关于“十二五”时期我国节能环保体制创新的思考

李晓西

关于“十二五”时期我国节能环保体制创新的思考

李晓西

体制创新是节能环保事业顺利推进的制度保障。我国经济已经进入高速发展时期，传统的能源利用方式已对环境造成了极大的压力，有的地方甚至突破了其生态承载力，经济社会发展出现不可持续现象。总体而言，我国节能环保体制需要从宗旨定位、前提、关键、基础环节和出发点五个方面进行创新。

节能环保；体制；创新

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点”，“必须增强危机意识，树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力。”今后5～10年将是中国风电、光伏发电和生物质能发展的关键阶段。2020年，中国可再生能源的发电比例计划达到15%以上，[1]可再生能源将成为我国重要的替代能源。如何创新节能环保体制，是实现节能环保目标的一个重大问题。因此，本文主要从宗旨定位、前提、关键、基础环节和出发点五个方面探讨“十二五”时期节能环保体制创新思路问题。

一、节能环保的宗旨定位是节能环保体制创新的灵魂

《2010年世界发展报告》指出:在发展中国家有10亿人缺少清洁的饮用水；16亿人缺少电力；30亿人缺少充足的卫生设施。可以说，中国和世界经济的发展都付出了惨重的环境代价。因此，国民经济绿色发展成为世界的潮流，也构成了中国科学发展的重要内容。“节能环保”是绿色发展的重要内容，要加快经济发展的全面转型而不仅是产业转型。

经济社会发展的核心要以人为本，为人服务，既要为当代人服务，也要为后代人服务，实现代际公平。然而，如何理解城市的绿色发展？《2009年世界发展报告》提出了城市紧凑化，有一定的科学依据。曼哈顿紧凑但不适合生活，那么，能否从人机体上得出一个合理比例来提有机化呢？这种提法似乎过于抽象；能否提生活便利化呢？似乎不仅是生活，还要有人尽其力、高效精巧地配置资源；能否提生活舒适化呢？似乎会鼓励浪费自然资源。2010上海世博会法国罗阿大区有一个多极城市新理念——让人们生活更方便，但这就不紧凑了。那么，到底节能环保的宗旨定位是什么？笔者认为，一个城市的人本化，就是要城市以人为本，不仅是生活便利，也要考虑发挥这个城市居民人力资本的价值，这是一个比较容易理解和接受的概念。因此，“节能环保”就是要定位于为当代人与后代人的幸福服务。这是我们考虑制度创新的出发点。

二、认清节能环保当前问题及发展趋势，是节能环保体制创新的前提

事实上，我国在解决节能环保问题上已经有相当多的制度规定，比如《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》、《国家环境保护“十一五”规划》、《国家发改委关于2009年深化经济体制改革工作的意见》都专门提出了大力推进资源性产品价格和节能环保体制改革这些努力转变发展方式的制度安排，此外还有“国家十二五环保规划的工作安排”等。

但当前节能环保也面临着一些新问题，如新能源企业技术自主创新不足，中国新能源事业发展缓慢，如何从制度上给予鼓励与支持？再如，新能源开发利用管理体制有待完善：中国目前存在两种电价机制，造成新能源上网电价混乱；新能源的配套服务机制不完善：很多地方的太阳能电池因当地人不会换电瓶液而废弃、小型风力发电设备由于风机故障无人修理而停转的现象随处可见，所以新能源企业应进一步做好产品的配套服务工作。还有，目前中国新能源产业“跟风”现象严重，新能源股不断遭到暴炒，大量的资金盲目进入新能源领域，要警惕并防止新能源发展过热等等，都需要合理的制度安排来解决。而认清节能环保的当前问题是节能环保体制创新的前提之一。

认清节能环保的发展趋势，是做好节能环保体制创新的另一个前提。这里简单借助上海世博会的成果来举例分析。上海世博会上出现了能源“三化”的特点：一是自然化，如世博会上出现的太阳能光伏电板做成的建筑材料成为建筑物发电源，使用低辐射的LOW-E镀膜中空玻璃可节能降耗；二是智能化，世博会上利用智能电网的变电站可进行电节约使用的管理；三是房屋有机化，世博会上多个国家的房子设计非常自然，如阿尔萨斯低能耗建材植物墙、英国馆的零碳排放、风帽的循环能源系统、德国汉堡之家的被动房，尤其是日本外墙发电膜、循环吸引柱、室内外空气、阳光、雨水、清风的自动调节系统，被称为会呼吸的房子、活着的房子。这“三化”的发展需要有制度来肯定、扶助和完善。

