我国食品安全法律规制的完善思考

杨 华

我国食品安全法律规制的完善思考

杨 华

近年来，重大食品安全事故频发，暴露出我国食品安全法律制度存在严重问题。对责任主体、食品标准等食品安全法律规制的缺陷进行分析，提出了建立食品安全强制保险制度、健全缺陷食品召回制度等立法建议。

食品安全；法律规制；食品标准；监管

一、食品安全法律规制的缺陷

纵观我国食品安全的现状，从2008年的 “毒奶粉”事件，到今年的“地沟油”事件和“龙虾门”事件，食品安全问题始终十分突出。分析其原因主要有以下三个方面：一是食品安全规制的立法不健全。我国的食品市场巨大，食品安全隐患众多，立法缺陷，更加剧了难以管制，查处不严，给缺陷食品的生产经营者有了可乘之机；二是巨大的市场利益所驱。缺陷食品的生产经营者为了一已私利，不惜以身试法，甚至犯罪；三是消费者的盲从心理。我国人口众多，消费者的盲从心理严重，容易导致重大食品安全事故的发生。因此，我国需要完善的食品安全法律规制制度，从源头上遏制食品安全事故的发生。但是，目前我国既没有统一的法律、法规来规范和调整食品安全问题，也没有统一的食品标准、执法标准来指导监管部门和司法部门，这就导致了关于食品安全监督与管理的效果大大折扣。下面对我国食品安全法律规制的缺陷进行分析：

第一，责任主体结构不明显，政府问责机制不完善。在欧美等发达国家和地区的食品安全监管立法中，食品生产者、加工者和销售者根据食品安全卫生的相关规定生产、加工、销售食品，作为第一责任主体对食品安全负主要责任；承担食品安全监管职责的政府为第二责任主体，制定合适的食品安全法规并监督其施行，必要时采取制裁措施。在我国食品安全立法中，更多强调食品生产加工参与者的责任，对政府责任的关注度较小。就现有监管部门及检验机构的监管责任规范来看，其责任程度明显过轻，不能适应食品安全市场对加强政府监管职责的需求。在强化政府对食品市场监管职权的同时，还需要同等程度的责任规范约束。如果市场失灵可以大体归结为客观因素而有所容忍的话，那么政府失灵，尤其是政府监管懈怠、不力，更是为民众所不能理解。因此，我国应加强相关立法，建立完善有效的政府问责机制，切实履行对食品市场的安全监管职责。

第二，食品标准设定较低，并且相互冲突。随着我国经济的快速发展，食品安全问题日益突出。现阶段，我国存在着重视经济发展，忽视对人民身体健康保护的倾向。其表现之一就是食品标准设定得较低，不能有效地起到保障消费者人身财产安全的作用。在我国，制定食品标准的最高机构是国家标准化管理委员会，但事实上农业部、卫生部也有权制定在全国施行的行业标准或企业标准，这就导致了我国食品标准很难与国际接轨。目前，我国采用国际标准还不到一半，远远落后于欧美等发达国家。并且，我国食品标准之间还存在着冲突。由于我国的食品标准绝大多数都是在2000年以前制定的，并且这些食品标准往往是不同部门制定的行业标准，而非国家标准。由于各部门之间缺乏协调，对同一对象设定两项或两项以上标准的现象并不在少数，行业标准与国家标准交叉、重复严重，形成了食品标准设定、管理的混乱局面，严重影响了标准的实施和食品安全的监管。因此，设定有充分科学依据的标准，是准确判断食品性、保护消费者人身财产安全、推动国际贸易发展和维护国家利益不可缺少的技术支撑。

第三，对食品安全的违法者处罚力度过轻。在欧美等发达国家，法律对缺陷食品的生产经营者处罚非常严厉。如英国的《食品安全法》规定：一般违法行为根据具体情节处以5 000英镑的罚款或3个月以内的监禁；销售不符合质量标准要求的食品或提供食品致人健康损害的，处以最高2万英镑的罚款或6个月监禁；违法情节和造成后果十分严重的，对违法者最高处以无上限罚款或两年监禁。由于法律责任大，制裁措施严厉，违法成本很高，经营者不敢轻易以身试法。近两年，我国新颁布了《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国食品安全法实施条例》，但是，对于违法者处罚力度仍然过轻，使得法律惩罚缺乏威慑力，导致生产经营者为了利益，敢于以身试法。例如，根据《食品卫生行政处罚办法》第九条规定：违反《食品卫生法》的有关规定，造成食物中毒事故或其他食源性疾患的，根据《食品卫生法》第39条的规定，卫生行政部门应当责令停止生产经营，销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，吊销卫生许可证，并同时按下列规定处以罚款：（1）造成中毒或者疾患人数10人以下，有违法所得的，处以违法所得1-5倍的罚款；没有违法所得的，处以0.1-3万元的罚款；（2）造成中毒或者疾患人数在11人至30人，有违法所得的，处以违法所得2-5倍的罚款；没有违法所得的，处以4-5万元的罚款；（3）造成中毒或者疾患人数在31人至100人，有违法所得的，处以违法所得4-5倍的罚款；没有违法所得的，处以3-5万元的罚款；（4）造成中毒或者疾患人数101人以上或者人员死亡，有违法所得的，处以违法所得4-5倍的罚款；没有违法所得的，处以3-5万元的罚款。从这一条款可以看出，我国的食品安全相关法律对食品违法犯罪行为在法律责任的设定上范围过窄，在处罚力度上乏力，不能够充分发挥法律应有的威慑力，难以达到打击目前猖獗的食品违法犯罪行为的迫切要求。

