新形势下领导干部密切联系群众问题研究——基于湛江的实证分析

郭 波

（中共湛江市委党校，广东 湛江 524032）

新形势下领导干部密切联系群众问题研究
——基于湛江的实证分析

郭 波

（中共湛江市委党校，广东 湛江 524032）

领导干部密切联系群众在新世纪新阶段面临很多新挑战和新考验。从湛江的调研来看，一些领导干部不愿联系群众、不善联系群众、不能联系群众。为此，针对产生这些问题的主客观因素，必须立足于解决领导干部“愿不愿联系群众”、“会不会联系群众”、“能不能联系群众”、“联系群众行不行”的问题，积极探索新形势下领导干部密切联系群众的长效机制。

领导干部；联系；群众

领导干部密切联系群众历来是党的事业取得成功的宝贵经验和政治优势，是一个永不过时的主题。正如人民日报社论所讲：“我们党最大的政治优势是密切联系群众，而党执政后最大的危险是脱离群众。这种危险，源自权力和地位的变化，根子在领导干部的作风。在长期执政的条件下，充分发挥密切联系群众这个‘最大优势’，有效防止脱离人民群众这个‘最大危险’，关键在领导干部。”[1]然而，进入新世纪新阶段，改革正向纵深推进、社会正在加速转型，利益主体多元化，矛盾纠纷激烈化，领导干部密切联系群众面临许多新考验和新挑战。如何继续保持和加强领导干部同人民群众的血肉联系，成为当前亟待研究并解决的重大课题。基于这一背景，了解当前领导干部密切联系群众的现状并探讨加强领导干部联系群众的对策，成为当务之急。为此，湛江市党建协会协同市委组织部承担了广东省党建协会“领导干部密切联系群众”的课题。课题组从2010年7月以来，采取座谈会、田野访谈等方式，在全市范围内展开了广泛深入的调查研究。在此基础上，结合理论界最新的研究成果，课题组对湛江市领导干部密切联系群众中出现的问题进行总结，并剖析原因，力图以点代面，探讨当前加强领导干部密切联系群众的对策。

一 存在问题

课题组对湛江市五县四区进行了会议座谈、个别人物访谈、田野调查，取得大量的调查材料①五县四区分别是：霞山区、赤坎区、坡头区、麻章区、雷州市、吴川市、廉江市、遂溪县、徐闻县。调查材料主要有座谈会记录、观察启示、访谈记录、数据资料、录像和图片资料。。经过分析，课题组总结了湛江领导干部联系群众中存在的一些问题。必须强调的是，这些问题并不都是领导干部的共性，大部分问题只是存在于部分领导干部之中，只有当这些“问题干部”的人数达到一定的规模或这种行为具有一定的影响力的时候，才作为一种现象归纳出来②当然，规模及影响力的评判不可能做到精确。不过，依托组织部门的部门优势及资源，结合实地调研，这方面的评判还是相对客观的。。因此，为了更加科学客观，我们只用“部分”、“有的”、“一些”等用语。当然，本文并不作统计学上的定量分析，对于这部分问题干部的具体规模、级别范围、年龄结构、职业分布、性别构成等因素不作具体分析。总的说来，湛江市领导干部密切联系群众方面存在的问题主要有：

（一）部分领导干部不愿联系群众

一是部分领导干部做不到“权为民所用”，存在以权谋私行为。一些领导干部忘记了“自己手中掌握的权力是人民赋予的，只能用来为人民谋利益，决不能用来为个人或小团体捞取好处，不能损害人民的利益”[2]，不能真正代表人民代表人民掌好权、用好权。有的领导干部视群众为鱼肉，拿人民赋予的权力为筹码，吃、拿、卡、要，不给好处不办事，给了好处乱办事。有的领导干部甚至贪污腐化，千方百计的从群众身上榨取利润，中饱私囊。例如湛江市中级人民法院胡某与社会人员陈某合谋，串通赤坎区法院许某、喻某等法官，伪造虚假的债权债务关系，企图转移侵吞查封在市中级法院执行款账户本应归还9名村民的135万元征地款①资料来自湛江市纪委提供的《湛江市机关作风暗访片之三》。该片在湛江市各部门各单位进行了集中观看。笔者向纪委的同志获取了该片的视频材料。这个案子《湛江日报》（2010-3-20）进行了刊登。。

