政府推动下的“多中心”社区公共服务供给模式研究<br/>——基于F市N区的实证调查

政府推动下的“多中心”社区公共服务供给模式研究
——基于F市N区的实证调查

2011-08-15顾书

重庆科技学院学报（社会科学版） 2011年1期

顾书

政府推动下的“多中心”社区公共服务供给模式研究
——基于F市N区的实证调查

顾书

随着社区建设的迅速发展，社区公共物品高效、优质供给的重要性日益凸显。如何为社区居民提供优质高效的公共服务是社区治理过程中的关键问题。在社区公共服务供给模式中引入市场、非营利组织等来解决社区公共服务供给存在不足或低效率问题。借鉴西方公共物品供给的“多中心”理论，提出政府主导型的多中心社区公共服务供给模式。

社区；公共服务；多中心

1961年，以文森特·奥斯特罗姆为代表的政治经济学家没有先入为主地判断大城市地区复杂组织的绩效，而是提出大城市地区管辖单位的多样化可以理解为一种“多中心的政治体制”。认为“多中心”意味着有许多在形式上相互独立的决策中……它们在竞争性关系中相互重视对方的存在，相互签订各种各样的合约，并从事合作性的活动，或者利用核心机制来解决冲突，在这一意义上大城市地区各种各样的政治管辖单位可以连续的、可预见的互动行为模式前后一致地运作。在这一意义上，可以说它们是作为一个体制运作的，突破了传统意义上政府与市场两种秩序的二元思维，不预设只有市场和政府两种秩序，他们逐渐认识到在地方公共经济中能够实现秩序和比较高水平的绩效。在此，大、中、小规模的政府和非政府的企业既相互竞争，又相互合作。

中国的社区治理是在全能政府失灵及“单位制”解体的背景下开展的。随着政府职能的转变，企业社会职能的剥离，“单位人”逐渐转变为“社会人”、“社区人”。社区从单纯的生活居住区，逐步演变为具有多种功能、提供多种服务的社会共同体。在社区公共服务供给过程中，政府不能够也不应该独自承担所有的社区公共服务，只有适时引进其他不同组织力量的参与才是科学的做法。不同的服务主体分别提供不同方面的社区公共服务，如果各个服务主体之间能够实现一种良性的互动，相互协调合作，那么，社区公共服务的供给将会达到一个最佳状态。相反，如果不同的服务主体没有科学的分工协作，有的孤军作战，有的重复劳动，有的甚至彼此对立，那么，就大大增加了服务主体内部的消耗，同时也影响了社区公共服务供给的质量。

然而，中国的特殊国情决定了到目前为止，甚至在未来较长时间内社区还将被打上很重的政府印记。由于社会经济发展水平的限制，市场、企业、非政府组织等第三方力量的发展都还不够成熟，要在社区公共服务供给过程中发挥相应的作用还必须借助政府的支持和推动。失去政府作用的发挥，社区很难自发形成一个多元化的运转顺畅的公共服务体系。因此，在借鉴奥斯特罗姆多中心理论来构建社区公共服务供给模式的同时，必须结合中国社区发展的实际情况，社区公共服务的供给无疑应该多元化，走多中心的路线。此时的多中心是一种政府主导下的多中心，由政府来推动和支持一个多中心的社区公共服务供给模式的实现。

一、明确政府作为推动者角色

政府在多中心社区公共服务供给中的主导角色是由中国社区发展的特殊性、政府自身优势以及公共服务的本质等特征共同决定的。公共服务的供给主体多元化并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的提供责任，而只是履行提供责任的方式发生了变化。

首先，政府作为社区公共服务的主要供给者。即政府是公共服务生产供给主体，政府直接生产公共服务，并采用服务、出售、协议等方式安排和提供纯公共服务和部分准公共服务。其次，政府作为社区公共服务供给的组织者。即社区政府通过与社区自治组织、非营利组织和市场部门等签订合同的方式，由社区自治组织、非营利组织和市场部门生产公共服务，而社区政府作为组织者付费购买服务，具体方式包括合同外包、凭单等。再次，政府作为社区公共服务供给的引导者。即政府培育并引导市场和非营利组织，提高社区居民的契约意识。政府鼓励企业和非营利组织参与社区公共服务的提供，对承担责任的非营利组织进行财力支持和税收优惠，培育良性的合作氛围，以激发更多的民间组织参与到社区公共服务系统中来。

二、多元化社区公共服务建设的资金来源

构建一个政府主导下的多中心社区公共服务提供模式是一项十分需要财力支持的事业，政府作为主导力量，应该继续加大对社区公共服务的重视和投入。然而，政府毕竟财力有限，尤其在我国很多经济欠发达的中西部地区，一味要求政府加大社区投入是不现实的，如何才能两全其美，既加大社区公共服务的投入又同时能减轻政府的财政负担，更有效率地提高社区公共服务提供的效益，为此，政府应该采取多元化财政投入的渠道，以提高社区公共服务提供的效益。

