肇基于国情、政情的新加坡公务员制度

□ 陈兴锐

肇基于国情、政情的新加坡公务员制度

□ 陈兴锐

说到新加坡的公务员制度，国人很多认识似是而非，甚至以讹传讹，诸如“高薪养廉”、优厚的退休待遇等等，其中不乏误解，也不乏已为历史的事实。2011年11月，笔者赴新加坡学习考察两周，现将管窥所得诉诸文字，以飨读者。

一、新加坡的基本国情

新加坡位于东南亚，是马来半岛最南端的一个热带城市岛国。面积为712.4平方公里（其中近200平方公里为填海成陆），北隔柔佛海峡与马来西亚为邻，有长堤与马来西亚的新山相通；南隔新加坡海峡与印度尼西亚相望。地处太平洋与印度洋航运要道——马六甲海峡的出入口，由新加坡岛及附近63个小岛组成，其中新加坡岛占全国面积的91．6%。属热带海洋性气候，四季皆夏，常年高温多雨，年平均气温24~27℃。人口约518万，公民人数326万，永久居民53万，非居民139万。其中华人占74.1%，马来人占13.4%，印度人占9.2%，其他种族3.3%。马来语、英语、华语和泰米尔语为官方语言。国语为马来语（新加坡处于以马来人为主的印度尼西亚和马来西亚包围之中，新加坡人谓之“四面‘马’歌”，将马来语定位国语，主要考虑邻里关系）。英语为行政用语。主要宗教为佛教、道教、伊斯兰教、基督教和印度教。

新加坡属典型的小国寡民，国土狭小，资源（包括人力资源，外工多达100万以上）奇缺。1965年被迫从马来西亚联邦独立（新加坡人表述为被“踢”出马来西亚）时，其经济濒临瘫痪，失业人口众多，社会秩序混乱，25%的人生活在贫困线以下。弹指40年，再看新加坡，作为“亚洲四小龙”之一，其经济社会发展成就举世瞩目，2010年人均国内生产总值已达59813新元（43576美元），被视为世界奇迹。究其成功之源，除新加坡人卧薪尝胆、精励图治、锐意创新、奋发图强外，治国方略的正确与制度（包括公务员制度）的不断完善功不可没。

二、新加坡的政府架构与组织

新加坡是城市国家，国家政府（内阁）管理直接面对基层社区，行政管理层级单一。新加坡共有87个社区，社区即为选区，每个选区产生一名国会议员。包括正副议长、总理及内阁成员在内的所有议员每周一次接待本选区选民，倾听其呼声，解决其问题，重大问题则直接反馈到国会或内阁。

新加坡实行议会民主制，国家体制由立法、司法、行政三部分构成。立法机关由总统和议会组成。司法机关由高等法院和初级法院组成。行政机关（内阁）由总理、国务资政、内阁资政、副总理和各部部长组成。

内阁下设总理公署和14个部，其分工为：国家安全——国防部、内政部、外交部；社会发展——教育部、卫生部、社会发展、青年及体育部、新闻通讯及艺术部；经济发展——人力部、交通部、贸工部、环境及水源部、国家发展部；政府行政——总理公署、财政部、律政部。

除了行政、立法和司法机构之外，新加坡还有一种非常独特的机构——法定机构(statutoryBoard)，总计64个。这种机构是由立法机关设立的执行专门职能的机构，属于半官方性质的法定实体。法定机构通常由三部分人员构成，即董事会、管理团队和行政人员。法定机构主要行使或受政府委托行使各种特定的公共职能，为政府行政机构分担职责，进行市场化运作。法定机构工作人员不属国家公务员。

三、新加坡的公务员制度

新加坡的公务员制度脱胎于英国的文官制度，但在发展过程中，根据本国国情，形成了自己的特色，表现为严格、细密、全面、高效。这一特色体现在公务员的录用、管理、监督等各方面。本着精简、高效（2000年，国际咨询公司埃森哲《政府服务调查报告》排名：新加坡政府服务效能全球第一）原则 ，新加坡公务员总数逐年递减，从1985年的69630减少到2008年的67814，总共减少了1816人。

新加坡要求自己的公务员具有崇高的使命感，即：与民选政府共同塑造新加坡的未来，捍卫国家的独立、主权、安全与繁荣，维护司法的权威、社会的公平与正义，努力提供一流的公共服务。因此必须具有突出能力，保持创新精神，具备前瞻视野。为此制定了一整套从遴选到管理的公务员制度。

