谈谈浦东防汛工作“十一五”成效和“十二五”思路

杨明兴

（上海市浦东新区防汛指挥部办公室，上海 200135）

0 引言

防汛防台工作是一项防御“风、雨、潮、洪”自然灾害为主的工作，事关全区经济社会发展，创业投资环境的改善，人民群众安居乐业的大局，系统总结“十一五”时期新区防汛防台工作成效、经验，以及存在问题和不足，进而思考全球气候变暖、海平面上升、城市热岛效应的扩大等风险因素，居安思危提出“十二五”时期防汛防台工作的思路与对策，为浦东二次创业服务。

1 浦东防汛基本概况

1.1 行政区划

自2009年4月24日国务院批复同意南汇区划入浦东新区后，浦东区域面积达1 210 km2，实有人口504万人（均占全市五分之一左右）。2010年GDP总值4 707亿元，占全市28%左右。行政区划分为13个街道、25个镇，以及7+1开发区管理范围（上海综合保税区、临港产业区、陆家嘴金融贸易区、金桥出口加工区、张江高科技园区、国际旅游度假区、临港主城区和三林世博地区），是全市范围最大、防汛内容最多的区县之一。

1.2 主要灾害

浦东地处东海、杭州湾北岸，长江出海口和黄浦江的汇合处，三面环水，沿江、沿海均受潮汐影响。浦东因处于中纬度大陆东部沿海地带，受海洋气候影响，天气情况复杂，每年夏秋季节均不同程度遭受台风、暴雨、海潮的袭击、太湖泄洪的影响，有时还受龙卷风、冰雹的威胁。每年汛期受2～3次台风、5～10次暴雨、9次天文大潮、1～3次风暴潮影响，多年来水文数据显示：外高桥水文站平均每年汛期超4m以上潮位59次，最高达5.99 m；黄浦公园水文站超4m以上潮位41次，最高达5.72m。台风是主要的灾种，据资料统计，浦东（不含原南汇地区）从1949年至2009年仅遭受风、雨、潮三碰头“台风”侵袭共15次，平均4 a一次，造成农田受淹1.87万hm2，海塘决口24处、损坏40处，倒塌房屋7 708间，人员受伤110人、死亡244人。

1.3 主要的防汛设施

第一线海塘117 km（吴淞口-奉贤区界）；沿黄浦江防汛墙65.3 km（吴淞口-闵行区界）；沿海、沿江水闸26座（其中由区级管理15座，镇管水闸7座，浦东机场管理2座，港城公司管理2座）；全区有河道12 365条段，水面率约为9.8%；市政排水泵站46座（由区排水所管理）；公路雨水泵站31座（由区公路署管理）；雨水管道总长度约为2 800 km；地下空间面积达1 000万m2，约有地下室4 000个左右（其中民防工程230个，非民防工程1 522个，车库2 211个，其他37个）。

1.4 防汛工作的组织与分工

按照国家防洪法和防汛条例规定，浦东新区成立防汛指挥部，由分管副区长担任总指挥，以及水务、建设、商务、农委、民政、教育、公安、人武部、消防、当地驻军等36个部门的分管领导组成，负责防汛防台抗灾救灾的组织指挥工作，下设防汛办公室主持日常工作。气象、水文部门负责灾害性天气预报、测报工作；海塘管理署负责一线海塘和黄浦江防汛墙的巡查管理；水闸署负责引水、调水、防汛排涝；排水所负责市政泵站防汛排水工作；河道署负责河道清淤、清障、行洪畅通工作；公路署负责公路及立交雨水泵站排水工作；各城管署负责地区下水道、市政道路排水工作；民防所负责地下空间行业管理防汛工作。新区武装部负责驻军、民兵抢险队伍的组织落实工作，其他相关主管局结合业务工作和行业管理的职责开展防汛防台工作。

2 “十一五”期间防汛工作成效

2.1 防汛工程体系不断完善

5 a来，完成新建和加固了白龙港合流污水、中国极地、五好沟圈围、竹园排放口、临港新城、世纪塘、东滩四期、东滩五期等10余段共47 km海塘，使其达到200 a一遇防御标准，达标率提高至60%；黄浦江防汛墙完成了南浦大桥以西至倪家浜6 km的改造，防汛墙1 000 a一遇防御标准达到了98%；区域排涝完成了小腰泾、三八河、曹家沟、张家浜、马家浜、咸塘港、惠新河等36.8 km骨干河道整治；新建滴水湖、芦潮引河、白莲泾、五好沟4座水闸；新建了杨思、御桥、六里、世博动迁基地等10个排水系统。防汛工程措施得到了不断完善和提高。

