论我国特殊教育政策的教育公平价值取向

陈美志

（西南大学 教育学院，重庆 400715）

论我国特殊教育政策的教育公平价值取向

陈美志

（西南大学 教育学院，重庆 400715）

教育公平是国家和社会追求的价值观。与普通教育相比，我国特殊教育政策中的教育公平问题更备受关注。本文力图从教育公平的三个环节：起点、过程和结果来讨论我国特殊教育政策中的教育公平问题，以提出完善特殊教育政策的对策建议。

特殊教育；政策；价值取向；公平

哲学意义上的价值取向，是指一定主体基于自己的价值观在面对或处理各种关系、矛盾与冲突时所持的基本价值立场、价值态度以及所表现出来的基本价值倾向和特定的价值方向[1]。教育政策作为一种有关教育权利和利益分配的表达，必然会体现其制定主体一定的价值取向，这个价值取向决定、支配着主体的价值选择，对教育政策活动产生着决定性的影响，同时也会影响教育事业的发展。特殊教育是教育事业的重要组成部分，发展特殊教育事业对于依法保障残疾人接受教育权利，促进教育公平和社会公平具有重要意义。新中国成立以来，我国颁布了一系列特殊教育政策法规，这些政策法规代表了国家的意志，反映了国家的教育价值观。在这些教育价值观中，教育公平一直是最核心的内容。当前，在全纳教育的大背景下，特殊教育的公平问题更成为了关注的热点。

一 特殊教育政策中教育公平的重要意义

（一）保障残疾人享有平等接受教育的权利

受教育权是人的一项基本权利。通过教育使公民获得全面的发展是国家的义务。《世界人权宣言》中提到，“每一个儿童都有受教育的权利，特殊儿童作为社会成员的一分子，有平等地接受教育的权利”。保护残疾人享有平等的受教育权利，是特殊教育政策的价值目标追求。新中国成立以来，我国以此为出发点出台了一系列特殊教育政策。从国家层面来看，1951年国家政务院颁布的《政务院关于改革学制的决定》明确规定“各级人民政府应设立聋哑、盲目等特种学校，对生理上有缺陷的儿童、青年和成人，施以教育”，首次明确了特殊教育学校成为我国学校体系建设的组成部分。1982年《中华人民共和国宪法》中除对公民受教育权作出一般规定外，还特别在第四十五条中规定“国家和政府帮助安排盲、聋、哑和其他残疾公民的劳动、生活和教育”。这是在一般保障公民权利之外对残疾人人权和平等受教育权的特殊保证。1986年的《中华人民共和国义务教育法》第九条明确规定“地方各级人民政府为盲、聋哑和弱智儿童、少年举办特殊教育学校(班)”，把盲、聋、弱智等残疾儿童少年教育纳入了国家义务教育范畴，赋予了残疾儿童少年平等接受义务教育的权利，并明确了地方各级政府举办特殊教育学校(班)的责任。1989年国务院转发的《关于发展特殊教育的若干意见》中指出，“把残疾儿童少年教育切实纳入普及义务教育的工作轨道。各级教育部门要把残疾儿童少年教育同当地实施义务教育工作统一规划，统一领导，统一部署，统一检查。今后，要将残疾儿童少年教育发展规划执行情况作为检查、验收普及初等教育的内容之一。”1990年，国家颁布了《中华人民共和国残疾人保障法》，其中第三章第十八条到第二十六条专门规定了残疾人教育问题，再次宣布了“国家保障残疾人受教育的权利”。2006年，新修订的《中华人民共和国义务教育法》再次明确了保障适龄残疾儿童少年接受九年义务教育的权利。从地方层面看，近年来相继出台的《山东省义务教育条例》、《吉林省义务教育条例》、《陕西省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》等地方性法规也明确了按照国家有关标准合理设置特殊教育学校（班），普通学校应当接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读等。这一系列政策法规，不断深化了保障残疾人平等受教育权的价值取向，使得特殊教育在我国得以迅速发展，形成了以特殊教育学校、普通学校等机构附设的特殊教育班、普通学校的普通班中随班就读为主要形式的特殊教育体系。