（一）科学周密的公务员管理体系

新加坡公务员管理体系几经变迁，不断完善。

1995年前，管理公务员的机构有两个：1.由总统直接管理的独立机构——公共服务委员会。该委员会属中央职权，由有成就的商界人士、金融界人士、教授、医生等组成，法律明文规定其委员不能是政治家和来自工会。这样实际上是由公务员的服务对象代表来管理公务员，不仅保证了公务员的服务水平，实际上也是一种面对面的监督，同时还避免了在公务员管理方面夹杂政治因素。委员会下设秘书处，由秘书长领导，其主要职责是负责各机关公务员的编制、任用、晋升、调迁、免职及惩处。2.隶属于财政部的专职机构——公共服务署。其主要职责是负责发布有关公务员的指示，负责制定人事发展政策，从事行政管理官员和法定机构中高级官员的管理，制定公务员培训政策，负责安排公务员的工资福利待遇，研究私营企业和法定机构工资福利情况和发展动向，以使公务员工资福利不致与私营企业差距太大。这些职责分别由公共服务署下设的人事发展处、服务条件处、信息与研究处等五个处分工负责。

这种各有侧重、合作互补又互相监督的体制，避免了单一管理机构容易产生的主观性、随意性，充分体现了管理上的科学性。以公务员的晋升为例，其程序是：首先由各部门对拟晋升的公务员提出建议，报公共服务署的人事发展处，经人事发展处审查合格，报公共服务委员会批准后，再由原单位正式任命。在这个过程中，公共服务委员会与公共服务署的人事发展处的关系是：人事发展处负责制定有关晋升的政策规定，考察、了解并准备拟晋升人员的材料。公共服务委员会负责审定公务员的晋升。这样分开办理，环环紧扣，相互监督，保证了晋升工作的公平合理。

1995年后，新加坡对公务员管理体系进行了一次重大改革。除超级公务员外，一般公务员的招聘、考核和晋升，不再由政府架构以外的公共服务委员会负责，改由政府各用人部门自行负责。公共服务署不再负责政府各用人部门公务员的招聘、考核和晋升工作，而只负责向各用人部门提供这方面的统一准则、政策和程序。

改革后的公务员管理体制，将所有公务员均纳入统一的管理体系中，实行分级管理，没有中央与地方之分，并将公务员划分为4级若干等。公务员管理体系调整为4个各司其职的部门：1.公共服务委员会。由中央职权改为非中央职权，主要职能是任免、提升和管理超级公务员，如内阁各部常任秘书（新加坡对“官”和“员”有非常清楚的界定，内阁部长、政务部长和政务次长为“官”，必须是公选的国会议员；常任秘书以下为“员”，包括署长、处长，直至最底层公务员）；2.特别人事局。管理对象对应为二级公务员，包括署长、处长等；3.高级人事局，管理对象为三级公务员，即具有大学本科以上学历，尚未晋升行政职务的公务员；4.人事局。管理对象对应为四级公务员，范围为不具有本科学历的公务员，如辅助和外勤以及从事体力劳动的人员。。

（二）公开公平的公务员遴选制度

新加坡一直面临人力资源缺乏与人才需要量大的矛盾，且一以贯之的精英政治与强势政府注定其对人才的求贤若渴。为罗致精英，新加坡政府每年从初级学院（高中）毕业生中挑选品学兼优者，提供总统奖学金 （总统奖学金是新加坡最高荣誉的学术奖学金。奖学金获得者除了须具备优秀能力，还需具备出众的领导才干。候选人必需通过选拔委员会的面试。选拔委员会的成员包括公共服务总长、大学校长和公共服务委员会高级成员。现任总理李显龙、前总理吴作栋等人都获得过总统奖学金）或武装部队奖学金，送其到国内外名牌大学学习，并与政府签约，毕业后为政府服务至少5年。如其间由政府选送攻读硕士学位(一年学制)，还需要再签约延长为政府服务3年。在这8年的工作期间，政府和奖学金获得者可以双向选择。若认为人才特别优秀，政府会给予提拔。这种遴选人才的方式，把遴选关口和遴选时间提前，把有潜质的青年都纳入政府未来官员的人才储备库，并且可在长期的考察中，根据每人的特点和不同情况，为其提供最适合的岗位。