2.2 防汛组织体系不断加强

根据机构改革和行政区划的调整，南汇合并浦东后及时调整、完善、充实区防汛指挥部成员，并增设了防汛联络员37名。切实落实行政首长负责制，每年汛期前通过浦东时报公布各街镇、相关单位行政首长负责人名单和电话，接受社会监督，街、镇和防汛业务单位都配备了专职、兼职的防汛干部，并由新区防汛办负责培训和考核，“十一五”期间培训了6期408人，2010年开展了防汛防台工作考核评比，共评选出先进集体161个，先进个人293名，一批恪尽职守，甘于奉献的部门和个人受到了表彰。为了提高工作效率，区防汛办及时编制防汛工作通讯录1 200余本，使其工作有条不紊，防汛组织体系不断加强，为保障城乡防汛安全打下了组织基础。

2.3 预警预案体系不断细化

按照国家和上海市应急管理的规范要求，区防汛办修编了浦东新区防汛防台四级响应行动指引表，按照不同的预警机制（蓝色、黄色、橙色、红色）分别落实区级、委办局级、街镇级、专业单位级的行动指引，明确了相关措施，指引表通俗易懂，可操作性强，在防汛防台工作中发挥了明显的作用。防汛防台预案是防汛工作的重要组成部分，新区各街、镇和主要防汛业务单位共编制了50余份防汛预案，其中37份由区防汛办归档保存。同时区防汛办开展了深化、细化和审核基层防汛防台预案工作，预案执行率得到全面提升。针对薄弱环节，指导基层建立“一对一”专项预案，实践证明在三林久丰村、上钢新村及川沙新镇城区等易积水点取得了有效的成果。与此同时还组织了防汛演习，如2010年3月30日，新区防汛指挥部与世博核心区配套工作指挥部联合开展了“迎世博保安全”防汛演练，世博周边街、镇及防汛业务单位17支队伍250余人参加了演习，实施紧急排水、抢救伤员、道路清障、人员转移等项目，进一步检验了防汛预案的作用。

2.4 信息保障体系不断深化

防汛信息化系统是防汛工作的耳目，近几年来得到了巩固和发展。目前，浦东新区已建立信息传输网络，实现了区与市的视频会议互联互通；气象雷达云图、台风路径、风情、雨情、水情、信息查询系统做到直观、清晰；手机短信息平台已覆盖沿海沿江各单位、街镇防汛干部，共有3 800部手机能及时收到浦东气象局、区防汛办发出的各项预警、预报信息，对防汛工作抢得时间取得先机。新区气象局、新区防汛办去年共发出350条次天气预报和预警信息，浦东新区是全市区县发出手机短信息数量最多的一个区。除此外，新区水文署汛期发报达1 034份，加报21份，防汛部门在“十一五”期间共印发防汛简报29份、汛情通报100余份、印发会议纪要49余份、签发整改意见书56份。信息共享与传递不断深化，做到了汛情信息畅通。

2.5 抢险救援体系不断充实

防汛抢险物资和队伍是救援体系的基础，浦东防汛物资按照市级储备、区级储备、专业储备的要求，建立了以海塘管理署为主的防汛物资储备体系，三甲港新建堆场作为市、区二级防汛物资的储备基地，另外五好沟、外高桥、欧高路、四工段、三林、芦潮港等防汛点共设有防汛物资仓库8座，储备的主要物资有块石4 300 t、异型块体1 200只、砂石料7 000 t、草包46 000只、板坎式子坝350 m、土工布1 000 m2、发电机组5套、升降式照明灯11只、冲锋舟2艘，以及塑编袋、阻水麻袋、白棕绳、方铲、竹箩、抽水泵机等一批物资。各城管署及养护公司、沿江沿海企事业单位结合实际也有常用防汛物资储备。

根据“条块结合、以块为主、条条保证”的原则，全区38个街镇组建了41支抢险队伍共2 010人；海塘、水闸、排水、绿化等业务部门组建了7支专业抢险队共228人；新区武装部、驻军、民兵组建了4支机动队共436人；合计队伍52支共2 674人，备有车辆181辆。物资储备和抢险队伍比以往都有增加，抢险救援体系不断得到了充实。