（二）延长受教育年限，缩小残疾人与同龄人的差距

特殊教育不仅限于义务教育阶段，也与普通教育一样应当包括多个层次。残疾人作为社会成员，也是人力资源的重要组成部分。要使残疾人人力资源得到充分开发，使更多的残疾人掌握一定技能，充分参与社会生活，真正实现其人生价值，必须积极发展中等及其以上特殊教育，延长残疾人接受教育的年限。改革开放以后，国家相继出台了有关政策措施，力争残疾人接受更多的教育。1985年，教育部等有关部委下发了《关于做好高等学校招收残疾青年和分配工作的通知》，规定“各高等学校应从残疾考生的实际出发，贯彻德智体全面考核，择优录取的原则，对规定的残疾考生，在全部考生德智条件相同的情况下，不应仅因残疾而不予录取”，并明确残疾考生毕业后由国家统一分配工作，这为残疾(当时仅指肢体残疾)考生接受高等教育打通渠道。1989年，国务院办公厅转发了国家教委等八部委《关于发展特殊教育若干意见》，确立了“贯彻普及与提高相结合，以普及为重点的原则，着重抓好初等教育和职业技术教育，积极开展学前教育，逐步发展中等教育和高等教育”的基本方针，残疾人中等教育、职业技术教育在国家政策的推动下稳步发展。2003年3月，教育部、卫生部、中国残疾人联合会共同发布《普通高等学校招生体检工作指导意见》，把强制性的体检标准改为指导意见，进一步放宽了对患病和有残疾者的录取要求，明确生理缺陷如果不影响专业学习，录取时一般不应受限制，体现了对所有考生平等权益的保护和以人为本的理念。“十五”期间，全国普通高校累计招收残疾学生一万六千余人，残疾考生上线录取率保持在百分之九十左右。

（三）扩大招生对象，使更多的残疾人接受教育

特殊教育实施对象的范围因各个国家或地区的情况而有差异，有的国家或地区提出了“零拒绝”的目标，即认为所有残疾儿童都应当接受免费的、适合他们需要的义务教育。新中国成立初期，我国的特殊教育学校一般只招收盲、聋两类残疾儿童，其他残疾儿童不能或很少能接受到学校教育，这显然有失公平。1989年，国务院颁布的《关于发展特殊教育若干意见》指出，在重点抓好盲、聋、弱智三类残疾儿童普及教育的同时，要注意其他类残疾儿童的教育，积极吸收肢体残疾和有学习障碍、语言障碍、情绪障碍等少年儿童入学，并努力改进教学方法，探索教学规律，使他们受到适当的特殊教育。伴随1994年联合国教科文组织召开的“世界特殊需要大会”通过了《萨拉曼卡宣言》，各国在特殊教育立法及施政措施制定时，将特殊教育对象的范围逐渐由盲聋、弱智、肢残等残疾儿童扩大到脑瘫、自闭症、严重情绪障碍、学习障碍、语言障碍等类型儿童以及家庭困难等有其他特殊需要的儿童[2]。2008年，中共中央、国务院发布的《关于促进残疾人事业发展的意见》又明确指出，逐步解决重度肢体残疾、重度智力残疾、失明、失聪、脑瘫、孤独症等残疾儿童少年的教育问题，采取多种措施扫除残疾青壮年文盲。这就不仅为重点进行的3类（盲、聋、弱智）残疾儿童，而且为其他类别的残疾人享受平等教育权做了比较全面的规定。这些政策的推行，使更多的残疾人接受教育，促进了教育的公平发展。

二 特殊教育中的不公平现象及原因

教育政策代表国家和社会对教育的理想与追求，但现实常常会落后于政策设定的价值目标。虽然我国特殊教育政策坚持以公平为价值取向，但在现实中仍然存在许多不公平现象，主要体现在以下几个方面：

（一）起点差距：入学机会不平等

教育公平，首先是起点的公平，即每个人不受性别、种族、出身、经济地位、居住环境等条件的影响，都有公平的开始其学习生涯的机会。近年来，虽然我国特殊教育得到了长足发展，但特殊教育学校还不足，残疾儿童、少年入学率还不高。以重庆市为例，目前全市40个区县中30万人口以上的区县均已设立起特殊教育学校，共有36所，在校学生2500人左右；另有3300余所学校开展了随班就读。残疾适龄儿童中，视力残疾儿童入学率为86.9％，听力残疾儿童入学率为89.8％，智力残疾儿童入学率为93.4％，仍然有近10％特殊儿童徘徊在学校的大门之外。分析其原因，主要有四个方面。

第一，从特殊学校配置来看，特殊教育学校实行的是相对集中的原则，已设立的特殊教育学校基本是在达到30万人口的县级以上城市，农村地区和偏远地区主要是采取在乡（镇）中心学校附设特殊教育部（班）或随班就读的形式。由于残疾儿童少年的分布不确定，在没有设立特殊教育学校的农村地区和偏远地区，如果不能随班就读，只能跨区域入学，造成了一部分残疾儿童少年无法接受学校教育。

