政治机会结构视角中的公共政策民主化分析

张卓林，张海柱

(1.青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266701;2.吉林大学 行政学院，长春 130000)

政治机会结构视角中的公共政策民主化分析

张卓林1，张海柱2

(1.青岛大学 国际商学院，山东 青岛 266701;2.吉林大学 行政学院，长春 130000)

公共政策的民主化是当代政策研究的核心主题之一。政治机会结构反映了政治体系的开放性程度，在很大程度上制约了本质上属于政治过程的公共政策过程的多元参与程度。本文将通过对政策利益相关者的资源、政策场地与策略的分析，来探讨不同社会主体的政策参与能力问题。通过分析指出政府主导构建公平性的制度保障是保护弱势群体参与权利，提升公共政策民主化的必然选择。

政治机会结构;公共政策;民主化

现代公共政策学发端于二战后美国的政策科学研究。受美国政治学中行为主义的影响，政策科学自始就具有浓厚的实证主义特征，强调理性主义指导下的科学性、价值中立等工具理性原则。该时期的公共政策制定体现为“技术中心”与“专家治国”特征，在很大程度上排斥了社会普通公众的参与。随着实证主义自身局限性的凸显，后实证主义倡导者开始关注政策研究中的价值理性问题，公共政策的民主化研究即其重要表现。然而作为价值研究的政策民主与实践中的参与状况存在很大的脱节，特别是社会精英群体与普通公众的参与程度明显失衡。这一状况在很大程度上是由于不同政治体系的开放性程度决定的。本文将通过政治机会结构这一概念来分析公共政策民主参与程度失衡的内在原因，探讨保护普通公众特别是弱势群体政策诉求的制度化途径。

1 政治机会结构与公共政策过程

政治机会结构(political opportunity structure)是西方学者研究社会运动时提出的概念。如彼得·埃辛格运用此概念来帮助解释20世纪60年代美国城市中出现的“暴乱行为”，认为“抗议的发生是与一个城市的政治机会结构有关的”，并将政治机会结构界定为“群体能够接触权力和操控体制的程度”。［1］在艾森格的理论体系中，是用政治机会结构来表征社会运动发生的政治环境。这种政治环境是由政治体系自身的制度化特征决定的，影响了置身其中的不同社会主体采取行动的可能性与效果，即“机会”。由于政治机会结构探讨了宏观政治体系特征与社会主体(社会运动参与群体与国家部门)互动的关系，因此成为了政治过程理论的核心概念。

事实上，鉴于政治机会结构研究路径的优势，许多政策学者也将其纳入到对于政策过程的研究之中。如库伯勒(Daniel Kubler)在分析瑞士药品政策时引入了此概念，用其分析宏观政治体系对于政策参与者行动的影响。库伯勒认为“机会”是由制度结构和政治环境所赋予的，并具体界定了四个分析不同政治体系开放性差异的制度变量:①国家权力纵向集中程度;②国家权力的横向分割程度;③政党体制特征;④直接民主程序的制度化程度［2］。由以上诸制度化因素决定的不同政治体系的开放性程度存在很大的不同，由此也决定了政策过程中的不同个人或群体的参与机会不同。一般而言，现代民主国家的政治体系是较为开放的(权力高度下放与横向分权、高度竞争性政党与直接民主制度化水平较高)，通过各种制度化措施保证了社会公众的参与诉求;相反，独裁政权下的政治体系高度封闭(中央集权与横向权力不分统归统治者掌控、一党制与个人意志取代民主程序)，政治决策是由独裁者个人或少数精英群体做出的。就我国这样的民主转型国家而言，正处于封闭型的政治体系逐渐开放的过渡阶段之中，不同时期的体制特征对于政策过程多元参与的影响对比十分明显。