二是部分领导干部做不到“情为民所系”，与群众感情淡漠。有的领导干部的理想信念异化，群众观点淡化，对群众愿望不上心，对群众生活不关心，对群众疾苦不动心。从湛江市纪委及各县（市、区）纪委提供的暗访片来看，“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象依然大量存在，令人担忧。有的领导干部没有真正把群众的事情放在心上、抓在手上、落实到行动上，对群众反映强烈的突出问题麻木不仁，对群众做出承诺的事情不努力抓落实。例如9月6日，雷州市徐马村100多名村民聚集到雷州市委门口静坐，要求约见主要领导表达意见，追讨被拖欠了16年的征地款。但是，“从早8点多到下午2点多，并无领导出来与村民对话”[3]，而且欠款至今也没有解决。有的领导干部慵、懒、散，对群众的疾苦不闻不问、对群众的意见充耳不闻、高高在上、敷衍塞责，形式主义、官僚主义严重。例如湛江市纪委在对赤坎区行政服务中心暗访时发现，正常上班时间里，一楼办理大厅11个办理窗口竟然只有2名同志在岗。其中一名领导在面对暗访人员的咨询时，不理不睬，甚至粗暴地将暗访人员赶出大厅②同上。。

三是部分领导干部做不到“利为民所谋”，存在与民争利现象。有的领导干部个人主义、享乐主义、拜金主义严重，不是想方设法为群众解决实际问题，而是把职权当作“谋个人福利”的工具，与民争利甚至坑民害民。有的领导干部遵行“利益至上”原则，利益是工作的唯一导向，只讲感情、不讲法律，只讲关系、不讲原则，有利可图的就积极干、争着干，无利可图的就拖着干、不愿干，完全把自己置身于广大人民群众的对立面。例如湛江在整治违建的专项行动中，发现进行违章建设的人员中领导干部占有很大的比例。这些领导干部不但没有带头支持湛江的城市建设，反而利用职权之便，疯狂抢建③同上。。

（二）部分领导干部不善联系群众

领导干部密切联系群众必须“认真贯彻党的群众路线，坚定不移依靠群众，适应群众工作新特点新要求，深入做好组织群众、宣传群众、教育群众工作”[4]。因此，领导干部密切联系群众不仅是态度问题，更是能力问题。但调查中发现，一些领导干部因循守旧，不能正确认识新形势、适应新变化，联系群众的思想观念落后、方式方法滞后，存在“本领恐慌”。

一是不善于科学决策。一些领导干部刚愎自用，对形势分析不清、对重点把握不准、对民意摸查不清，习惯“拍脑袋决策”；一些领导干部决策时不充分调查研究，言必希腊，纸上谈兵，本本主义、经验主义盛行；一些领导干部独断专行、闭门造车，不走群众路线，不能“广泛听取各方面意见，反复比较、鉴定和认证”[5]。

二是不善于调查研究。有的领导干部作风漂浮，不能深入基层，调研时前呼后拥，不能与群众打成一片。在湛江一些地方，领导调研时警车开道成为普遍现象，特别是级别高的领导甚至出现交警沿途设岗的情况④参见笔者的调研笔记，2010年7月。。有的领导干部没有掌握科学的调研方法，不懂得解剖麻雀，不能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里。

三要不善于沟通协调。一些领导干部固执己见、刚愎自用，不懂得求同存异，不注重感情投入，不讲究方式方法和策略。一些领导干部在开展群众工作时，不了解群众，不研究语言艺术，“在与新社会群体说话，说不上去；与困难群众说话，说不下去；与青年学生说话，说不进去；与老同志说话，给顶了回去”⑤转引自郭庆晨：《“说话”效果的人格背景》，《思想政治工作研究》2005年第9期。。

四要不善于化解矛盾。调研中发现有的领导干部方法简单、作风粗暴、不会综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等方法去妥善处理人民内部矛盾。

