国有企业内部控制构建思考

西安铁路局 宋小勇

一、国有企业内部控制存在的问题

（一）内部环境缺乏 内部环境规定企业的纪律与架构，是一个企业的基调和氛围，内部环境直接影响企业员工的控制意识。是内部控制能否生效的重要因素之一，被视为其他控制要素的基础。控制环境因素主要包括管理层的经营理念和经营风格，企业员工的道德价值观和工作胜任能力，管理当局的授权和职责分工方法，人力资源的组织与开发等。目前，国有企业在公司治理方面存在缺陷，内部机构权责划分不清晰，总经理由董事长兼任的现象比较普遍，内部信息交流存在梗阻，企业负责人重视生产经营高于内控制度。企业文化氛围不系统、不成熟，注重人际关系，员工的变通性很强。人才冗余与人才短缺并存，员工知识老化与人才成长较慢。等级观念较重，企业往往是通过管人来管事，通过管住“乌纱帽”来管理事务，因此在日常经营管理过程，重视行政手段、领导表率作用，用领导讲话来规范企业经营管理活动。

（二）缺乏有效的风险防范系统 大多数国有企业战略制定与风险偏好与内部控制体系建设相脱节，一方面强调企业的快速发展，另一方面期望企业实现“零风险”运营，拒绝对风险和内部控制的建设投入成本，对于企业重要风险环节的控制往往依赖于“某个人”或“某几个人”。缺乏完善的风险管理机制及组织架构，对潜在的风险缺乏整体的认识和系统性的归类，缺乏对风险评估方式、方法、程序的系统理解，缺乏重大风险预警机制及突发事件应急处理机制，缺乏风险管理及内部控制的专业人才。

（三）企业内部信息沟通不顺畅 畅通的信息沟通渠道是有效实施内部控制的必要条件。良好的信息系统能够使组织中每个成员清楚地知道其职务责任，使每位员工都了解在内部控制制度中所扮演的角色及负责的活动。企业内部各部门之间的信息沟通，不仅可以提高管理效率和决策的正确性，同时可以提高企业的快速反应能力。目前，国有企业存在管理层次过多，企业透明度与开放度不够。各部门缺乏相互协调和统一的规划，导致部门或上下级之间的责任真空或控制流程的不必要冗余及信息割据。

（四）内部审计独立性不够 一些国有企业内审职能还停留在传统的财务合规性稽核上，内审部门没有监控所需的权力，审计职能缺乏独立性，未建立有效的责任追究机制，内审人员配备不足，使企业的内部审计发挥作用较小。

二、国有企业内部控制问题成因分析

（一）制度建设存在缺陷 首先，人们对于事物的认知，总是有一个由浅入深、逐渐认知的过程，制度建设受到人的认识和知识体系局限。企业内部控制制度建设不可能一蹴而就，需要在实践中不断改进；其次，制度建设受到企业和经济发展变化的影响。企业内部控制制度建设是滞后于企业和经济发展变化的，这使得内部控制制度在面对变化的经济实践时，随时可能出现意想不到的风险漏洞。

（二）企业对内部控制内涵认识不清 企业普遍认为内部控制就是内部控制制度，是企业用以防止发生错误和舞弊、或者是用以应付有关部门及主管单位检查而制定的各项规章制度。很多管理者把内部控制理解为各种规章制度的单纯集合，往往认为有关的职责分工、审批授权制度就是内部控制制度。完成有关部门或主管单位所要求的内部控制制度制定工作，就是实施了企业内部控制，对内部控制只注重制度建设而不重视制度执行，缺乏对内部控制实际执行效果的考核与评价。有的企业领导把内部控制只当成是财务部门的事情。内部控制建设、实施、监督均由财务部门进行推进，财务部门既是制度的制定者，又是执行者，同时也是监督者。此外由于内部控制不能直接产生经济价值，间接效益也需较长的周期才能体现出来，同时需要制定大量的规章制度，增加办事环节和程序，因此多数企业不愿投入更多的精力。

（三）缺乏有效的公司法人治理结构 目前，大部分国有企业已经实行了公司制改造，但真正的公司法人治理结构并未建立。很多公司虽然建立了股东大会、董事会、经理层、监事会，但在实际工作中，“内部人控制”现象普遍。董事会独立性受到干扰，监事会成员主要由公司职工和股东代表组成，在行政关系上受制于董事会，监督作用难以发挥。股份公司仅仅具有了现代企业的外壳，而没有从根本上形成真正的法人治理结构，一些机构设置没有起到应有的作用。一些国有企业也没有形成合理的人力资源管理机制，企业管理者的产生依然具有很强的政府色彩，管理者习惯于用行政命令的方式治理企业而不是管理企业。大多数管理者还不习惯应用现代管理的控制方法，对下属人员的工作不能实施科学有效的监督。

（四）监督机制不健全 由于隶属于不同职能部门，财政、税务、审计等部门，在社会监督中综合监督的合力难以形成，对企业的监督威慑不够。同时国家对审计的独立监督、公正职能重视不够，审计的规范化、法制化未形成。监督者发现的问题，往往得不到妥善处置，监督与惩处相脱离，致使监督缺乏权威性。