由于公共政策涉及社会资源与价值的权威性分配，它在本质上是一个政治过程，不同个人或群体的互动博弈共同决定了最终的政策产出。因此，从根本上而言，一项公共政策所涉及的所有利益相关者都有参与到政策过程中的诉求。但是现实中的公共政策往往都是精英群体做出的，普通社会公众的影响有限，社会弱势群体更被排斥出了政策过程之外。由于现实操作层面的限制，代议民主成为了现代民主发展的共同选择。但是公民通过投票选举出代表来行使公共权力的民主途径并不意味着代表能够真实地代表选民的利益。即便如伯克所宣称的“你们(选民)的代表不仅应当用勤奋，而且应当用他的判断来感谢你们。如果他为此而服从了你的意见，那么他就是背叛了你们，而不是为你们服务”;以及汉密尔顿认为的“民众永远是犯上作乱和变化不定的，他们的意见和判断很少是正确的”。［3］事实上，选民选举代表并不意味着认同其所有决策。代表决策过程中受特殊利益群体影响而忽视甚至侵害公众利益的现象比比皆是。由此导致公共政策过程中的民主参与问题十分重要，没有广泛的参与就无法保证决策的合法性与顺利执行。

2 政策机会测度:资源、场地与策略

美国行为主义政治学代表人物杜鲁门将政治过程归纳为“接近”(access)的过程，即不同利益群体对于政治决策的影响是通过“接近”掌握公共权力的权威决策者，向其施加压力和影响而实现的［4］。相应的，接近的可能性与渠道即可以表示为不同利益群体影响公共决策的机会。影响政策机会的因素很多，可以大体归纳为不同群体的资源与政策场地的掌握程度以及在此基础上所展开的不同政策策略。

同样借鉴社会运动研究理论，20世纪70年代兴起的资源动员理论对政治机会结构产生了重大影响。许多学者认为资源与机会是相互影响的:拥有某些资源即开启了若干政治机会［5］。具体来看，影响政策利益相关者参与程度的资源类型包括:①经济资源，是最重要的一种资源，代表了利益群体掌握社会财富的多寡;②知识资源，主要与利益群体的受教育程度相关;③组织资源，即包括群体人数的多少，也包括群体自身的组织化程度高低;④信息资源，主要受现代传播技术的影响，体现为对政策问题的认知程度;⑤公众舆论资源，能够得到社会大众舆论的支持也是群体可资利用的重要资源。就这些资源类型来看，它们之间也是相互影响的:一种关键资源的掌握往往能够影响到其他资源的获得。比如掌握了大量的经济资源是可以“购买”到其他资源的，比如在现代信息社会中要想获取充足的信息是需要花费大量金钱的。这也是经济利益集团对于政策过程能够产生重大影响的关键所在。

政策场地(venues)概念同样是影响政策机会的关键。场地被界定为“权威决策者做出决策的制度场所，如传统的立法、行政与司法机关，广义上还包括一些与公共决策相关的非政府部门等”。［6］政策场地的多少主要受政治制度特征的影响，如在美国的联邦主义与三权分立体制下，政策行动者面对的场地的数量是众多的，不同层级政府部门以及行政机关、国会与法院都提供了开放性的渠道以供利益相关者施加自己对于公共决策的影响。而在极端的独裁政权中，可能只有独裁者个人属于“场地”的范畴。

在资源与场地的共同影响下，不同社会主体对于公共决策的影响程度及政策机会是不同的。掌握更多资源的一般称为强势群体或特殊利益群体，相反普通社会公众掌握的资源种类与数量有限，弱势群体的资源更是匮乏。虽然在理论上一个政治体系中的所有政策场地对所有群体都是开放的，但是显然强势群体主导了场地的获得与真实影响的实现。为了实现对于政策过程的参与，不同主体相应展开了竞争性策略。策略之一为提升资源。强势群体掌握了大量的经济、知识与信息资源，同时自身的组织化程度较高，因此在资源获得上占有绝对优势。而普通公众由于人数众多，具有潜在的组织资源(杜鲁门称其为“潜在的利益集团”，在一定情况下可以成为组织化的政治压力集团)，同时许多弱势群体具有更多的公共舆论支持。策略之二为“场地选购”(venue-shopping)，即不同主体利用资源来选择自己能够施加影响的权威决策部门的过程，其中利益集团通过竞选资助使得自己集团利益的代表者能够掌管某一部门是理想化的“选购”结果。总之，资源、场地与策略的共同作用，导致了社会不同主体的政策影响能力的不同。精英决策模型真实地反映了强势群体与普通公众的政策机会的失衡，该状况过度发展必然导致对民主政治价值的背离。