（三）部分领导干部不能联系群众

一是缺少平台，不好联系群众。目前，湛江市在搭建领导干部密切联系群众的平台方面力度不够，广大领导干部因缺少平台，不好联系群众。虽然依托新农村建设、固本强基工程、“双到式”扶贫工程等平台①2003年广东省委九届三次全会通过了《关于实施固本强基工程全面推进党的基层组织建设的决定》，决定集中三年时间，在全省实施固本强基工程，全面推进党的基层组织建设。随后，中共湛江市委通过了《贯彻落实〈中共广东省委关于实施固本强基工程全面推进党的基层组织建设的决定〉的实施方案》。2006年，鉴于固本强基工程成效明显，该工程继续开展。2009年12月，广东省又颁布了《广东省委办公厅广东省人民政府办公厅关于我省扶贫开发“规划到户 责任到人”工作的实施意见》，决定从2009年开始，用3年时间，通过实施“规划到户、责任到人”扶贫开发工作责任制，采取“一村一策、一户一法”等综合扶贫措施开展扶贫工作。，湛江市在推进领导干部联系群众上取得了一定的成绩，但没有根本改变这一现状。即使不考虑这些平台在实践中的异化或形式化，基于这些活动的“运动式”特征，领导干部密切联系群众还是不能常态化，效果有限。特别对于机关干部，由于单位性质或工作特点，与群众直接打交道的机会少，联系群众因为缺乏载体极易流于形式。以固本强基为例，真正能够参与的干部还是很少。像笔者所在党校，到目前为止只有15名同志参与，更多的同志只能局促于单位，成为围绕学校门、机关门、家门的“三门”干部。

二是人为设障，不让联系群众。一些部门或领导干部基于私利，人为设障，不让联系群众。“领导下去，层层滚雪球，到了最基层，人们看到的景象是：警车开道，一支车队，一队人马，一圈记者；更为严重的还要三步一岗，五步一哨，如临大敌。”[6]这样的情况下，领导干部根本不能接触群众，更谈不上联系群众了。

三是缺少法制保障，不能联系群众。目前，湛江各地虽然强调领导干部要密切联系群众，但很少诉诸法制去保障，更多是通过重要领导讲话或重要会议精神去要求“应该做什么”。结果大量的领导干部因为没有法制提供诸如时间、经费、人员等保障而难以联系群众。

二 原因分析

当前领导干部密切联系群众暴露出来的一系列问题，既有领导干部个人主观因素的影响，也有体制机制等客观因素的制约。不过，领导干部个人的品性、素质等因素究其根源还是体制机制问题。正如邓小平所讲：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”[7]因此，本文主要从组织层面分析原因。要强调的是，湛江领导干部密切联系群众的情况虽然具有地域色彩，但存在的很多问题在全国都具有普遍性。

（一）教育虚化

对于领导干部密切联系群众而言，干部教育主要解决两个问题。一是增强领导干部政治理论素质，强化宗旨意识、群众观点，促使领导干部愿意联系群众；二是提升领导干部联系群众的本领，保证领导干部善于联系群众。特别是新世纪新阶段，无论领导干部所处的时代条件，还是领导干部所肩负的职责任务都较以前发生了很大的变化，作为联系对象的“群众的构成、思想、工作和生活情况发生了深刻变化”②吴辉在《新形势下群众工作面临的任务和挑战》一文中从社会阶层分化、社会矛盾突出，人口流动频繁，群众意识觉醒、群众素质提高等五个方面进行了详细的分析。。因此，教育的作用更加突出，通过教育，才能使领导干部坚持信仰、坚定立场、了解并正确应对这些冲击和挑战。其实，党和政府向来高度重视干部教育工作，特别在2006年中央通过了《干部教育培训工作条例（试行）》、《2010－2020年干部教育培训改革纲要》，干部教育的发展达到了新的高度。然而，当前干部教育的效果不明显却是不争的事实。这样的悖论集中体现于干部教育虚化。

一是干部教育功能泛化。过分夸大干部教育的功能和价值，陷入“唯教育论”，实质损害了教育的实效性，“只能导致思想政治教育概念模糊、作用淡化和削弱，甚至流于形式”[8]。

二是干部教育机构混乱。当前，干部教育培训机构呈现多元化的发展趋势。除开传统的党校、行政学院，部门和行业的干部教育培训机构、高等学校、科研院所、符合条件的社会培训机构和境外培训机构等都承担着培训业务。不同培训机构间竞争激励，在利益的驱使下，极易成为“学员尾巴”，以迎合学员的个人兴趣和需求来增加业务量，以获取更多利润为主要方向，对于增强领导干部群众意识等政治性任务人为弱化甚至放弃。例如在坡头区，党校的培训业务极度萎缩，大量的培训经费用在了领导干部外出学习考察，就连《干部教育培训条例（试行）》规定的晋升领导职务的任职培训和新录（聘）用的初任培训都无法保证。就2009年来情况看，一年时间党校只开了4期主体班，每期1个周，培训干部人数不到200人③参见笔者的调研笔记，2010年7月。。