新加坡政府还把选才的眼光投向国外。如与我国教育部签订合约，吸引我国优秀的初、高中生赴新加坡求学，条件是这些学生必须签约同意毕业后留在新加坡工作若干年，并鼓励他们在新加坡结婚、生儿育女，甚至入籍成为新加坡公民。每年大学生毕业前夕，新加坡政府都会根据自己的需要，派人携总理的亲笔信和聘书到剑桥、牛津、麻省理工等世界名校招聘人才。近年来，鉴于印度资讯科技产业的崛起及人才辈出，新加坡政府主动以提供总统奖学金为诱饵，吸引印度IT人才到新加坡政府、工业园区和跨国大企业工作。

政府各部门根据本部门工作需要制定公务员录用计划，逐级上报，由政府公共服务委员会发布招聘公告。在录用过程中，一般不进行笔试，而主要依据应聘者的学历和在校时的学习成绩，但应聘者必须通过面试，当场回答各种问题。录用后还要进行的程序是：1.心理测验，以了解应聘者的基本素质及潜在能力。2.试用考察，期限为两年，要把试用者放到不同岗位进行实践和评估，并要求试用者每过六个月提出一份工作报告。若两年内没有工作成效，则被取消资格，若考核合格，则正式成为公务员。在录用公务员时还有一个必须经过的程序是考察应聘者在校期间在人际关系、社会服务方面所获得的导师评语，以了解应聘者在与他人合作和为社会服务方面所持态度。

（三）严格的监督制度

新加坡的公务员置身于严格的法律和纪律的监督之下。如公务员纪律规定，公务员不得参与赌博，不得向与本身职务有关的人借钱，不得从事任何商业活动，不得为他人做有报酬的工作，不得接受属下的礼物，甚至不得接受私人宴请等。在新加坡，公务员即使只有犯罪意图而尚未实施，一旦被证实，也要受到惩罚。公务员一旦触犯《防止贪污法》，哪怕只是贪污了一元钱，也被视为严重罪行，会被定罪并处以刑罚，而公务员被定罪后，将终生不得再从事公共服务，其退休金（废除退休金制度前）和公积金（每月从薪金中提取20%，再由用人单位提取16%，其额度高达收入的36%，其高级公务员退休时公积金总额可上百万，合人民币500万)也将被取消，且会受社会鄙视，很难为企业录用。这样使得公务员的腐败成本非常昂贵。

新加坡政府严格执行《防止贪污法》，对公务员的监督制度也十分完整周密。其监督机制包括纵向和横向两个方面。纵向包括两个层次：1.公共服务委员会。它有权对公务员的抗命、工作过失等进行调查，提出处理意见，直到除名，被开除的公务员永远不能再录用。2.贪污调查局。该局直接向总理负责，拥有广泛的权力，如可以在不使用逮捕令的情况下进行逮捕。横向的监督机制也有两个方面：一是政府专门设有公众对话机构和议员接待制度，公众对公务员的服务有意见或对其有腐存疑时，可向这个机构和议员反映。二是新闻媒休对公务员的不当行为，可以进行揭露和抨击，形成强大的社会舆论。对公务员的多层次、多角度的监督机制，保证了权力监控的有效性，使得新加坡公务员队伍的腐败现象得到了有效遏制。从严治吏，保证了公务员队伍的廉洁。在多个国际民间组织进行的调查中，新加坡政府的廉洁度得分都名列前茅。

独立46年来，新加坡腐败案件寥寥，且均受严厉惩处。1975年，新加坡前环境发展部政务次长黄某因接受外商2000美元的旅游费，事发后被判刑四年；前国家发展部部长郑某曾任李光耀秘书，与李私交甚笃，郑于1981年和1982年分别受贿40万元。案发后，郑要求面见李光耀，李光耀明确表示，只要郑的案件不结案，他就不见郑。郑在畏罪自杀前给李光耀留了一封信，称“将用自杀来表示对新加坡法律的尊重”；前商业事务局局长郑某在任职期间，曾因政绩显著被评为“杰出公务员”，1991年，他以购买汽车为名向银行申请贷款，银行付款后他却没有购买汽车而改作它用，事发后，法院以“欺骗银行的行为”判处其监禁一天，进而被政府开除公职，其50余万元新币的公积金和30万元新币的退休金也因此被取消，此项损失即合人民币400多万元。

正因为新加坡有着这样一套行之有效而又独具特色的公务员制度，所以能够造就一支廉洁奉公、高效务实的公务员队伍，保证了政府施政方针的有效贯彻实施，有力地推动了社会进步，促进了新加坡繁荣。

