浅谈服务型政府建设中的公民行政参与＊

胡宇轩

(中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116)

浅谈服务型政府建设中的公民行政参与＊

胡宇轩

(中国矿业大学文学与法政学院，江苏徐州221116)

服务型政府与公民行政参与有着必然的联系。在信息化时代，公民行政参与呈现新的发展趋势的同时也存在一些问题阻碍政府建设:参与形式化、参与能力不足、参与成本高和网络参与的不真实等。基于这些障碍，应通过相关制度和机制的完善为公民行政参与提供良好的条件，以促进服务型政府建设。

服务型政府;公民行政参与;问题

一 服务型政府与公民行政参与

当中国正式加入世贸组织时，国内学者结合中国的实际情况和国际形势，在新公共服务理论和治理理论的影响下，提出了建设服务型政府的建议。新公共服务理论倡导管理过程中的宪政价值，强调公平、正义，尊重公民的权利，追求公共利益。治理理论是为了走出政府失灵和市场失灵的困境提出的，倡导把公民作为第三方治理主体，实行多元化治理，主张治理主体之间通过对话和协商来解决治理过程中的冲突。上述两个理论均突出了公民的地位和作用，强调管理中公民与政府的互动。因此，服务型政府并不像管制型政府那样，是在原先的政府治理模式上的修改，而是完全颠覆了以前的政府治理模式，实行一种全新的治理模式。服务型政府是“在公民本位、社会本位理念的指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。”［1］

在“公民本位、社会本位”的治理理念下，公民参与成为服务型政府建设的必要环节。随着生活水平的提高，人们的生活变得丰富多彩，不再局限于关注日常的基本生活;同时教育水平的提高唤醒了人们的民主意识，公民不再满足于政治层面上的，特别是投票式的间接参与，而是渴望能够进行社会层面上的直接参与，向政府表达自己的利益诉求，影响政府的行政决策，与政府一起治理公共事务。行政参与是指“公民直接参与到公共行政中去，表达自己的利益愿望，并对行政权力的行使进行有效监督，具体包括公民参与行政立法、行政决策、具体的行政执法活动”［2］。公民政治参与变得更为具体，拓展到了公民的行政参与，成为服务型政府建设的一大亮点。

公民的行政参与对服务型政府有着重要的意义。首先，公民行政参与体现了服务型政府的民主行政。“一个国家的民主化程度，不仅要看其代议制的发展状况，更要看其行政民主化的发展状况，要看公民直接参与行政的程度”［3］。服务型政府要求转变政民角色，公民成为国家的治理者，与政府共同治理公共事务。这意味着政府赋予公民权利参与到公共事务的管理过程中，整个政府行政处于开放、透明的状态，公民有权对其进行监督。政府和公民关系发生转变，政府的治理理念由管制向服务转变，体现民主行政。其次，公民行政参与有助于公民对服务型政府的认可。公民通过参与行政过程，了解政府的决策，并且参与到政府的决策中，保证了决策制定的合理性和可执行性，在此过程中增进了政府与公民的互信，改善了政民关系，公民对服务型政府的认可进一步加深。最后，公民行政参与推动服务型政府建设。在公民参与行政过程的过程中，公民逐渐产生强烈的主人翁责任感，培养公民意识，形成强大的凝聚力，从而积极主动地参与到公共事务的管理中，充分调动社会资源，推动服务型政府的建设。

二 公民行政参与存在问题

近年来，公民行政参与越来越被人们所熟知并且发展迅速，表现为公民行政参与的意识增强;参与形式多样化;网络参与兴起等。然而，公民行政参与起步较晚，在实践中存在一些问题。

第一，参与形式化。公民参与行政过程的目的是通过向政府表达利益诉求，影响政府的决策，促使政府制定符合民意的决策。然而，实践中公民的利益诉求得不到政府有效的回应，政府独掌决策权，公民行政参与最终沦为“走过场”。形式化的行政参与使得公民参与的热情骤减，有被愚弄感，甚至产生民怨，恶化政府与公民的关系。于是行政参与出现了“冰火两重天”的局面。首先是政民的参与态度。服务型政府建设的重点是公民行政参与，政府极力倡导行政参与，热情高涨，各大媒体大肆宣传。然而，公民对行政参与则表现冷漠，对其期望值不高。其次，公民行政参与的意识和热情。教育的发展唤醒了人们的民主意识，人们越来越希望参与到发生在自己周围的事情中，与政府共同管理公共事务。然而，由于参与的形式化，公民的参与热情不高，结果导致公民有参与的想法却没有参与的行动。

第二，公民行政参与能力不足。首先，公民大多处于分散状态，利益组织化程度低。除了个体的公民，还有组织化程度高的企业、社团也参与到行政过程中，向政府表达他们的利益诉求，这些组织化利益主体有较大的决策影响力，导致分散公民的参与能力不足，无法得到政府的回应。其次，信息不对称。公民掌握不完整的信息不仅不能正确了解政府政策的动态，而且会误解政府的政策信息，直接影响到公民利益诉求的有效表达。最后，公民缺乏公民意识，利益表达大多出于个人利益而非公共利益，偏离了服务型政府决策制定的目标，使得政府无法回应其利益诉求。