3 存在的主要问题

3.1 沿海海塘挡潮工程尚未全面达标

两区合并后，浦东一线挡潮海塘从吴淞口-奉贤区界共有55条段，长达117 km（其中公用岸段13条段，长12.99 km；专用岸段42条段，长达104.1 km）。按照城市防洪要求，根据中远期规划浦东海塘按200 a一遇标准设防（即能够抗御200 a一遇最高潮位和叠加12级风力组合的风暴潮侵袭的工程标准）。目前公用岸段10 293 m已完成加高加固，达标率为79%；专用岸段已完成64 448 m加高加固，达标率为60%；平均达标率为64%，但尚有36%未达标。海塘是浦东防御潮水和风浪最重要的设施，是第一道安全屏障，一线海塘挡潮能力的强弱，直接关系到浦东的安全和经济社会的发展，必须引起各方面的充分认识和重视。

3.2 黄浦江防汛墙设施趋于老化

黄浦江防汛墙从吴淞口-闵行区界包括闸外支流有284条段，全长65.3 km(其中公用岸段45条段共11.5 km；专用岸段239条段，长53.8 km)，按1 000 a一遇标准设防(即能够防御1 000 a一遇最高潮位和叠加11级风力组合的风暴潮侵袭的工程标准)，目前除外环线隧道段1.44 km未达标外，其余地段都已完成1 000 a一遇标准的达标加固任务，达标率为98%。经分析，虽然设施按高标准建设，但并非高枕无忧，其原因：一是防汛墙结构老化。黄浦江防汛墙大多是上世纪60～70年代建成后再逐步进行加高加固，基础结构形式多样化，有重力式、拉锚板桩式、高桩承台式、块石护坡式等，已运行了40～50 a，结构已趋于老化，部分地段在高潮位时出现底板漏水现象；二是一些老企业因产业结构调整、经营状况不佳等原因，将码头岸线、场地出租。承租人片面追求效益超负荷经营，使部分码头、场地出现安全隐患；三是维修基金不足。部分企业因效益差防汛墙运行成本增加或其它原因，出现财务困难，防汛墙大修资金不落实，造成防汛墙维修工作久拖不决，年复一年。

3.3 区域排水能力不足且设施建设滞后

浦东的防汛排涝主要靠河道、水闸、泵站等工程措施，目前这些防汛设施并未完全发挥其效果，其原因：一是河道淤浅蓄水量减少。全区有河道12 365条段，总量较以前有所下降，因开发建设填堵河道导致水面积也不断下降；且有许多村沟宅河断头浜未连接通潮河道，工程建设中修筑的坝基未能及时清理，沉船、网簖、渔簖、垃圾等阻水物严重影响水动力；二是排水口门（出海水闸）偏少闸河不配套。浦东现有水闸26座，最大引水能力 1 760 m3/s，最大排水能力 3 584 m3/s；但由于河道淤浅、阻水物多水系沟通不畅，南片河道多、水闸少等原因，使大区域排水能力显得不足。还有，目前镇管水闸7座、小型泵站3座，改造经费不足致使设备陈旧，运行能力降低；三是强排水系统（泵站）建设滞后。周浦、惠南、川沙、高行、三林、金桥等地区开发建设进度加快，但泵站建设滞后，在近几年的暴雨中积水矛盾十分突出，黄山、杨思、杨东、高行、新耀华、世博园区等雨水泵站已有开发商建成，但由于土地、权证、资产等种种原因没有及时移交排水专业部门管理，未能及时发挥应有作用。

3.4 部分建设工地管理不够规范

近几年来，浦东为迎博办博、开发建设需要建设大量工程，隧道、地铁、供水、公路、新建小区、动迁基地等大型工程纷纷上马，工程施工层层分包、缺少监管，擅自筑坝、断流、损坏下水道、向下水道及河道偷排泥桨、任意缩小排水管径、设置排水倒虹、改变排水流向、完工后没有完全开通封堵头子等现象屡有发生，导致近几年积水矛盾十分突出，例如去年曹路永丰村、康桥火箭村、惠南金地城小区等区域积水，都由工程施工引起，老百姓怨声载道。另外，部分单位搭建的临时工棚、简屋，工程结束后没有及时拆除，缺少管理，有的很陈旧，特别是石棉瓦、彩钢板的结构，台风来袭时有倒房隐患。