第二，从教育成本来看，接受特殊教育的费用一般都比普通教育高。虽然国家对残疾儿童少年就学已制定了一定优惠政策，但有不少残疾儿童少年分布在农村偏僻地区，家庭经济条件困难，政府对贫困残疾学生的救助体系还不够健全，使他们无法入学或中途辍学。

第三，从特殊教育本身发展水平来看，地区之间、城乡之间经济社会发展水平的差距导致了特殊教育发展的地区差异和城乡差异。目前东部地区，特别是经济发达城市，特殊教育体系相对完善，特殊教育学校硬件、软件条件相对较好，残疾儿童少年接受特殊教育的机会明显高于西北部地区。

第四，从家庭背景来看，家庭文化差距导致对残疾儿童不同的教育态度。受传统封建思想的影响，一些家庭对残疾孩子存在偏见，不能正视自己孩子的特殊需求，不愿送孩子接受特殊教育。此外，特别是一些农村地区、偏远山区家庭对残疾子女接受教育的认识程度低，加之存在性别歧视观念，造成残疾女童的入学率显著低于残疾男童。

（二）过程差距：教育过程没有受到公平对待

残疾儿童少年在接受教育的过程中还没有受到公平对待，主要体现在以下方面：

第一，特殊教育学校不能满足残疾儿童少年学习需要。一是学校硬件条件不足。由于政府投入不足，一些经济发展相对滞后地区的特殊教育学校（班），办学条件较差，占地面积、建筑面积不足，缺少适应残疾儿童、少年学习、康复、生活特点的场所和设施，达不到国家规定的办学标准；招收残疾儿童随班就读的学校也没有为残疾儿童提供必要的设施。二是师资队伍较弱。特殊教育学校专业教师队伍结构不合理，特殊教育专业毕业的教师少，而且分布不合理，不能满足教学需要。同时缺乏具有一定职业技能的专业教师，不能适应学校职业技能培训的需要。三是特殊教育学校办学层次低、结构不合理。现有特殊教育学校主要是单一的聋哑、培智学校，突出的是科学文化教育和身体康复训练。以促进残疾人就业为导向的多层次的职业技能教育和实用技术培训尚处于初级阶段，多数学生不能在学校学到一技之长。

第二，“随班就读”实际开展效果欠佳。目前，随班就读是我国残疾学生接受基础教育的主要途径，虽这一政策在一定程度上缓和了特殊儿童少年进校难的情况，但是其接受公平教育的问题并没有得到很好的解决。一是 “随班就读”政策执行力度不够。在不少地方，特别是在农村地区还存在许多适龄残疾儿童上不上学无人问津，残疾儿童“随班就座”、“随班混玩”的现象。二是招收残疾儿童少年“随班就读”学校的办学条件不足。普通教育教学方式与教学手段并不完全适合于残疾学生，一些学校特别是广大农村学校缺乏必要的设施设备和特殊教育教师或专业护理人员，使残疾儿童无法接受其所能和所应该受到的教育。三是“随班就读”与普通教育教学管理的冲突。目前绝大多数学校还未能实现小班化教学，一些教师教育和管理负担较重，缺少时间和精力，加之特殊教育专业知识和经验不足，没有给予残疾儿童特殊的关照，至于其是否学到知识并不关心。四是部分残疾儿童少年自身存在沟通困难。由于身体残疾产生的一些沟通上的问题，如聋童的沟通问题，盲生的适应环境问题，特殊学生与普通学生心理上平等的问题等，对教育教学的正常开展和残疾儿童少年的身心健康带来了影响。

第三，现实中残疾学生接受高等教育存在障碍。一是在高校招生录取中的障碍。尽管相关政策中明文规定高校招生时，只要残疾学生的状况不影响正常的专业学习，高校就不应以残疾为由拒绝录取，但在实际的招生过程中，高校对残疾学生仍然有一定的歧视，致使许多学习成绩优秀的残疾学生被拒绝在大学门外，无法进入象牙塔学习、深造，无法保证教育过程的公平。二是高校公共设施和学校教学的阻碍。目前，我国大多数普通高校在进行建筑设计时中没有考虑到为残疾学生提供无障碍设施；教学设备也基本上是按正常学生的需求配置的，而很少考虑残疾学生的特殊需要。三是生活上的障碍。全日制的学习形式，要求学生具备一定的生活自理能力。但由于残疾学生的身体缺陷，或多或少会给日常生活带来一些问题，例如视觉障碍学生在校园内行走时的安全问题，肢残学生买饭、上厕所等不便利问题等等。