三、国有企业内部控制问题解决对策

（一）营造良好的内部控制氛围 要象宣传新会计准则那样，对内部控制进行广泛宣传和推介，改变目前人们普遍将内部控制看作是一项制度性建设的错误观念，使企业管理层和员工认识到内部控制包含企业经营活动各个环节。是一项复杂的系统工程，是一个积极的、主动的、能够保障企业健康运营的管理体系。只有提高企业管理层和员工对内部控制的认识和理解，才能形成一个良好的内部控制氛围，从而促进内部控制规范的建设和实施。

（二）优化内部控制环境 国有企业应清晰界定内部机构的职责权限，理顺权责关系。建立有效的信用交流机制，避免出现多头管理和管理盲区，使内部控制的链条能流畅地在各环节之间传动。坚持以人为本，完善人力资源建设。建立员工职业生涯设计机制，引导员工增强归属感和责任感。完善内部人才流动机制，实现人尽其才，落实带薪休假、强制休假和岗位轮换制度，有效防范岗位风险。企业应加强企业文化建设，树立共同价值观，为企业员工提供共同的思想意识、精神信仰和日常行为准则。企业负责人应以身作则，发挥关键作用，通过企业文化的建设促使企业管理层、全体员工在塑造良好内部环境中发挥作用。此外，提高员工职业道德修养，培育员工积极向上的价值观和社会责任感，强化员工风险意识和风险管理理念。

（三）完善公司治理结构 首先，要充分发挥股东会、董事会、监事会和经理层的职能，董事长与总经理应该分别设置，增强其独立性。同时从所有者的立场出发，把企业经营管理者行使权力的过程纳入内部控制的监控范围，要将其作为内部控制的重点监控对象，使决策系统、管理系统和监督系统各司其职、各负其责、协调运转、有效制衡。其次，要改善股权结构，解决国企股权过度集中带来的问题。最后，要完善企业内部制衡机制和内部激励机制，调节所有者、经营者和员工之间的关系，只有建立起合理的激励与约束机制，使经理人员既享有充分的经营治理权，又能使其尽职尽责地履行对委托人的义务，才能实现企业经济利益的最大化。

（四）完善监督机制 内部监督是确定控制体系是否有效及最大可能减少意外及不测的关键，通过监督使企业内部控制过程成为一个不断修复、自我完善的一个闭环系统。企业首先应当鼓励全员参与建立内部控制的内部监督机制，充分调动员工参与内部控制监督的积极性。其次，不断加强审计部门的独立性，要转变内审职能，拓宽内审领域，规范审计行为。要努力改进内审方式，由原来的事后审计为主转向以事中审计和事前审计为主。要定期对内部控制制度的执行情况进行检查、考核与评价，并形成标准化的内部控制报告，提出改进意见。财政、税务、审计等外部监督部门要合理分工，注意加强彼此间的信息交流，定期互通情报，形成有效的监督合力。加强对企业内部控制的了解、检查与监督，加大执法力度，增强威慑力。

（五）完善风险控制系统 企业应根据对内部、外部风险的识别，采用定性与定量相结合的方法，对风险进行分析和排序，确定关注重点和优先控制的风险。根据风险评估的结果，结合风险承受度，权衡风险与收益，确定风险应对策略。同时，持续收集与风险变化相关的信息，进行风险识别和风险分析，及时调整风险应对策略，从而使企业的经营风险由大化小，由小变无。企业应当合理分析、准确掌握董事、经理及其他高级管理人员、关键岗位员工的风险偏好，采取适当的控制措施，避免因个人风险偏好给企业经营带来重大损失。

（六）加强企业内部信息沟通 从上级的想法到下级把事情做正确，要经过“想—说—听—懂—信—做—对”七个环节：上级想的，不一定能说出来；说出来了，下级不一定听；听了不一定能听懂；听懂了不一定相信；相信了不一定去做；做了不一定对。每个环节都很重要，一个环节出了问题其结果就可能会受影响。因此，企业要建立信息沟通机制，上下级、各部门之间要相互协调，信息要能在一定范围内共享，信息沟通应该是顺畅、有效的。同时，信息的沟通不应局限于企业内部，还应注重企业与企业之间、与政府部门之间、与其他利益相关者之间的信息沟通。此外，企业要建立反舞弊机制，明确有关部门在反舞弊工作中的职责权限和协调机制，规范反舞弊调查处理程序，及时防范因舞弊而导致内部控制措施失效、影响内部控制目标实现的风险。企业要建立情况通报制度，要确保通报结果及时、有效地传达至全体员工。

（七）全面实施现代信息技术 现代信息技术能够使企业内部管理控制更加富有成效。这是由于现代信息技术不仅能够及时提供企业内部管理控制所需要的各种信息，使企业集团的各级管理人员能够准确了解与掌握企业经济活动，而且还能有效减少与消除企业内部人为控制存在的影响，使企业内部控制的各环节都能保持衔接，并确保内部控制得到有效实施。当前，现代信息技术已广泛运用到大部分国有企业内部管理控制的具体工作之中，国有企业还应进一步强化信息技术在内部控制中的应用，通过系统开发、设备控制、数据控制、网络安全控制和日常控制等各方面的不断应用，让现代信息技术在国有企业内部控制中发挥出更为突出的作用。

［1］陈清泰：《国有企业改革与公司治理》，《南开管理评论》2009年第5期。