三是教育内容空泛。内容缺乏鲜活性，多停留在大而空的文件解读或历史回顾。内容缺乏针对性和时效性，特别是缺乏对群众思想状况及变化趋势的分析和预测，缺乏统一的、贴近群众实际的教材。

四是教育手段落后。没有充分运用现代化的教学工具，没有积极推广现代化的教育手段，干部教育还是多停留在“填鸭式”的满堂灌。

五是教育纪律不严格。不重视教育的单位或个人得不到惩处，重视教育或成绩突出的单位或个人得不到重用，形成单位“重视不重视一个样”，干部“学不学一个样，学好学坏一个样”的不良倾向。在调研时就发现湛江各地的组织部门普遍遇到调训困难却无力处罚的情况。许多地方单位不支持、干部不配合。个别干部在同课题组座谈时直接指出：“学的好也不会提拔，学不好反而影响面子，不如不参加培训。”①参见笔者的调研笔记，2010年7月。

（二）体制固化

本文探讨的体制问题主要是直接影响到领导干部密切联系群众的体制，并非是对中国体制的宏观性判断。而且，谈到体制固化并不是对这些体制的整体否定，只是基于体制创新的视角，对这些体制的自我完善进行学理上的分析。正如江泽民同志所讲：“社会主义制度的自我完善和发展，说到底，是一个体制创新的问题，”“不改革，不进行体制创新，很多问题的解决就没有出路。”[9]领导干部在联系群众方面存在的许多问题，其深层原因还是体制问题。

一是干部管理体制。在“党管干部”原则下，“党委定人头”成为事实的干部选拔任用机制，民意标准是形式大于内容。这样的背景下，“在功利主义的驱动下，必然诱发干部‘只对上负责，不对下负责’的非理性动机，从而滋生脱离群众、脱离实际的不良作风。既然干部的升迁决定于上级领导而与群众无关，干部们自然不可能真正把群众放在心上，即使迫不得已时做些‘联系群众’的‘亲民’之事，也不过是为了取悦上级领导而做的表面文章。”[10]

二是压力型体制[11]。层层分解的目标管理责任制在实际工作中形成了一种典型的“压力型”体制，使各级政府及其领导干部成为“政治责任承包户”——工作的重心都是与目标管理有关的“指标”，与“指标”无关的工作，即使关系群众的切身利益也无心去做。即使一些直接面对群众的基层干部，往往也在“一票否决”的压力下，全力完成政治任务。例如在遂溪县某镇，镇干部的精力全用在计生、殡改、综治、招商引资甚至“城乡清洁工程”，有限的时间都用在应对上级的各种检查考核上，联系群众成为工具而非目的，有时甚至变成“为难”群众②笔者在该镇挂职党委副书记，对这些情况有切身的体验。镇里几乎所有的会议都在强调计生、殡改、综治等问题。为了完成这些硬性任务，很多领导干部不仅不能联系群众，反而存在“扰民”现象，激化了干群矛盾。。

三是一把手体制。“党管干部”在“一把手体制”③对于“一把手体制”，学术界至今还有争议。一些学者对此有深入的研究，例如陈冬生对“一把手政治”作过系统的分析。但是，抛开学术界的争论，我们可以从一些官方背景的资料中找到依据。例如由中组部培训中心编著了《迎接新世纪的挑战——中共中央组织部地市“一把手”专题研究班成果汇编》（党建读物出版社2000版），不仅题目直接提到“一把手”，而且书中还引用了曾庆红同志的《在“一把手”与从严治党专题研究班结业上的讲话》（2000年6月28日）。中共中央组织部党建研究所课题组编写了《新时期党建工作热点难点问题调查报告——关于党内民主问题研究》中明确提到了“一把手权力体制”（中央编译出版社2004版，第17页）。的强力干扰下成为“一把手管干部”。这样的背景下，“一把手”个人的品位和评价成为干部升职的主要依据，联系群众密切的干部并不能争取更多的政治资源。事实上，在当前的一把手体制下，民意并不能对干部升职起到决定性的作用。干部错误地产生了“群众评价无所谓，领导器重最要紧”、“不怕群众不满意，就怕领导不注意”等错位思想观念，导致一些干部常沉迷于跑官要官，淡忘党的根本宗旨，无心联系群众。

