府部门帮扶社区制度。实行领导驻点、部门和单位帮扶社区制度，市及县（市、区）四大家主要领导各驻点帮助一个最困难社区，其它领导各驻一个社区，切实帮助解决社区困难。同时，由政府下发文件，在帮扶单位能承受的范围内，对帮扶单位的帮扶经费作出具体的数量规定，以拓宽社区经费保障渠道，形成稳定的经费保障机制。

（2）规范“费随事转”相关政策。根据有关部门进社区工作量大小及经济状况，对社区协助的工作部门及经费转移制定如下标准：协助民政部门做好低保工作，每年安排5000元专项经费，由市民政局从本级财政低保配套经费中列支；协助计生部门做好计生管理工作，每年安排1万元专项经费，由市财政从政府购买公共服务专项经费中拨付；协助劳动保障部门做好劳动保障工作，每年安排1万元专项经费，由市劳动保障局从就业专项经费中拨付；协助城管部门做好城管环卫工作，每年5000万元专项经费，由市财政从政府购买公共服务专项经费中拨付；协助综治部门做好社区综治巡防工作，每年5000万元专项经费，由市财政从政府购买公共服务专项经费中拨付。

（3）引导开发商参与社区建设。借鉴武汉市百步亭社区的经验，鼓励开发商转变经营理念，按照“建设、管理、服务”模式，把住宅开发作为完整的社区来规划建设。建筑面积达到5万平米的新开发楼盘，按建不低于300平米的标准提供社区办公服务用房，市、县规划、建设部门要将市区社区工作服务用房作为公共设施配套纳入房地产开发用地公开出让项目的规划设计条件中，在建筑初步设计和施工图中注明面积和具体位置，征求相关街道（乡、镇）意见后，明确由开发商建设并无偿提供。对同一个社区涉及两个以上开发商开发的住宅小区，由市规划建设部门按照集中配置要求，做好相关开发商的协调工作。

（三）加强社区基础设施建设与管理 欠发达地区社区基础设施建设大都不完善，有的连基本的办公用房都没有。黄冈市在深入调研的基础上，市委、市政府下决心在两年内按“八个一”的标准进行全面达标建设。“八个一”即：一个“一门式”社区服务大厅（60平方米以上）、一所多功能的居民学校、一个社区图书室、一个社区文化娱乐活动室、一个社区警务室、一个社区医疗卫生服务点、一所公共休闲健身场所、一所社区组织办公用房。建设资金采取以下四种途径：一是通过财政投入建设一批。市、区财政今、明两年各每年列入50万元专门用于基础设施建设，每年改造或新建10个社区，通过两年的建设，使城区所有社区达标。二是通过项目建设一批。对已建设的项目要把握标准，确保达标。对“十二五”国家和省社区建设项目要积极争取。三是通过共驻共建建设一批。四是在以上三项措施仍不能全面达标的基础上，采取一次性措施筹款，即组织部党费列支一点、机关工委党费列支一点、福利彩票资金列支一点、烟草、电力、银行等企业赞助一点的方法，确保全市社区全面达标。在建好社区基础设施的同时，加强对社区资产的管理，建章立制，强化责任，用制度管钱、管事，确保社区资产保殖增殖。

（四）建立健全财政部门参与的机构设置、人员配备管理制度

在现行的机构设置、人员配备工作中，财政部门基本没有参与，很容易出现具体工作部门为了图方便不顾财力的情况，如黄州区东湖办晏家山社区只有167人。同时，在目前就业困难情况下，也极易出现权力寻租，导致人员聘用工作中的腐败。因此，民政部门在审批调整社区机构时，应联合编制部门，确定人员配备方案，财政部门全程参予与审核。同样，在人员招聘过程中，财政部门要进行监督和管控，杜绝聘用的人只拿工资不会做事，严格按社区工作人员招聘工作流程、标准去选人，真正实现社区机构的合理配置、人员聘用的科学规范。

（五）完善资金使用与管理制度 由于社区建设资金来源渠道广，支出项目多，财政部门一定要加大对资金使用管理的监督检查。要建立健全社区财务管理制度，加强对社区财务人员的业务培训和纪律教育，确保资金管理安全有效。要加强对资金使用的绩效评价和监督检查，确保专项资金专项使用，严禁任何形式的截留、挪用。建立责任追究制，开支报帐制，谁签字谁把关，形成制度性约束。加强相关政策的宣传教育，保证资金使用公开透明，切实保障广大群众的知情权、参与权，自觉接受群众监督，切实提高资金使用的安全性和有效性。

［1］张永春：《社区建设腾飞新模型研究》，陕西旅游出版社2004年版。