三、政府加大力度向市场理性购买社区公共服务

通过对社区公共服务进行性质分析和分类，我们可以看到社区公共服务存在一部分准公共服务，这部份服务并非与所有社区居民的生存福利相关，但是，也是社区居民所密切需要的，这部份公共服务带有一定程度的经营性质，而且大多带有一定程度的专业性，譬如家政服务、修理服务等，这部份公共服务如果交由政府来提供不仅增加了政府的负担，而且由于政府在运营上的低效率，反而影响了社区服务提供的质量，因此，最好的方式就是通过引入市场力量来解决。相对于设立街道派生机构、社区事业单位而言，政府购买公共服务是一个较好的选择。

四、吸引非营利组织等第三方力量的加入

在N区调研中我们发现，目前很多社区都已经形成了一些由居民自发组成的民间组织，比如诗画协会、象棋协会、篮球协会等文娱性质的小社团，这些组织在丰富社区居民生活等方面发挥了重要作用，但在提供社区居民所需的专业公共服务方面，社区更需要一些专业性的非政府组织、社会团体等的加入。但是，由于目前我国社会机制尚不成熟，公民社会的发展也是刚刚起步，非政府组织的发展还受到很多客观环境的限制，为此，政府部门应该主动进行环境的培育，主要是加强制度、法规和政策的建设，吸引社会专业的非政府组织加入到社区公共服务提供中来。

五、扶持业主委员会

从全国情况来看，业主委员会的发展很不均衡，发展较早的地方如上海已经达到80%，但广州大概是15%。就N区来看，在罗村有1/2的小区成立了业主委员会，从全区来看这一比例是1/3，还有很多小区没有成立业主委员会。造成这一现象的一个重要原因在于业主委员会成立程序的复杂。成立业主委员会一般要经过数道程序：组建一个筹备组，筹备组往往需要由街道办事处、居委会、派出所、开发商、物业管理公司、业主等几方组成；筹备组成立之后要进行选举工作，在此期间要制定选举方案，制定物业管理委员会章程，成立管委会后到政府备案。如此，业主委员会才能以组织的形式开展工作。走完这些程序，多则数年，少则也要三四个月；在有的小区，业主委员会的成立还经常受到原物业管理公司的阻拦。因此，政府应该更有诚意地扶持业主委员会的成立。按照N区罗村街道的经验，即使在分散的楼房或者老城区也可以设立楼长制或者居民小组，作为本区域居民与政府的沟通桥梁。如果引导监督到位，业主委员会不会变成“闹事机构”，而会促使业主矛盾自动消化在小区内部，不发生转移与扩大。

六、理顺多元化主体之间的关系

首先，明确居委会的职责。笔者认为，居委会的工作重心应该是向社区提供互益服务，而不是承当行政事务工作，所以，政府应该尽一切可能降低居委会的行政工作的负担，比如设立行政服务中心，使得其服务面可以覆盖到所有的社区居民。对于行政职能进社区必须设立一个有效的准入制度，不然职能部门一窝蜂地将职能下放到社区，势必给社区工作增添很多负担。而对于一些政府部门不方便直接进行，需要居委会协助完成的行政工作，则需要按照“费随事转”的原则，由居委会协助完成。对于社区内的社会事务管理工作，居委会应该将其视为自身工作的重心，除了政府提供的和交由市场来提供的那部分公共服务之外，居委会应该尽可能向社区居民提供他们所需要的公共服务。为了提升社区服务的质量，居委会应该多吸收专业社工加入，与一些专业的非政府组织合作，为居民提供高质量的公共服务。

其次，理顺政府部门与居委会之间的关系。各级政府部门要转变观念，社区不再是政府部门的“一条腿”，不是作为政府部门的一个下级单位而存在。社区是以居民自治为核心，是社区居民和政府部门之间的纽带。目前，很多政府职能部门想当然将社区视为自己的一个下级单位，职能部门进社区给社区工作增添了很大的负担，而社区居委会却没有拒绝的能力。虽然社区与政府职能部门不存在直接的隶属关系，但是，社区的人事、财政都掌握在政府部门手中，致使在工作中社区居委会左右为难，工作很难开展。

再次，有效协调业主委员会、物业管理公司、社区居委会之间的关系。业主委员会和物业管理公司之间是契约合同关系，物业管理者以被雇佣人的身份向社区业主提供物业服务，业主委员会有权对物业管理公司的行为进行监管。而物业管理公司和社区居委会之间是合作管理关系，也就是说，物业管理公司在自己的职权范围内有义务协助社区居委会进行社区事务的管理，例如宣传、通知、举办活动等等。同时，社区居委会应该对物业管理公司行为是否符合业主利益进行监督。社区居委会和业主委员会之间应该是一种合作协调的关系，首先业主委员会有义务协助社区居委会开展社区事务，例如配合居委会进行例行检查，事务通知、活动宣传等，同时，社区居委会应该协助业主委员会协调处理业主纠纷等等。另外，当业主委员会和物业管理公司之间出现纠纷时，社区居委会也起到一个居中协调的作用。总之，社区居委会、业主委员会和物业管理公司之间应该是一个统一连续的系统，彼此之间制约与协调共存，不能人为割裂三者之间的关系，或者忽略某者的重要性。同时不能忽略的是，要维持三者之间的这种良性互动关系必须通过合法化途径，也就是通过将各自的权力与义务制度化，并通过一定的监管措施来强制执行。