美国、日本高校危机应急机制的比较及对我国的启示

胡海华

（温州医学院 人文与管理学院，浙江 温州325035）

美国、日本高校危机应急机制的比较及对我国的启示

胡海华

（温州医学院 人文与管理学院，浙江 温州325035）

在我国高等院校突发事件应急机制完善的过程中，国家的高度重视非常重要，应该从立法和应急教育政策上体现；其次，确立生命高于一切的应急原则，指导危机应急的预防方案、应急处置措施和后期恢复；最后，在法律上明确高校危机应急各方的职权和义务及法律责任，是落实应急机制、维护全体师生权益的根本保障。

高校危机；应急机制；应急原则；权责明确

近十年来，我国高校在校学生总数从1997年的600余万，迅速增加到2006年的2300余万。［1］这给高校的教学与管理工作带来了前所未有的巨大压力。此外，我国正处于经济发展转型阶段这一现实，也加剧了高校不安定因素。因此，建立系统的可行的突发事件应急处理机制就是个重要且不可回避的课题。积极借鉴国外高校应急管理的有益经验，对提高我国各级政府及高校应对危机事件的能力与水平具有重要的意义。本文仅以美国和日本为例，进行比较分析，以期为我国高等院校危机事件应急机制的完善提供一种思路。

一、美国、日本高校应急管理制度比较研究

（一）美国、日本高校应急法律制度比较

美国政府极度重视校园安全。主导美国近20年教育改革的三大政策——1991年颁布的《美国2000年教育战略》、克林顿政府通过的《目标2000教育法》、2001年起实施的《不让一个孩子落后法》——中都提及要为师生营造一个安全的教学环境。［2］（P1）并且制定了《校园禁枪法》、《校园、社会禁毒及安全法》、《改善校园环境法案》。2003年，美国教育部下发了《危机计划的实用资料：学校和社区指南》，制定了《校园安全法》，《联邦应急计划》。这基本上形成了一套目标明确、责任分明的应急体系。

几次重大突发危机事件，使日本政府认识到法律的重要性。1961年日本正式出台了有“防灾宪法”之称的《灾害对策基本法》。该法经过几年的发展，基本确立了“依法防灾、科学应急”的理念，实现了防灾对策系统化，法律化。［4］（P58）在此基础上，各大高校纷纷制定各类防灾应急法规，按照法律程序预防危机，采取预警和应急措施。此外根据日本法规，大学应对校园危机更应该注重落实突发事件的善后处理和事后的评估指导。

（二）美国、日本高校应急机构体系比较

美国联邦紧急事务管理局（The Federal Emergence Management Agency）（FEMA）是其国家各项紧急事务的统一指导机构，各州教育部门则具体负责大学紧急事务的处置工作，其中包括制定应急指南，组建应急管理小组，同时以地域划分为校区、社区、之外的周边地区应急分小组，进行有针对性的、就地指挥、处理。其中在各应急分小组的组成中，注重调动医生、学生、教师、学校行政人员、社会工作者、警察、专家等一切可以调动的力量，并由专门的法律顾问指导。

在日本的《灾害对策基本法》的指导下，日本公共安全管理委员会统一负责制定大学校园危机应急管理基本计划和校园安全具体制度，通过设定具体的校园安全的指标来管理和评价校园安全。以东京大学为例，由东京大学应急管理委员会负责领导学校的突发事件的预防、应对和善后处理。东京大学应急管理委员会下辖：应急指挥部、保健管理委员会、校内交通对策委员会、生活委员会（包括调查分会）、性骚扰防止委员会（包括性骚扰心理商谈所和调查分会）、信息委员会（包括伦理分会）、放射性物质安全分会、安管会环境分会、安管会、防灾防火分会等。［5］（P34）美国、日本高校应急管理组织机构的结构提示我们三点：一是应对高校危机应该有个高效的、有序的、各司其职的组织机构，统一领导，上下齐心，积极应对；二是充分发挥社会及社会组织的作用，调动一切可以调动的力量，进行预防和应对；三是权责明确，有运作良好的救济和处罚机制。

（三）美国、日本高校危机应急运作体系比较

1.美国的高校危机应急运作体系。总体来说，美国主要从四个环节来着手管理校园危机，即危机预防、危机预警、危机反应和事后总结和恢复。其中，危机预防阶段主要任务是校园风险评估，采取教育、演习等可行的方法培养和提高学生的危机防范意识等；危机预警阶段则包括制定应急预案、进行校园紧急事项处置演习等；让每个学生都了解并熟悉应急预案，充分理解每个人自己都是危机应急处置主体，并按应急预案设计的位置和方式行动。在此状态下，校园危机可以自动启动应急预案。危机反应阶段首先是危害评估，通过专业人员分析损害发生的关键环节、损害的大小以及安全隐患所在，有效控制危机事态的恶化等；其次坚持校园危机的分级管理，分别用绿、蓝、黄、橙、红五种颜色依次表示从低到高的五种警戒级别。事后总结和恢复阶段则是要总结经验教训，反思处理过程及应急预案，提出进一步完善方案，尽可能避免危机再度发生。在恢复期，校方一般会提前介入高校学生或教职工的心理健康干预。除此之外，校方还会准备好诉讼，以应对公众和管理部门的追责。现在，这种校园危机管理机制被美国政府及教育机构不断的发展完善。［6］