（三）制度泛化

依据新制度经济学原理，制度作为“一种行为规则”，作为一种秩序，制度的功能主要是约束人们的行为和确保合理的行为预期。“制度的产生在某种意义上讲就是为了克服人的弱点或不足，如人的有限理性，人的机会主义行为倾向，人并不总是善的。一个有效的制度，在人做得不好的时候（或违规）能处罚人；在人做得好的时候，能奖励人。总之，制度具有激励功能和约束功能。”[12]因此，制度问题是领导干部密切联系群众的保证。正如江泽民同志所讲：“加强和改进作风建设，也必须紧紧抓住制度建设。理论联系实际、密切联系群众、批评与自我批评、民主集中制等优良传统和作风，要靠制度来坚持。”[13]但是，目前领导干部密切联系群众的制度泛化严重影响到领导干部联系群众的实效，领导干部密切联系群众更多依靠个人素质能力的推动而非制度使然。

一是强调党群关系多，规范干群关系少。领导干部、党员干部、党员领导干部是三个既有联系又有区别的概念。领导干部不仅包括党的干部，也包括党外干部，有其特定的内涵和外延。但是很多关于密切联系群众的制度都立足于党群关系的视角，例如1990年颁布的《中共中央关于加强党同人民群众联系的意见》就是典型代表。直到2009年，中央才立足于干群关系视角制定了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》、《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》等三个具体制度。至于地方制度，更是含混不清，难以有效规范领导干部密切联系群众。

二是实体性制度多，操作性制度少。许多制度偏向于“应该做什么”，而没有规范“应该如何做”，缺乏可操作性，极易流于形式。例如《湛江市关于加强领导干部联系群众的实施意见》中，只提出了十项具体要求，没有纪律保证，没有奖惩办法，对领导干部深入基层、深入群众的时间、形式、内容没有具体规定，成为“写在纸上、贴在墙上、挂在嘴上”的空文①该文件资料来自湛江市委组织部。。

三是个别制度多，系统性制度少。当前流行的联系群众制度，如领导干部下乡制度、领导干部接待群众制度、处理群众来信来访制度、领导包案制度、领导干部挂点制度、党员干部承诺制度等，都是单兵作战的局面，没有形成层次结构合理、权力配置均衡、内容协调耦合、链条环节承续的制度体系。一些制度甚至前后矛盾，相互抵触。

（二）监督弱化

事实上，“干群之间的管理和被管理、领导与被领导的过程实质是一场博弈和交换的过程。管理和领导的目的是为了增进全社会的福祉，为了全体公民的利益。但是，作为干部的管理者本身也是有利益需求和利益追求的社会成员，如果没有有效的制约手段，他们很有可能化公为私，利用手中掌握的公共权力和公共资源为自己谋取私利，侵占公众的利益。”[14]因此，对领导干部密切联系群众进行专门监督，以保证相关制度的有效执行，才能保证联系群众取得实效。但是，目前湛江各地对领导干部密切联系群众的全过程没有严格的监督，领导干部既无联系群众的动力，也无联系群众的压力。

一是监督标准不完善。湛江各地在监督领导干部密切联系群众时，没有制定科学的测评标准，无法解决认定领导干部“联系群众行不行”的问题②其实，这是全国普遍存在的问题。邓小平同志曾经指出，应当把人民满意不满意、人民高兴不高兴、人民赞成不赞成作为衡量我们一切工作与言行的标准。然而在实践操作中，民意难以科学量化，干部“联系群众行不行”还是无法科学测量。中央层面在2009年制定了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》（以下简称《意见》）。同时，为了深入贯彻落实《意见》，经中央批准，中央组织部制定了《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》、《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》。然而，这些制度虽然重点强调了“深入了解领导在群众中公认度，加大群众满意度在考核中的分量”，但是也没有客观的标准。无论强调要“公开、公示、公议”，还是强调要“民主测评”，都难以实现统计学意义上的量化分析，“群众公认”标准依然形式大于内容。。有关部门在实施监督时，往往依照传统的干部考核标准，无法科学测评领导干部联系群众的实效，不仅造成监督结果失真，而且导致很多领导干部急功近利，个别地方形式主义、形象工程泛滥。