3.5 防汛工作人员变动多队伍不够稳定

防汛是一门管理与业务技术相结合的工作，“灾前防、灾中避、灾后抢”是一条从长期防汛工作中总结出来的经验，防汛工作同时也要求防汛干部做到“地理熟、业务熟、人头熟”。但是由于镇、街道一级机构中尚未设置有防汛编制，大多数是兼职干部，人员经常变动。据统计，浦东镇级防汛干部平均每3 a变动一次；街道防汛干部平均每3.5 a变动一次；沿江、沿海重点防汛企业专职干部也时有变化。新区防汛通讯录过去二、三年编一本，现在每年要重新编印。

4 防汛防台风险分析

4.1 一是海平面上升，风潮灾害有加重趋势

国家海洋局2007年《中国海平面公报》显示，近30 a中国海平面上升速率高于全球平均值1.8mm。其中天津为196 mm；上海为115 mm；辽宁、山东、浙江为100 mm；福建、广东为50～60 mm。海平面的上升将为沿海防潮和海洋气候变化带来新的影响。

4.2 二是红旗塘、太浦河开通后，泄洪流量加快

随着黄浦江上游水情、工情变化，杭嘉湖地区加快泵站强排水系统的建设，太湖洪水下泄流量加大，有抬高黄浦江水位趋势。近几年来米市渡水文站水位不断升高，超3.5 m警戒水位每年有26次，2009年达到38次，最高水位达到4.10 m，浦东岸线较长，黄浦江水位的抬升会直接影响到沿江地区的安全。

4.3 三是城市热岛效应在不断突显

随着城市化面积的不断扩大，小城镇的崛起，混凝土路面、沥青路面不断增加，城市热岛效应在不断突显，表现在暴雨的突发性、局地性、强对流天气多发性。上世纪90年代浦东平均每年暴雨发生6.3次，本世纪10年来已上升到9次。

4.4 四是灾害损失有扩大效应

浦东是一个开发区，生产、生活节奏加快，经济发展迅猛，2010年国民生产总值已突破4 700亿元，同样一个灾害带来的次生灾害损失是不同的，如2009年8月4日周康地区一场大暴雨就造成3 836余户民居进水，35个小区积水，25条道路积水，489家工厂停产，1 067 hm2农田受淹，死亡3人（其中2人触电死亡、1人骑车误入河道溺水死亡），经济损失达1.66亿元。

5 “十二五”期间基本思路

“十二五”是上海加快经济转型、城乡统筹、建设“四个中心”实现“四个率先”的关键时期，浦东还肩负着改革开放先行先试的任务，要确保浦东防汛安全，保障经济社会稳定发展，人民群众安居乐业，为浦东二次创业服务。

5.1 防汛工作指导思想

贯彻“安全第一，常备不懈，以防为主，全力抢险”的方针，以中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定（中央一号文件）为动力，坚持与时俱进的科学发展观，立足防大汛、抗大灾，全面做好思想、组织、措施三落实工作。

5.2 防汛工作基本目标

制定“两个确保、六个减少”为工作目标：即确保浦东一线海塘和黄浦江防汛墙不决口，确保国家重点项目、重要活动场馆周边积水少、退水快；力争农田少受淹、民房少倒塌、民宅少进水、工厂少停产、物资少损失、人员少伤亡，在同等灾害中各类损失要低于全市平均数。

5.3 重点工作和相关措施

为实现防汛防台“两个确保、六个减少”的工作目标，重点是要构建和加强一线海塘、黄浦江防汛墙、区域排涝、建设工地、安全用电等五条防线的建设与管理。

5.3.1 一线海塘防线

要加快达标工程建设，浦东人民塘外一线海塘大多是上世纪90年代后，通过低滩围堤建成，地基软、塘外滩地少、稳定性差、沉降量大，且用吹沙方法筑堤，沙土粘性少易流失、易产生漏洞。为此，对尚未完成“200 a一遇标准”相对薄弱的岸段，如绿波、海滨浴场、长江整治基地、东滩、大治河两侧、芦潮港两侧、芦潮港车客码头等岸段长25 806 m，及时编制计划，在2013年前全面完成任务，提高一线挡潮工程的防御能力。同时要加强日常的养护管理和巡堤检查，将隐患排除在萌芽状态，确保不出险。