3 制度保障:机会拓展与政策参与转型

以上对于资源、场地与策略的分析代表了特定政治机会结构中不同社会主体政策参与能力的不同。与参与能力相对的是参与意愿。事实上，正是参与能力与参与意愿的共同作用，才导致了现实中政策参与的不同类型。前文已述公共政策影响社会资源与价值的分配，因此一般而言所有社会公众都是特定政策的利益相关者，都应该有参与决策的意愿。但是唐斯所指出的选民“理性的无知”揭示了当参与的预期成本较高且个人对于决策结果的预期影响较低时，选民将“理性”地放弃参与［7］。由此表明公众参与意愿的复杂性，而这同样又受以上分析的资源、场地等因素的影响。例如唐斯所分析的参与成本问题对于掌握资源少的普通公众的影响要远远大于对掌握大量资源的强制群体的影响;同时不同群体接近政策场地的数量及程度又决定了对决策结果的影响程度。

由参与能力与参与意愿共同影响，导致了不同的公共政策参与类型。以我国转型时期为例可以获得较为清晰的认识。转型前的全权主义体制下我国的政治体系高度封闭，公共政策由少数政治精英做出而很少有社会公众的参与。该时期以及转型初期的决策为了获得公众认可、保证顺利执行一般都通过各种运动方式来对社会公众进行动员，体现为“动员型”决策。该类型决策中普通公众特别是弱势群体没有参与的意愿，这可能是因为决策与自身利益关系相关性较低，也可能是由于较封闭的政治体系下没有参与能力与机会，导致自身参与意识的不断淡化。随着转型的推进以及民主程度的提升，我国当前的决策在许多方面体现为“回应型”决策，即政府权威决策者开始注意关注社会主体的不同利益和意愿，对其进行相应的回应。该类型中的社会主体都有参与的意愿，但是能力不同。其中对于弱势群体而言，具有参与的意愿但是缺乏相应的能力。当前分析公共政策的民主化，关键即在于如何保护普通公众特别是弱势群体在能力缺乏情况下的参与问题。

就我国当前而言，保护弱势群体的政策参与权利一方面要提升其资源总量。首先是经济资源的占有量，要通过市场调节基础上的再分配机制促进分配公平。孙立平教授指出随着我国经济社会转型的推进，80年代就整个社会分配领域体现为资源扩散过程，社会分配较为平均;但是90年代中期以来，资源分配又体现为重新聚合的趋势，大量资源被少数精英群体掌握，社会贫富差距不断拉大［8］。由此导致强、弱群体资源占有的巨大差异。党的十七大报告将我国转型发展中对于公平与效率关系的处理调整界定为“初次分配和再次分配都要处理好效率与公平的关系，再次分配更加注重公平”，正体现了党和国家领导层纠正资源分配不均的努力。社会群体资源总量的另一个重要方面体现为组织资源，也即通过保护民间组织的发展，促进公民社会的发育，使得更多群体能够通过组织化的力量实现自身的利益表达。随着我国转型发展，国家在很大程度上不断放松民间组织发展的限制、鼓励社会中介组织的建立。但是就国家与社会关系而言，“行政吸纳社会”现象突出，即当前我国的各种“民间”组织大部分要么是政府主导建立的，要么受到政府较多的控制，自身的独立性有限［9］。特别是一些弱势群体，由于缺乏组织渠道，自身分散的力量难以聚集，对于政策过程的影响必然受限。