二是监督运作不科学。对领导干部密切联系群众的监督并没有做专门的程序设计，还是依托传统的干部年度考核，泛泛考评领导干部的“德”，缺乏针对性、时效性、科学性。而且，在有限的监督渠道中，还存三个偏重：偏重年度考核，日常监督流于形式；偏重组织意见，民意测评流于形式；偏重经济业绩考查，服务群众成效考评流于形式。

三是监督主体不广泛。对领导干部联系群众的监督主要是由党委及其组织（人事）部门，包括纪检监察部门进行体制内的监督。人大监督、群众监督、舆论监督严重弱化。在调研时发现，很多地方领导干部考核完全是组织（人事）部门的内部操作，不仅没有吸收群众代表，甚至人大代表、政协委员也无法参与，而且监督结果并没有对外公开。

四是监督结果难运用。调研中发现，领导干部密切联系群众缺乏有效的激励约束机制，“群众公认”的领导干部很难表彰奖励，对“群众公愤”的领导干部很少惩罚处理。

三 对策

（一）多管齐下，解决领导干部“愿不愿联系群众”的问题

领导干部“愿意联系群众”，既包括领导干部个人与群众的感情深厚，主动的愿意联系群众，也包括组织通过制度要求、机制诱导、监督约束，促使领导干部在“成本-收益”比较基础上被动的“原意”联系群众。因此，要解决领导干部“愿不愿联系群众“问题，必须多管齐下，多方推动③体制创新或完善是单个部门或地方难以承担的任务。但是，通过体制内的技术性调整，例如健全制度和机制，完全可以在一定程度克服一些制约着领导干部密切联系群众的体制因素。所以，本文就体制问题的解决不单独提出对策，只是在其它对策中涉及。。

一是要通过教育，促使领导干部愿意联系群众。2003年，胡锦涛在七·一讲话时指出：“群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。……一定要带着深厚的感情帮助解决。”[15]这表明领导干部密切联系群众既是制度问题，也是态度问题。通过教育，增强领导干部的群众意识，让领导干部牢固树立马克思主义的群众观点，理解贯彻马克思主义的群众路线，才能保证领导干部做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，真正解决领导干部“愿不愿密切联系群众”的问题。这里必须阐明的是：增强领导干部的群众意识，既可以从领导干部个人层面去加强自我教育，又可以依靠领导干部所在单位组织的日常教育，但这两种方式因为动力不足且监管困难存在事实上的弱化。因此，最直接有效的还是要立足专业培训机构的系统教育。基于这个视角，我们在努力加强领导干部个人修养和日常教育的同时，必须充分发挥系统教育培训的基础性作用，努力做到：一要科学认识教育的作用，将教育作为基础但又防止“唯教育论”，要以制度巩固教育成果。二是理顺培训机构间的关系。要“加强干部教育培训机构建设，构建分工明确、优势互补、布局合理、竞争有序的干部教育培训机构体系。充分发挥党校、行政学院和干部学院在干部教育培训中的主渠道作用。”[16]三是要创新教育内容。根据形势和任务的要求，各级培训机构要不断充实和创新教学内容，要汲取最前沿的理论成果，吸收最新鲜的教学素材，努力提高教育内容的鲜活性。四要丰富教育手段。要“根据干部的特点，综合运用讲授式、研究式、案例式、模拟式、体验式等教学方法，提高培训质量。推广网络培训、远程教育、电化教育，提高干部教育培训教学和管理的信息化水平。”[17]五是要加强培训力度，切实提高教育质量。要制定科学完备的教学计划，优化教学布局，搞好理论研究，抓好实地调研，加强教学调理，努力提高教育质量。六是建立教育的考核和激励机制。“将干部的教育培训情况作为干部考核的内容和任职、晋升的重要依据之一”[18]，真正改变干部“学不学一个样，学好学坏一个样”。总之，要真正做到“群众意识”进教材、进课堂、进头脑，内化为领导干部的自身修养。

