基于内部经济责任制的高校责任预算管理体系构建

广东海洋大学 张界新

一、高校责任预算概述

（一）高校责任预算的涵义 从预算内容的纬度和级次作用角度看，高校预算可以划分为全面预算和责任预算。前者是以学校整体为预算主体，以学校经济活动的内容为预算对象，预算内容包括收入预算、基本支出预算、项目支出预算、政府采购预算，最后形成收支平衡预算；后者是以学校的各责任中心为预算主体，以各责任中心经济活动的内容为预算对象，将全面预算根据权责关系所进行的分解与落实。这种分解与落实有两层涵义:一是预算数据的分解，即根据各责任中心的职责和经济活动的内容，按照可控性原则，将全面预算数据分解到各责任中心；二是预算责任的分解和落实，即通过建立适当的财务管理模式，规范的业务流程，强有力的预算控制，严格的控制标准及有效的配套激励措施，将预算责任真正落实到各责任中心，达到强化各责任主体受托责任的目的。这种预算的分解与落实不仅构成了高校责任预算管理体系的主体，更是高校实施内部经济责任制成功与否的关键。

（二）高校责任预算管理的软约束 随着财政预算管理体制改革的推行，高校通过将预算内外收支全部纳入部门预算范围，这从形式上基本符合全面预算的要求；但不可否认的是多年来形成的粗放式预算管理，使当前高校的责任预算管理体系的建设还相对滞后，进而造成高校预算管理现状与经济责任制要求之间存在较大的差距，这种差距主要表现就是预算软约束。经济学理论研究表明，预算软约束问题产生的根源在于资金使用的决策者不对决策后果承担责任，具体到高校预算软约束就是，管理者认为，高校是全额财政拨款单位，其功能就是运用政府的资金来为社会提供公共教育服务；如果高校在财务运行过程中出现财务赤字，政府会出于保障教育和政治方面的考虑，一般要追加教育投入，从而也就形成了超预算支出会得到财政预算追加的预期。这种不加控制的预算软约束就导致了两方面的后果:一是高校管理者对决策的后果不用承担任何责任，从而决策随意性和盲目性，好大喜功，预算资金使用效益意识淡薄；二是由于存在追加财政补助的预期，责任者对预算管理的严肃性和权威性认识不够，预算编制粗放，预算执行随意，预算控制松弛。

二、高校责任预算管理体系理念构建

（一）责任分解的观念 现代管理理论表明，要想对成本实施控制，就要通过责任细分和作业成本法等措施将不可控的公共成本转化为可控的责任成本，并确立“谁使用、谁负责、谁付费”的约束激励机制。当前造成高校资金使用效益低下、浪费严重的一个重要原因就是相当比重的公用支出（如水电）由学校统一承担，而没有将其分解到具体的责任单位使之成为可控的责任成本。因此，构建高校责任预算管理体系，就要通过深化责任分解，尽可能地将不可控的成本项目转化为可控的责任成本。

（二）目标管理理念 目标管理源于美国管理大师彼得·德鲁克,强调以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。因此，高校在编制部门预算时，要在责任单位提供的预算信息基础上，由财务部门根据总体目标进行综合平衡，保证部门预算符合学校的发展战略。在部门预算批复后，其相应指标要作为目标分解至相应的责任中心，实行“核定定额、指标划拨、超支不补、节余留用”的管理模式，以保证部门预算与校内预算相互衔接，并得以贯彻和落实。此外，目标管理理念还要求高校建立以财权与事权相统一为主要特征的授权管理体系，调动各责任单位理财的积极性，以形成“全员理财”的态势。

（三）成本效益观念 虽然支出和成本都是用于描述资源耗费的价值，但两者却是两个不同的概念，前者强调资金的使用和与收入之间的平衡性，后者则强调资金使用的必要性和效率与效益性。长期以来，高校预算管理侧重于预算收入的可实现和预算支出的可控，强调的是在收支平衡下保证高校的正常运转，对高校资金的使用效率和效益并没有给与足够的关注。在这种体制下，高校会计核算采用的是收付实现制而非权责发生制，财务管理也缺乏进行成本核算和成本管理的内在动力，因而资金的使用效率和效益低下，浪费现象严重。因此，树立成本观念，综合运用目标责任成本、成本－效益分析等手段，强化目标成本的控制与考核，提高资金使用效益。