另外，城市回收利用垃圾与废料是绿色发展的重要内容，而未来发展要把作为垃圾的各种资源再度资源化，这就需要有进一步的制度设计来解决。此外，节能的意义在于比较：美国2008年人均能源消耗[2]为9.48万千瓦。根据中国国家统计局提供的数据换算，同年中国人均能源消耗为1.76万千瓦，能源总消耗折算成标准煤为28.5亿吨。假如要达到美国的人均消耗程度，我们要消耗掉相当于153.9亿吨标准煤的能源，中国无法承受。因此，我们也需要制度设计来达到调控目标。

就环保的具体目标来说，我们的制度设计就是要做到环境专家们提出的“三不”：一是可再生资源（如土壤、水、森林、鱼类等）的利用速度，不能超过再生速度；二是不可再生资源（如石化燃料、优质矿石等）的利用速度不能超过以可持续方式利用可再生资源的代替速度；三是污染物的排放速度不能超过环境对这些物质的循环、吸收和无害化处理速度。然而，以上这些都需要法律、制度和政策的保障。

三、完善政府管理体制是节能环保体制创新的关键

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中“节能环保体制创新”问题，最重要的是解决“协同控制”问题，需要将“节能政策”、“环保政策（常规或局地污染物减排）”、“气候变化应对政策（温室气体减排）”有机地结合起来，而不是各自为战。笔者认为应从以下几方面考虑：

首先，优先解决国家层面的体制协调问题。现实的“节能”、“应对气候变化”、“能源生产”等归口发改委管理，其中又分别为资源环境司、气候变化司、能源局等部门主管；而“污染减排”则归环保部管理，其中又涉及两个以上的主管司局。这几个方面有时候是相互协调、互为促进的。比如：提高能效的同时通常能够促进局地污染物和温室气体排放的减少；但有时又是互为冲突的，比如要进行末端脱硫、污水处理，就需要消耗电力，增加能耗和温室气体排放。如果管理部门仅考虑部门目标，忽视相关目标的实现，就会使得部门间缺乏“协同”，使得“节能环保”总体目标的实现变得更困难，增大经济成本。因此，做好部门间，特别是“发改委”和“环保部”之间的政策目标的协同是非常重要的。

其次，在各行业内部，在微观技术层面，要推进“协同控制”策略，即从过去的生产末端控制，包括“脱硫、除尘、脱硝”，转到强调生产前端控制，即从源头抓起，实施能效提高、清洁生产等措施，从源头上减少能耗和污染物的产生量，减少需要进行末端处理的污染量，减少最终排放量，降低环保成本。

我们常说的政府的体制和制度保证，具体指什么？笔者认为，主要有以下几点：

第一，完善资源公平有效分配的制度，节约能源资源，才是根本性的节能。如完善和建立环境资源产权制度、明确各类资源所有权与使用权、建立有偿使用和转让制度等。

第二，自然资源管理资产化，即对自然资源要有合理定价，实现资产使用和交易有成本、有价格的制度，这就要求国家强化自然资源的产权管理，并制定使自然资源高效利用的制度和法规。优化资产组合，协调好自然资产、社会资产、人造资产和人力资产的配套；解决好环保部门与各部门在可持续发展中的协作关系；解决好综合效益与单项效益的关系等等。

第三，健全经济政策，利用税收手段、环境认证、许可证交易等鼓励企业清洁生产，提高资源利用率，提高三废处理率，推进生态建设等。

第四，完善政绩考核制度，不能使各级政府只关心短期效益，没有长远发展的安排。当前的关键问题是，在城市扩大和土地资源的再配置中，要保护好可供长远发展的土地资源。

第五，广泛采用经济刺激政策。上世纪，美国已经采取了排污交易体系的五种经济政策:泡泡政策、补偿政策、银行政策、经济补偿政策和废水排放许可证政策。笔者认为，国际上的一些成熟经验颇值得我国借鉴。