（四）并非优厚的新加坡公务员待遇

1.并非“高薪养廉”

亚洲哪个国家公务员收入相对最低？新加坡内阁资政李光耀语出惊人，这位亚洲四小龙之一的缔造者在自传中表示，新加坡公务员很可能是亚洲最“穷”的公务员。李光耀的本意是，新加坡公务员没有油水可以捞，虽然工资的绝对值挺高，但是没有了灰色收入，再和新加坡的同等收入和消费水平一比较，就显得有些“清贫”了。

新加坡政府某个职位的公务员的薪水是根据人才的市场价值制定的，首先从市场中抽一些样本公司，然后从这些公司中找寻同等条件和类似职位的员工，计算他们大概的平均薪水，然后按照这个平均值的80%支付薪水给类似公务员。因此对于同等学历、同等工龄、能力相近、工作相似的一群人来说，他们当中做公务员的人收入往往低于这群人的平均值。

表面看，新加坡公务员的总体工资水平比社会平均工资水平高，但如前述，一般公务员平均学历及能力远远高出社会平均水平，且新加坡中高级公务员皆为社会“精英”。政府对此的看法是：新加坡没有天然资源，唯有靠一个好的政府领导人民参与国际竞争。建设一个好的政府，必须有人才，为了吸引人才加入公共服务部门或从政，必须给予足够的报酬。尽管也提倡为公共服务奉献的价值观，但也不能一味强调奉献。因此，政府采取了将部长和高级公务员的薪金与私人企业界挂钩的做法。由公共服务署研究私人企业界的工资水平，并据此制定部长和高级公务员的工资标准，不过这一标准也只是达到私人企业界工资标准的2/3强。尽管内阁成员薪酬绝对值很高（现任总理李显龙年薪高达206万美元，远远超过美国总统，其他内阁成员年薪也在100万美元以上），由于其入选内阁前多为大律师、名医或企业高管，其先前薪酬普遍高于现薪酬，因而为国民所认可。正因为如此，尽管很多新加坡人说“我们养了一个全世界最昂贵的政府”，但大多数人还是对政府持肯定态度，认为相对于政府提供的服务来说，这个政府是“价廉物美”的。

因而可以说，“养廉”并不是新加坡实行高工资待遇的主要目的，吸引更多优秀人才进入政府组成公务员精英团队，以力促经济社会发展才是主要的。

与我国连年出现的公务员报考热形成强烈反差的是，由于新加坡公务员薪酬只等同甚至低于社会同等收入，近年来每年公务员流失量平均高达8%。从另一角度看，这也有利于公务员队伍吐故纳新，保持活力。

2.“优厚退休金”已成历史

和独立前相比，伴随经济社会快速发展，新加坡公众生活质量大为改善，其人均寿命不断延长，2010年已达81岁，在全球仅次于日本列第二。为避免老龄化带来的社会问题，特别是加重政府财政负担，以使政府能集中精力和财力保证社会发展，新加坡于上世纪80年代废除了退休金，而代之以完善的公积金制度（笔者将另文分析），政府机构更加企业化。因此，公务员职业除了工作稳定，不容易失业外，没有什么特别的好处了。

3.待遇补偿

鉴于新加坡经济发达，一般收入较高，且政府追求的高效率和严格考评制度，使公务员面临的压力很大，公务员职业在社会上吸引力不强，因不愿毕业后成为公务员而拒绝接受政府奖学金者不在少数，受企业优厚待遇吸引跳槽者亦为数可观。为吸引优秀人才，稳定公务员队伍，新加坡政府采取了较多补偿手段，如给予公务员在医疗、住房等方面优厚的福利。所有公务员和男性公务员的眷属在政府医院或诊疗所治疗免付医疗费，而住院治疗的病房费，公务员本身只须付相当于公众人士的20%，男性公务员的眷属只须付相当于公众人士的50%。政府以成本价向公务员出售住房，公务员在购买住房时享有优惠的贷款。此外还采取了如下措施：1.根据国民经济增长按一定比例提高公务员的工资；2.确保公务员的晋升较快；3.重视公务员的进修、培训；4.享有定期休假；5.提高其他福利待遇。

中国幅员辽阔，人口众多，政府实行多层级管理势所必然，具有庞大的公务员队伍也顺理成章。尽管国情迥异，但新加坡公务员管理之精要仍可拿来，为我鉴之。

作者：本刊副编审

责任编辑：张 波