5.3.2 黄浦江防汛墙防线

要加强检查和管理，以查处“三违一堵”行动（违章搭建、违章堆载、违章靠泊、堵塞防汛通道）为中心工作，特别是要加强对20余家经营砂石料、钢材、矿石、大理石、建筑材料的码头监管，对承租岸线、码头、场地的单位要防止出现不顾防汛墙、码头安全，违章作业，违章堆载、掠夺式经营方式的出现。沿江防汛闸门、拍门、涵洞要进一步落实岗位责任制，落实专人管理，防止高潮位时产生江水倒灌事故。对结构老化存在安全隐患的岸段，如外环、立新、地质、耀皮等岸段长2 207 m，建议统一由区防汛墙管理署组织进行安全鉴定，维修或大修基金不足的单位可比照浦西岸段的处理方法，由区级财政帮助解决。

5.3.3 区域排涝防线

充分利用潮汐能源（二个高潮位、二个低潮位），增加引排水口门，巩固区域排涝防线，加大河道清淤力度，打通断头浜，清除河道垃圾、坝基、废弃渔簖、网簖，农用水泥沉船，据河道署了解，2011年已审批工程坝20个，历年遗留43个；渔政站2010年审批网簖110只，扳网10只，张网100只，地篓网50只，但各种无证网大于审批数量；周康地区排水问题要与闵行区浦江镇沟通协调，发挥浦江镇沿黄浦江10余座小型水闸联动作用，帮助区域排水，或与闵行区联手规划跨区性大河道和建闸工程，提高该区域总体排涝能力；加快芦潮港、泐马河、西沟、严家港、高浦港水闸的建设，推进芦潮引河开挖工程，接通白龙港、五尺沟，以及随塘河疏浚以发挥芦潮引河水闸作用；将镇管的水闸、市郊结合部排涝泵站纳入区级统一管理，统一预算，编制大中修预算，发挥群闸联动排水作用；对已建成尚未移交的泵站、排水管理部门要加强行业指导，使其及早发挥作用；小区下水道每年必须疏通一次，确保排水畅通；加强对河道筑坝、下水道封堵头子的管理，严格审批手续和加强批后管理，拆除后必须经过验收程序；地下空间要加强防汛影响专项论证工作、地下车库的进口必须设置驼峰挡水和地下水泵排水二道防线。

5.3.4 建设工地防线

要加强规范管理，严防泥浆、水泥浆流入河道、下水道、工地自身的临时工棚、简屋、脚手架、井架、塔吊、高空高架物体以及基坑，必须要有防汛防台预案。据统计，目前浦东已有891个工地报监，民工人数超过20万人，台风来袭要做好人员安全转移工作，确保外来民工生命安全。对结构已经封顶的在建大楼允许民工作为应急避险场所，除此以外建设工地应编制好其他民工紧急避险的场所，所在地街道、镇、学校、体育场馆、旅馆等方面都有义务帮助外来民工解决避险场所。

5.3.5 安全用电防线

要确保防汛指挥系统，重要的水闸、泵站用电，同时对当前比较突出的电线老化，树枝碰线等问题要有应对措施。近几年来，因电线老化、超负荷运行发生火灾事故多起，供电部门和各街镇要开展安全用电专项检查，加快老化电线的更新工作。因树枝碰线产生跳闸断电事故也有不少，例2005年“麦莎”台风来袭，浦东就发生树枝碰线引起断电、跳闸事故400余起。建议供电与绿化部门加强沟通协调，近期对川沙路、上川路、申江路西侧、浦东北路等地段的380棵意杨、水杉进行修剪，另外对高压走廊、绿化带、林带之间出现碰线现象绿化部门尽可能调换低矮树种，供电部门尽快规划电线、电缆入地工程，以减少树线矛盾，确保用电安全。

6 结语

浦东濒江临海的地理环境极有利于发展港口、码头对外贸易，同时也决定了该地区每年都有防汛防台任务，在总结“十一五“成效的基础上，还要居安思危，为减轻台风、暴雨、海潮、洪涝等自然灾害的影响，趋利避害，提出”十二五“防汛工作重点加强五条防线的建设和管理。防汛防台工作应该得到加强而不能削弱，新区各级组织要进一步做好防汛工作的思想、组织、措施三落实，研究更为有利于开展防汛工作的体制、机制，制定抓基层、抓落实、抓实效、抓薄弱环节的相关措施，使浦东防汛防台工作得到进一步提高，为浦东二次创业创造更好的投资环境。

[1]平炽、韩大方编.川沙县水利志[Z].1991.

[2]国家海洋局2007《中国海平面公报》[Z].2008-1-30.