（四）增量预算的效用递减观念 边际效用递减规律指出:资金在某一方面的投入量增加以后，虽然在这一方面的效用和总效用均会有所增加，但在这一方面的边际效用将随着资金的继续投入而逐渐降低。因此，对于项目增加预算支出导致的功能价值增加必须通过增量而非总量分析比较，通过增量分析，明确增量预算安排在边际或接近边际时才是必要的和有用的。

三、高校责任预算管理体系构建

（一）建立与责任预算管理需求相适应的责任中心 责任中心是指负有一定经济责任，并享有相应权利的组织机构。高校应根据学校的发展目标，建立相应的管理层次，按照分层负责的原则，建立责任中心，明确各层次责任中心的责任范围、责任人和责任目标。同时，根据责任中心所承担的权利与责任所产生的成本动因的不同，以及对其业绩评价计量的方式和计量产出的困难程度，将其划分为不同类型的责任中心。如学校党政、行政职能部门，其工作性质是定性的，故可建立酌量性费用中心；直接教学的院系，一方面要保证按质按量完成教学任务，又要对教学经费数额负责，因而可建立考核教学质量和经费支出数额的责任中心等。

（二）建立各级责任中心的经济责任制 根据《关于高校建立经济责任制，加强财务管理的几点意见》的要求，结合责任中心划分的情况，在权责对等原则和强化责任要求下，建立各级经济责任制，并以“契约”形式将各责任中心应承担的经济责任、应遵循的制度规范和应实现的业绩指标下达给各经济责任承担者，使其既能明确自身的工作职责和具体目标，又因有“契约”的存在而受到约束。

（三）建立有效的财务管理控制模式 财务管理体制的核心是集权和分权问题，根据责任预算管理的要求和治理预算软约束的需要，高校应采取分权式财务管理体制。但这种体制并不是简单的将权力下放，而是一种适度的授权，即通过授权管理将各种决策配置到掌握信息最多、最具有管理能力、最能负责且最能起到激励作用的相应层次上，并且根据目标的一致性的要求，层次决策权的行使要接受学校的统一领导。同时，这种分权也并不意味着分散，各自为政，而是根据财政预算管理体制改革的要求，当建立以“统一领导、分级管理、统一结算、集中核算”为主要特征的运行模式，通过集中管理，由学校财务部门对校内的所有经济活动进行资金结算、会计管理和财务报告，进而建立透明、规范、高效、权责对等的分权式财务管理模式。

（四）建立责任预算运行的保障机制 为科学、全面的责任预算管理奠定良好的基础，高校可通过目标管理将部门预算指标作为目标分解到相应的责任中心，实行一个责任中心一本预算。借鉴ERP 集中管理思想，构建将不同类型、不同主题的数据自动集成的综合信息平台，实现业务、资金和信息处理融为一体，完成对内部的信息流、业务流、资金流进行全方位、多角度、综合立体的直接控制、精细控制和集成控制。通过严格的资金收支管理、科学的指标分配、及时的预算预警等措施，维护部门预算的权威性和严肃性。

（五）健全责任预算的绩效考评制度 建立基于高校绩效内涵的业绩评价指标体系和教育活动支出过程特征的绩效考评制度，通过解析“经济”（Economy）、“效率”（Efficiency）、“效益”（Effectiveness）（简称“3E”）指标在教育活动中的内涵，从投入、过程、产出和效果来架构基于责任预算管理过程中的绩效考核指标体系，以多元价值指标体系取代传统的单一财务和预算指标，更好地体现“管理的责任”，从而使“被授权的管理者根据既定的绩效标准完成既定的任务”。

（六）落实责任预算的考评与激励 通过对各责任中心在预算年度内责任预算执行情况和绩效实现情况进行分析考核和评价，引导和推动各责任中心在一个完整的评估分析框架体系内，改进和完善内部运行机制，提高资源的使用效率。同时，将责任预算执行结果与责任中心全体成员收益和下年度预算挂钩，有利于促进责任中心全体成员在不断提高工作质量的前提下切实提高资源使用效率。

［1］阿尔伯特.C.海迪等著，苟燕楠、董静译:《公共预算经典——现代预算之路（第三版）》，上海财经大学出版社2006年版。

［2］Ingram、Albright&Hill 著，陈晋平、程小可译:《管理会计——决策信息（第2 版）》，中信出版社2004年版。

［3］钟洪:《中国公立大学预算软约束的解释及对策建议》，《清华大学教育研究》2005年第5 期。