二、食品安全法律规制的立法建议

通过上述对我国食品安全法律规制缺陷的分析，笔者对完善我国食品安全法律规制体系，提出以下立法建议：

第一，建立食品安全强制保险制度。“无危险即无保险”，风险的存在使保险制度应运而生。建立食品安全强制保险制度的正当性在于食品市场天然的不安全性，一旦被保险人在约定期限内所生产、出售的产品或商品在承保区域内发生事故，造成使用、消费或操作该产品或商品的人或其他任何人的人身伤害、疾病、死亡或财产损失，依法应由被保险人承担经济赔偿责任，以及因此而产生的诉讼费用时，保险公司在约定的赔偿限额内负责赔偿。保险公司可以分摊本由被保险人向受害人支付的赔偿费用，从而起到减小企业损失，受害人得到及时赔付的作用，避免“市场主体违法，政府埋单”的怪现象发生。因此，笔者建议，《食品安全法》应规定食品安全强制保险制度，其好处是：（1）食品安全强制保险制度对政府监管食品安全具有补充作用。保险公司从自身利益出发，主动参与食品安全的预防工作中，减少食品安全事故的发生，其利润必然会增加。（2）食品安全强制保险制度也减轻了政府处理食品安全事故的压力。根据《国家重大食品安全事故应急预案（2007）》的规定，受害人员的抢救、安置、补偿以及征用物资的补偿、污染物的收集、清理、处理等事项，主要由各级政府部门承担。当事故发生后，一旦企业因为各种原因不能及时对受害者进行赔偿，政府就必须承担起救助、补偿的责任，因此，政府承受着巨大的经济压力，否则，将会面临巨大的舆论压力。食品安全强制保险制度可以使食品安全事故受害者迅速地得到赔偿金，有利于稳定社会局面，充分发挥了保险的社会管理职能。

第二，健全缺陷食品召回制度，完善已有的法律。食品召回制度是一种旨在消除离开生产线、进入流通领域的潜在不安全食品危害风险的制度，其目的是预防和消除不安全食品对消费者造成的伤害。实施食品召回制度最重要的因素是企业执行召回制度的情况，西方发达国家在推动召回制度的实施上都是以推动主动召回为主。借鉴西方发达国家经验，对我国食品召回制度具体规范手段进行调整，也应推动企业主动召回为主，责令召回为辅，立法完善现有的制度。我国《产品质量法》第46条规定：“本法所称缺陷，是指产品存在危及人身、他人财产安全的危险。产品有保障人体健康，人身、财产安全的国家标准、行业标准的，是指不符合该标准。”由此可以看出，强制性的国家标准和行业标准，操作性强，可以快速、直接地衡量食品是否为缺陷食品，这样即便于诉讼，又可使企业及时发现缺陷食品，防止投入市场或及时召回缺陷食品。因此，制定科学、统一的国家标准和行业标准是当务之急。

与此同时，还要完善已有的法律。《食品安全法》对食品召回制度规定很笼统：第一，没有明确主动召回和被动召回的适用情形；第二，没有建立缺陷食品召回级别制度，具体区分召回级别因素以确定召回规模、范围；第三，未对召回责任严厉制度规定。《消费者权益保护法》第18条规定，经营者应当保证其提供的商品或者服务符合保障人身、财产安全的要求。经营者发现其提供的商品或者服务存在严重缺陷，即使正确使用商品或接受服务仍然可能对人身、财产安全造成危害的，应当立即向有关行政部门报告和告知消费者，并采取防止危害发生的措施。本条是建立缺陷食品产品召回制度的立法依据之一，但是在“法律责任”一章中，没有规定经营者违反第18条应负的法律责任，因此，我国应弥补这块的法律空白。

第三，我国应借鉴国外先进的立法经验，健全食品安全法体系。首先，制定严密的基本概念定义。严密的基本概念定义可以为司法和行政创造法律依据，并在一定程度上保障其自由裁量权；其次，健全食品安全法体系。以美国为例，既有纲领性的《联邦食品、药物和化妆品法》、《食品质量保护法》和《公共卫生服务法》，也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽产品检查法》和《蛋类产品检查法》等，这使得完善的上位法可以有效地指导下位法，各州在执法操作时的自由裁量度较小,保证了食品安全在全国范围内的统一。而在我国，虽然已制定了食品卫生管理办法、规范、程序、规程、条例、规定等单项法规100多个，食品卫生标准近500个，加之配套的地方法规，基本建立起了食品监管有法可依的法律体系，但是，其中由全国人大或全国人大常委会制定的仅有 《食品安全法》、《食品卫生法》和《农产品质量安全法》等几部，数量上与法律发达国家相比仍然偏少。除《食品安全法》外，其余几部法律的规定都较为纲领性，对具体操作的指导意义不大。

综上所述，我国应当注重采取法律、行政法规、部门规章等多种形式来推进食品安全法律制度的完善，体现现代社会治理理念，坚持管理法和促进法的统一，政府宏观治理与企业微观治理的统一。并且，我国还应运用多个法律部门对食品安全行为进行规制，特别是加大刑法对食品安全犯罪行为的惩处力度，增强法律的威慑力，最大限制地遏制食品安全事件在我国的发生，保障广大人民群众的食品安全利益。

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D920.4

A

1673-1999（2011）01-0059-02

杨华，西南科技大学法学院硕士研究生。

2010-10-11