（三）结果的差距：获取成功的机会不平等

教育公平不仅仅是起点和过程的公平，结果的公平也是非常重要的。教育公平的最高层次是教育结果的公平，主要是指获取成功机会和教育效果的相对均等。教育公平就是要使每个人的潜能都能得到最大限度的发挥。现有的特殊教育政策更多的是关注入学机会和学习过程的公平，对于获取成功机会的关注度不够。在现阶段的教育中，以考试为导向的教育模式也深深的植根于特殊教育领域，学业的优良也是评价特殊学生的第一标准，这一评价标准使得特殊儿童在努力获取成功的道路上困难重重，特别是在普通学校“随班就读”的特殊儿童，他们成功的可能性就更小[3]。因此，我们应该关注在残疾学生身上怎样体现出结果的公平。近年来，随着残疾人事业发展迅速，残疾人就业环境和就业率有了很大提高，但由于各方面原因，残疾人就业、创业还存在种种困难。

三 完善特殊教育政策中教育公平价值的政策建议

教育公平在特殊教育领域的道路还很漫长。要真正保障特殊儿童少年的受教育权利，使他们能和其他同龄孩子一样学习和生活，享受成功的喜悦，还需要社会各个方面的积极改善与配合，特别是政策和法规方面的保障。从世界范围来看，1994年联合国教科文组织在“世界特殊教育大会”上颁布的《萨拉曼卡宣言》，重申了《世界人权宣言》中提出的每个人都有受教育的权利，并明确提出了“全纳教育的思想。从价值取向来看，全纳教育主张平等、民主，强调群体、合作，认为所有学生都应有机会进入普通学校接受教育，普通学校应接纳所有的学生，而不管学生的差异性。这是促进特殊教育公平实现的一种有效方式，不仅能保证起点上的公平，还能对特殊儿童的学业和身心得到良好的发展、充分保障残疾儿童受教育的权利起到积极作用。

作为教育发展的一个总趋势，全纳教育思潮已对教育制度已经产生了巨大影响。我国目前施行的特殊教育政策也在一定程度上体现了“全纳教育”理念的内涵和方式，“随班就读”的教育形式已被人们广为接受，为实施“全纳教育”积累了一定的经验，也为建立具有中国特色的“全纳教育”奠定了基础。但“全纳教育”是一个系统工程，不是一朝一夕就能建立，我们的社会和学校还并没有为之做好充分的准备。实现特殊教育的公平，有效保障残疾人受教育权利，需要政府真正成为促进特殊教育公平的主体，不仅要作为促进特殊教育公平的倡导者，还应作为特殊教育的重要投资人，承担起促进特殊教育公平的责任，予以更多的投入，建立完善配套政策措施，让更多的人参与到特殊教育事业中来，让更多的特殊儿童接受教育，创造出真正没有差距的教育天空。

[1]祁型雨.利益表达与整合——教育政策决策模式研究[M].北京：人民出版社，2006，209.

[2]张娅茜.国外特殊教育立法的经验与启示[J].学校党建与思想教育，2009，（3）.

[3]孙玉梅.教育公平视野下特殊教育的走向[J].重庆科技学院学报（社会科学版），2007，（1）.

[4]雷江华.关于残疾学生在普通高等学校接受教育的思考[J].中国特殊教育，2003，41（5）.

[5]朴永馨.特殊教育 60 年[J].中国残疾人，2009，（6）.

[6]刘显伟.“全纳教育”呼唤中国完善特殊教育政策和教育立法[J].中国特殊教育，2007，（8）.

[责任编辑：雪 豹]

Value Orientation of Education Equity in China’s Special Education Policy

CHEN Mei－zhi
(School of Educational Science,Southwest University,Chongqing 400715,China)

Education equity is a value that a state and the society always pursue.In comparison with education equity in general sense,the equity of education in special education policy is more noteworthy.The author of this article attempts to explore the issue of education equity in China’s special education policy from the starting point,process and result—the three linkages of education equity,and provides some suggestions on the perfecting of the policy.

special education;policy;value orientation;equity

G760

A

1674-3652（2011）01-0162-04

2010-12-10

陈美志（1981- ），女，四川泸州人，西南大学教育学院2008级硕士研究生。