还有一些涉及法律层次的制度设计，也是非常重要的，如节约能源要有一定强制性。世行专家指出：中国几乎所有新建筑都采用旧的高耗能设计，中国居民楼房供暖耗能比西欧和北美高50～100%。因此，急需法规来约束。又如利用和开发自然资源和环境资源要受监督，过程要透明，环境污染要征税。再如“能源税”、“资源税”、“碳税”，以及“总量控制前提下的排污权交易”、“创新补贴”等环境经济政策如何全面地形成与出台。此外，要用经济杠杆撬动“节能环保”，鼓励企业、行业开展“节能环保创新”等。

四、利用市场机制是节能环保体制创新的基础环节

在“环保靠政府”的时代，政府是环境保护的惟一主体。随着环境问题的日益复杂，政府面临着财力不支、能力有限等困境。环境保护与节能环保越来越成为一种市场的行为，市场应该在节能环保过程中起到决定性的作用。例如，上海世博会用了300辆电动车和电容车、200辆燃料电池车、500辆低硫混合动力车等；上汽通用叶子概念车，是二氧化碳零排放汽车。这些新能源汽车，主要是靠企业创造的。这充分说明，市场应该在节能环保过程中起到决定性的作用。

首先，环保应由公益性转入国家经济性产业，“谁治理谁受益”，把需要变供给，把支出化为收益，发展环境产业。

其次，实行“谁污染谁付费”，形成对企业行为的市场约束机制。

第三，解决环保部门既当裁判员又当运动员的问题，环保部门不应承担环保工程项目，以免工程缺乏应有的监督，造成质量问题和资金流失。

第四，建立技术交易机制和技术交易市场，通过交易机制和交易市场推动节能技术、设备、产品的研发和应用，促进节能环保技术资源在中小企业和大企业间合理配置。

第五，将市场机制引入节能减排，包括排污权交易机制、节能减排的市场融资机制、生态保险机制和政府的绿色采购机制等。

第六，解决市场准入和退出，包括行业的准入与退出、企业的准入与退出、产品的准入与退出等。

五、鼓励和形成节能环保的群众基础是节能环保体制创新的出发点

节能环保不仅仅是政府的行为，更是全社会共同的行为。因此，有专家建议：可从消费者角度考虑，启动“节能产品惠民工程”，主要是采取间接补贴消费者方式，扩大节能环保产品使用和消费。同时，还可以利用舆论引导人们生活方式的转变。

首先，要把政府环保行为扩展为公众的环保行为，要让相关利益群体成为环保先锋，政府部门才可能成为有权威的裁判员；其次，要重视非政府组织的作用，鼓励成立各类民间环保组织；第三，要依靠企业，实现经济运行循环化，即要将“环境”问题纳入经济内部，将环境变为生产力要素，在一定制度框架下，形成经济和环境的良性循环；第四，要在全社会提倡节能的习惯，让全民参与、全民监督，并对在节能方面表现突出的企业和家庭给予适当的奖励；第五，支持媒体对环保工作加大监督力度。

总之，制度才能长期保证节能环保事业的正常运行和资源的有效配置。中国应形成有特色的节能环保新政策，创新节能环保体制，不断探索各种各样的新能源，提高能源的利用效率，为了实现绿色中国，达到既定的减排目标，为实现我国经济社会的可持续发展提供基本保障。

[1]中华人民共和国国家发展和改革委员会.可再生能源中长期发展规划[S].2007.

[2]United state Energy Information Administration[EB/OL].[2010-11-15].http://www.eia.doe.gov/.

[责任编辑：陈展图]

About System Innovation of Energy Conservation and Environmental Protection in the Next National Twelfth Five-Year Plan Period

LI Xiao-xi

Institutional innovation is the system guarantee for the energy saving going smoothly.As China's economy has entered a period of rapid development,the traditional way of using energy has brought great pressure to the environment,and some places even exceeded the ecological carrying capacity.That has caused great damage to the sustainable development of economic and society.The energy saving system needs innovating in the aspects of the task locating,the premise,the key,the basic links and the starting points.

energy conservation and environmental protection;system;innovation

F123.16

A

1673-8616（2011）01-0005-03

2010-11-28

李晓西，北京师范大学学术委员会副主任、经济与资源管理研究院名誉院长、教授、研究员、博士生导师，中国社会科学院研究生院教授、博士生导师（北京，100875）。