在此过程中，最具特色的制度应该是美国大学的专业校园警察机构。从20世纪40年代美国最早建立校园警察制度开始到现在，几乎每所大学里都有校园警察。［7］美国校园警察不仅可以按照法律规定，履行刑事案件侦查职能打击犯罪，还可以履行治安管理职能，维护校园秩序。

2.日本高校危机应急运作体系。根据日本的《灾害应对基本法》所规定灾害应急管理的一般规则，日本大学将校园危机应对的过程管理分为事先预防、事中应急处理和事后复原三个环节。

（1）事先预防——注重灾害教育与信息搜集的有机结合，增强学生的灾害防范意识。由于日本特殊的地理环境，地震是日本常见的突发事件。因此他们非常注重灾害教育，设立“防灾宣传日”，提醒学生时刻保持警惕。此外，充分注意将对学生的应急处置理论培训和各类防灾实战演习相结合，既可以让老师和学生能更好的熟悉各类灾害应急预案，又可以很好的磨练他们的心智，使其消除恐惧，理性面对灾害。在事故预防系统里，最重要的就是信息的收集和应对。日本的《灾害应对法》明确规定校长、老师必须警惕各类危险信息，及时做好一切事先防范措施，以防范校园危机事故发生。

（2）事中应急——坚持生命第一、信息公开。生命第一是任何危机事故处理的首要原则。对学校危机而言，必须先抢救受伤员。与此同时迅速启动校园危机应急预案，学校全体人员分工合作，各司其职，依照应急预案和主管机构的指挥有条不紊的处理危机事故。其次，危机事故发生之后，重在冷静应对。越是紧急、危难之时越需要冷静思考，沉着应对，以做到合理处置，避免给学校和社会带来恐慌。最后，特别强调危机事故发生后的有关危机及处置信息的内部传到和对外公布。

（3）事后复原——责任明晰、注重公开和保护隐私。事后复原阶段日本同样注重信息公开。如规定：相关责任人应该向新闻记者公布己记录的可公开的信息；对有关事故没有及时解决的问题应当做出说明；引导新闻记者站在教育的立场，向社会报道为事件。在教师和学生隐私权保护方面也做了明确的规定，如：强调责任人向媒体和社会公布信息时，特别应该注意保护有关人员的隐私权。在责任规定方面，注意学校的稳定和学生及学生家长利益的保护，如果保护不力将要承担一定的法律责任。同时注意在处理校园为积极事故时的大局观，相关人员的对外观点应该一致，以维护本国教育的稳定。［5］（P36）

关于美国、日本的高校危机应急机制的运行模式，基本上可以总结为三点：一是遵守危机发展的一般过程进行处理。对校园危机都坚持过程管理。美国、日本基本上都分为：事前的预防和评估、事中的处理、事后的监督和保障三个阶段。二是，注重事前的预防和评估，试图将危机缓解于潜伏期。三是，注重信息的搜集和公开，积极引导媒体帮助解决危机的善后问题。

二、美国、日本高校危机应急机制对我国的启示

（一）高校校园作为特殊的公共领域，对高校危机的管理必须引起国家的高度重视

1.国家应该将对高校危机应对提到立法的高度。法律保障校园危机的预防和处理，始终是一种可行的选择。高校突发事件涉及的是作为祖国、社会、家庭未来的这一特殊群体，任何一个危机的处理备受社会关注。作为应对校园危机事故的主要责任主体学校、政府都承受着巨大的社会压力，不能出任何一点差错，稍有不慎就会影响到多个家庭的未来。因此，校园危机管理不仅关乎大学生群体的生命健康，更重的要是关乎社会的稳定，因此提高国家对校园危机管理的重视程度，通过制定统一的法律来约束学校及政府部门能按照法定的程序采取应急措施，得到社会、学生及家长理解和支持。

2.普及应急知识教育，要将高校危机预防列为高校安全稳定的首要任务。我国要将高校危机的应急意识教育和应急处置培训作为教育领域的长期政策，以增强国民的危机处置意识。可以以行政首长负责制落实应急知识教育的普及，由各级主管领导负责，形成具体制度，并将其落实为各高校主要负责人的考核部分。高校管理者应从高校战略发展的高度认识危机、理解危机、避免危机。此外，可以通过每年的突发事件应急演习，让全体师生员工熟悉应急预案，提高他们对危机的警惕性，真正做到居安思危、防微杜渐，并勇为高校危机的担当者。