二是通过制度建设，“诱导”领导干部愿意联系群众。“通过科学的制度建设，使干部由道义型的联系群众转变为体制内的联系群众，使党同群众的联系走上制度化、规范化的轨道，这是坚持党的群众路线、密切党群关系的可靠保证。”[19]关键是通过完善制度，建立领导干部联系群众的激励约束机制，“对坚持原则、勇于负责，敢抓善管、真抓实干，实绩突出、群众公认的优秀干部，要表彰奖励，注意提拔重用。对干部出现的苗头性问题早提醒早纠正；对不讲原则、不负责任、不干实事、搞形式主义和形象工程，以及完成约束性指标方面发生问题的，根据不同情况，进行批评教育、诫勉谈话、督促整改和组织调整；对因工作失职造成严重后果或者廉洁自律存在问题的，要依法依纪处理。”[20]这样，通过组织的强制性行为，形成倒逼机制，“引导实践主体——党政领导班子和领导干部强化为人民服务意识，真心诚意关注和解决民生问题，自觉地联系群众，从而达到实践主客体的相互作用、相互促进、共同进步”[21]。

（二）搭建平台，解决领导干部“能不能联系群众”的问题

“一些服务群众、联系群众的活动往往是开始时‘轰轰烈烈’，结束了就‘偃旗息鼓’，难以形成长期持久的效应，与没有建立有效的载体有关，要使党群联系长久化、制度化、密切化，关键是拓宽途径，创新载体，构建党群互动的平台。”[22]因此，要解决领导干部“能不能联系群众”问题，必须“努力开辟和创造联系群众的新渠道、新形式，以利更加广泛、深入、及时地听取群众的意见、要求和批评。”[23]

一是要传承历史，坚持经典平台。事实上，领导干部密切联系群众既是好的传统，又有着十分丰富的经验，有些平台今天仍然发挥着巨大作用。例如前面提到新农村建设、固本强基工程等，都应该继续坚持并勇于创新。还有诸如“三级联创”、“争先创优”等各种形式的联系群众主题实践活动，都值得我们总结升华。

二是要整合资源，借鉴成功平台。很多地方都对领导干部密切联系群众的平台建设进行了积极的探索，有些地方成效显著。例如成都龙泉驿区从2004年开始，开展了以“三帮一治”、“三助一扶”、“三送一捐”、“三供一普”为主要内容的组团帮扶活动，取得明显成效[24]。上海宝山区广泛展以“群众在我心中，我在群众眼中”和着力解决群众“最盼”、“最愁”、“最忧”、“最怨”问题为主要内容的“双在”、“四最”主题实践活动[25]，有效加深了干群联系。国外有些成功经验也值得借鉴。例如越南共产党针对烈士遗属生活困难的情况，“举办了‘报恩答义’、‘饮水思源’、修建‘情义屋’和‘100％认养英雄母亲’等主题新颖的活动”[26]。我们应当整合资源，借鉴各地的成功经验，创新联系群众新渠道。

三是要结合实际，打造有效平台。各地的情况是不同的，无论是总结历史经验还是借鉴它山之石，关键还是要结合本地实际，“为我所用”，有针对性的探索平台建设。

（三）培养能力，解决领导干部“会不会联系群众”的问题

一要依托组织提供的系统培训，对领导干部进行专业培训。《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中强调：“加强和改进干部教育培训工作，更好完成大规模培训干部、大幅度提高干部素质的任务。”[27]为此，要提高领导干部联系群众的本领，解决领导干部“会不会联系群众”的问题，首先要进行专业系统的培训。关于教育培训问题，前面已经有所论述，这里只是针对干部能力培训强调两点。一是要着眼于提高干部素质和能力，建立以培训需求为导向的培训内容更新机制，不断完善领导干部能力建设体系。立足于领导干部联系群众的能力要求，努力做到“缺什么、补什么”。二是要构建更加开放的干部教育培训格局。不同培训机构有着不同的培训优势。党校（行政学院）在干部政治理论培训上的优势固然明显，但就领导干部联系群众的能力培训而言，其它培训机构有其特有的优势。为此，一定要充分“利用高等学校优质资源开展新理论、新知识、新技能、新信息培训”[28]，同时要“积极利用境外著名大学和其他培训机构开展干部培训，”“积极稳妥开展领导人才培训国际合作交流，”“鼓励和引导具备干部教育培训资质的社会培训机构参与干部教育培训”[29]。