保护弱势群体政策参与权利的另一方面在于应该推进政治体制以及政府机构的改革，其方向在于扩展政治体系的开放性，增加政策场地的数量。在我国一方面表现为单一制下的中央高度集权，地方的主动性和积极性难以发挥;另一方面表现为党政不分以及行政权力过分膨胀而人大地位与作用遭到弱化，同时司法独立性不高，共同导致了我国政策过程中的政策场地数量有限。在场地数量有限的情况下，“场地选购”中的竞争激烈，必然对弱势群体造成排斥。即便是我国所设置的转为保护弱势群体的“上访”制度这一政策场地，在现实中也往往难以发挥其应有效果。比如大量地方官员通过各种方式进行“截访”，使得上访者难以接近权威决策部门，其参与“底线”受阻。

总之，社会不同主体的政策参与能力归根结底是由政治体系的制度设置所决定的，要改善这一状况也必须从制度建设入手。正式制度应该蕴含一定的价值诉求，这就是社会公平。公平导向的制度建设一方面应该能够调节社会收入分配、促进民间组织发展实现不同群体的凝聚;另一方面应该扩展公众的制度化参与渠道，保证弱势群体的参与机会。从长远来看，公共政策民主参与的类型应该由动员型、回应型走向协商型。协商是一种面对面的交流形式，它强调理性的观点和说服，而不是操纵、强迫和欺骗［10］。在协商型的政策参与中，所有社会公众都有同等的能力与机会，公共政策真正代表的社会公共利益的诉求。虽然目前来看协商民主较多体现为一种理想追求，但是随着公平导向的制度建设不断完善，政策过程民主化程度必然不断提高。

［1］马克·利希巴赫、阿兰·朱克曼.比较政治:理性、文化和结构［M］.储建国，等译.北京:中国人民大学出版社，2008:200.

［2］Kubler，Daniel.Understanding policy change with the advocacy coalition framework:an application to Swiss drug policy［J］.Journal of European Public Policy，2001(14):628 －629.

［3］托马斯·戴伊.自上而下的政策制定［M］.鞠方安，等译.北京:中国人民大学出版社，2002:10－11.

［4］戴维·杜鲁门.政治过程——政治利益与公共舆论［M］.陈尧，译.天津:天津人民出版社，2005.

［5］何明修.政治机会结构与社会运动研究［M］.台北:台北政治大学，2003:10.

［6］Pralle，Sarah B.Venue Shopping，Political Strategy，and Policy Change:The Internationalization of Canadian Forest Advocacy［J］.Journal of Public Policy，2003(3):257.

［7］ 安东尼·唐斯.民主的经济理论［M］.姚洋，等译.上海:上海世纪出版集团，2005:237－250.

［8］孙立平.转型与断裂——改革以来中国社会结构的变迁［M］.北京:清华大学出版社，2004:89－94.

［9］王名.中国民间组织30年——走向公民社会［M］.北京:社会科学文献出版社，2008:332－333.

［10］陈家刚.协商民主［M］.上海:上海三联书店，2004:335.

Public policy democratization analysis in the perspective of political opportunity structure

ZHANG Zhuo-lin1，ZHANG Hai-zhu2

(1.International Business College，Qingdao University，Qingdao 266071，China;2.College of Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

The democratization of public policy is the core theme of contemporary policy research.Political opportunity structure reflects the open degree of political system，to a great extent，it restricts the pluralism participation level of public policy process with the essence of political process.This paper probes into the issue of policy participation ability of different social subjects through analyzing the resources，policy fields and strategies relevant to policy benefit.Based on the analysis，it considers that the system guarantee with fairness by government-oriented construction is the inevitable choice to protect vulnerable groups'participation rights and promote public policy democratization.

political opportunity structure;public policy;democratization

D601

A

1009－3907(2011)01－0086－04

2010－10－15

张卓林(1985－)，男，山西平遥人，硕士研究生，主要从事公共政策研究。

责任编辑:沈宏梅