（二）树立生命高于一切的应急管理原则

比较美国和日本的高校危机应对体系，不难发现：保障师生的安全是她们高校危机应急体系的基本原则，不管是在危机应急处理过程中还是在危机的善后阶段。因此，从现代公共管理的“人本”意识出发，高校全体师生的生命和健康的维护应该成为高校危机应急管理的的根本原则。生命高于一切的原则，要求高校在应急处置的预防阶段积极排查安全隐患，注意信信息的通达网络建立和危机处理知识的普及；要求在危机的应急处理阶段，所有的应急措施和程序设计，都以对生命的尊重为最根本的宗旨，除了要保障受害者的生命健康，同时也要注意施救者的人身安全，师生任何“忘我”的做法，都应该以对生命的敬畏为底线；要求在危机的事后保障解阶段，应注意加强健康的恢复措施和配套保障，并积极的反思总结，以最大限度的保障高校师生的基本权益。

（三）建立健全信息收集、管理网络系统

信息收集对于高校危机的有效防范起着至关重要的作用。高校的信息收集和管理网络应该是一种自下而上、自上而下的通达、顺畅的系统。建立自下而上的信息通达体系，实现班级协管员（心理委员）——班长——辅导员——各二级学院领导——学校领导的完全畅通。自上而下则是指：学校各部门——校党委——各二级学院领导——辅导员——学生连贯体系。这条双向线性体系，是目前收集和公布相关信息的主线之一。此外，这种信息收集体系可以借助网络，在保障全校师生隐私权的前提下，实现局域的快速通达。

信息的专门分析，是有效防范和预警的基础，是提高学校的集中控制能力期起点。因此要设置校园危机评估机构，该机构应该负责收集、分析、整理校内信息、校外资讯等；定期向校长汇报校园危机评估结果；提出防范建议；发生危机事件时，负责校区、社区周边地区及政府部门的信息交流。

（四）建立信息公开制度

借鉴日本的灾害应急预防经验，应该建立校园危机事故信息公开制度。一方面可以使校园危机事故信息公布本身常态化，另一方面充分保障全校师生的知情权。目前我国高校危机事故信息公布基本限于领导之间或者相关老师之间，对于普通学生基本上是因害怕对学校造成不好的影响而三缄其口。其实，高校发生危机事故实属正常，没有必要遮遮掩掩。而且网络时代“围、追、堵”解决不了问题，反而会因断章取义而适得其反。如果正面面对危机事件及时公布相关危机事故信息，一方面可以正视听，另一方面可以监督学校及相关行政部门的日常管理工作，减少因管理上的失误而导致的危机事故的发生。

信息公开可以逐步进行。先在学校相关部门和人员层面公开，其次根据信息的具体内容，借鉴《政府信息公开条例》中的分类方法，公开可以公开的信息；最后，对于在特定的时间内不可以公开的信息，这一特殊时期过后，可以考虑公开。当然校园危机信息的公开一定要注意对师生隐私权的保护。

（五）应对校园危机，必须坚持权责明确

高校作为校园危机应对的担当者，保护生命、维护健康是其应尽的责任。因此，积极应对危机，是高校、乃至相关政府部门负责人应履行的义务。而且这种义务不是泛泛而谈的义务，更应该是法律上的义务。因为作为高校，有义务保障其师生的生命、健康，这是毋庸置疑的；作为有关政府主管领导，校园的安全稳定也是中央三令五申的目标，这种目标就不能只停留在口号上，而更应该落在具体的制度中，并用一定的法律责任保障其实现。

坚持权责明确具体体现在：一是确定各级政府主管领导在保障校园安全稳定方面的具体目标，并将其列入业绩考核中，结合问责制实现行政职责的切实履行。二是确定高校承担的校园安全稳定过程目标，在问责中，注重从安全稳定任务落实的过程中进行考察，坚持“法不强人所难的原则”。三是积极推进校园安全事故责任保险制度，落实校园危机的资金保障，真正实现受害群体的身心康复。四是对于因学校过错而导致的校园危机事故，应该保障受害者法律救济权，可以依照法律规定对学校、相关行政部门追究法律责任。

［1］刘伟.高校应急管理能力研究［D］.北京：中国矿业大学，2009.

［2］George Bush.Remarks by the President Announcing AMERICA 2000［G］.Washington，1991.

［3］United States Government Interagency Domestic Terrorism Concept of Operations Plan［G］.2001.

［4］姚国章.日本突发公共事件应急管理体系解析［J］.电子政务，2007（7）.

［5］于艳玲.高等院校应急管理体系的理论研究与实证分析［D］.武汉：武汉理工大学，2010.

［6］方展画，王东.美国校园危机管理探究——兼论国内高校突发事件的应对策略［J］.大学教育科学，2011，（4）.

［7］美国校园警察：阻隔暴力的无形高墙——中国社会治安管理考察团美国纪行［EB/OL］.http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2011－08/23/content＿2892403.htm？node＝7881，2011－08－23.

温州市大学生思想政治教育理论研究立项课题研究成果（编号：WSK10046）。

胡海华（1979－），女，温州医学院人文与管理学院讲师，主要从事行政法，卫生法研究。