二要加强理论联系实际。领导干部一定要在联系群众的实践中培养和提高本领。要“大力弘扬理论联系实际的学风，引导党员、干部把学习理论同研究解决人民最关心最直接最现实的利益问题、本地区本部门改革发展稳定的重大问题、党的建设突出问题结合起来，增强工作的原则性、系统性、预见性、创造性”[30]。要善于在群众的生动实践中提高自己的科学决策能力；在服务群众的实践中提高自己的调查研究的能力；在与群众的交往实践中提高自己沟通协调能力；在解决各种复杂社会矛盾的实践中提高自己化解矛盾的能力。

（四）加强监督，解决领导干部“联系群众行不行”的问题。

加强监督其实是对解决领导干部“愿不愿联系群众”问题的补充。通过有力监督，可以保证制度的有效执行，使领导干部“愿意”联系群众，不管是领导干部的主观意愿还是机制使然。要加强监督必须创新监督方式、完善监督程序、增加监督主体、加大监督力度，但最关键的还是要建立科学测评领导干部“联系群众行不行”的标准。如果不能正确测评领导干部联系群众的效果，那么对领导干部的激励和约束将失去意义。否则在当前的体制下，干部联系群众的考核结果极易成为党委及其组织（人事）部门的内部认定，甚至由“一把手”个人品性和风格决定。依据这样的结果进行的监督不但不会建立起鼓励领导干部联系群众的标尺和导向，反而又进一步导致领导干部“唯上”、“唯一把手”。因此，本文重点探讨测评领导干部“联系群众行不行”的标准建设问题。当然，建立客观公正的干部联系群众效果测评标准是一个宏大的工程。这里只是探讨标准建设中要注重的几个问题，以便为实际工作部门和政策研究部门的实际工作提供参照。

一是要注重“群众公认”原则。江泽民指出：“人民，只有人民，才是我们工作价值的最高裁决者。”[31]《关于建立促进科学发展的领导班子和领导干部考核评价机制的意见》也强调：“坚持民主公开、群众公认。充分保障和扩大干部群众对干部考核评价工作程序与内容的知情权、参与权、表达权和监督权，以干部群众满意度作为考核评价的重要标尺。”[32]因此，测评领导干部“联系群众行不行”的核心原则是“群众公认”，绝对不能以“组织满意”为主要标准。基于此，测评标准的设置应当去探索如何真实准确地反映出群众的满意度，标准要力求科学规范、客观公正、衡量有据、要素明确、内涵具体、直观清晰。

二是要注重干部身份特点。要针对不同层次、不同类型的领导干部身份特点建立符合科学发展观要求的测评标准。要注重机关干部同基层干部、政干部同专业技术干部、“一把手”和普通干部的区别。要坚持分类考核、量化评价，“科学设置考核内容和指标，坚持共性与个性考核相结合、定性与定量考核相结合，分层分类，突出重点，体现特点，为进一步提高选人用人公信度提供依据”[33]。

三是要注重地方实际。虽然领导干部联系群众的出发点都是“全心全意为人民服务”，但是不同地方有着不同的具体内容，在组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众等方面有着不同要求。例如经济发达地区与经济欠发达地区、沿海地区与内陆地区会有所区别。因此，制定测评标准时要有所突出，不能片面追求全国统一。

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[责任编辑：雪 豹]

A Research of Maintaining Close Ties with the Mass under the New Circumstances——Based on the Empirical Analysis of Zhanjiang

GUO Bo
(The Party School of CPC Zhanjiang Committee,Zhanjiang,Guangdong 524032,China)

The principle of maintaining close ties with the mass is now facing many new challenges and trials in the new century.A field investigation of Zhanjiang reveals that some cadres are not willing to maintain close ties with the mass;some are not good at doing so,or some are not capable of doing so.In light of this phenomenon,we must explore a permanent mechanism for maintaining close ties with the mass by helping cadres to clarify such questions as“Are they willing to maintaining close ties with the mass?”,“can they maintain close ties with the mass?,”“Are they capable of doing so?” etc.

cadres;connecting;the mass

D252

A

1674-3652（2011）01-0077-08

2010-11-16

郭 波（1976- ），男，四川宜宾人，中共湛江市委党校党建部副主任、讲师，主要从事基层党组织建设研究。