第三，行政参与成本高。一方面，公民为了直接参与到公共事务的管理中，向政府表达自己的利益诉求，势必影响日常的工作和生活，必须要花费一定的时间、精力和财力;另一方面，政府也必须花费大量的人力、物力和时间对大量的多元利益诉求进行筛选，整合出公共利益。这个过程是十分琐碎的过程，必然会引起参与成本和行政成本的上涨，影响行政效率，加重政府负担。

第四，网络参与的不真实。在网络化、信息化时代，通讯技术飞速发展，网络、手机等成为了公民行政参与的新工具，QQ、论坛、博客等成为公民讨论公共事务的场所。公民行政参与的科技含量越来越高。这种以网络为媒介的参与成为了公民行政参与的发展新趋势。虚拟空间增加了政府的透明度，加快了信息的传播速度，降低了参与成本，为公民的利益诉求和情感宣泄提供了场所，公众舆论给政府的决策带来了压力。但是，网络参与也存在着一些问题，网络的虚拟性会造成参与的随意性、不真实性，这些都将影响网络参与的质量，影响利益诉求的表达。针对行政参与表现出来的新趋势，当务之急是出台相关的制度，规范网络参与行为，促使网络参与推动行政参与的发展。

三 完善公民行政参与，促进服务型政府建设

在“公民参与模式中”核心是参与权;参与权的本质是话语表达和有效的协商能力［4］。首先，公民行政参与离不开制度上对参与行为和具体事项的规范。其次，知情权是公民行使参与权的前提，因此公民行政参与的完善在程序上应该做到充分的政府信息公开、利益的组织化和完善政府的回应机制，保障公民知情权和参与权。

(一) 制定公民行政参与的相关制度。目前，公民行政参与缺少相关的制度规定，因此在具体的实践过程中随意性比较大，即使出现问题也不能找出明确的解决根据。因此，公民行政参与需要有相关配套的制度来规范行政参与的行为和具体事项，如参与主体、参与的程序、参与的内容、参与的责任、公开标准、救济途径等等。有了制度作保障，公民参与行政过程才能有章可循，参与活动才能有保障，参与行为才能得到认可。同时还要针对参与的发展趋势，出台网络参与的相关制度，规范网络参与的行为，避免参与行为的随意性和破坏性，充分发挥网络在行政参与中的作用。

(二) 完善政府信息公开机制。“政府信息的本质不是政府机关里面的信息，而是由政府机关这个‘组织体’行使公共权力过程中产生的信息”［5］。目前，我国政府信息公开的内容不全面，形式单一，更新速度慢，影响公民准确掌握政府的信息动态，因此，政府信息公开的内容有待进一步充实。同时，“政府信息不仅应当开放，而且应当可以在社会成员之间自由流动和交流”［6］。充分的公开信息是公民利益表达的前提。任何政府信息的隐瞒、歪曲造成的信息不对称，都将影响上情下达的效果，公民无法正常接收和理解政府的信息，影响公民利益的全面表达。同时，也不利于利益主体间的协商。只有充分的信息公开，才能保证畅通的上情下达和下情上达，这是公民有效行政参与和服务型政府建设的必要条件。我国于2008年5月1日实施了《政府信息公开条例》，该条例实施以来取得了一定的成效，但是还有一些地方有待改进，如保密的事项过多、没有信息公开的标准等，这些都将影响《政府信息公开条例》的实施效果，应完善《政府信息公开条例》。

(三) 推进利益组织化。就中国目前的情况来看，利益主体呈现多元化，但是利益组织化程度较低，利益主体大多处于分散状态。分散的利益主体参与行政过程，不仅容易陷入“集体行动的困境”，而且其利益诉求容易被忽视。如果利益诉求长期得不到回应或满足，会使利益主体怀疑行政参与的真实性，甚至会造成相关利益主体，特别是弱势群体边缘化，为社会不稳定埋下隐患。因此，分散的利益诉求必须通过组织化得以整合，才能增强利益主体的参与能力。“整合不是统一，更不是某种利益和话语吞噬其他利益和话语。整合是多元的和谐共处”［7］。通过利益组织化，在团体内部对不同的利益诉求进行归类、筛选、协调，整合成团体的共同利益，形成强大的利益表达势力，引起政府注意。

利益组织化涉及到公民的结社自由。现行的有关制度并不能完全保证公民的结社自由。现有的《社会团体登记管理条例》社团的登记门槛高，有相当一部分的社团因未达到要求而得不到认可。同时社团的运作资金来源有限，仅够维持日常的开支，无力组织更多的社团活动，导致社团组织有名无实，消减了社团成员的积极性。因此，实现利益组织化除了动员外，更离不开制度的配合，保证其合法性以及正常的运作。

(四) 完善政府回应机制。利益组织化的目的是通过有序的利益表达获取政府的回应。政府回应的效果直接关系到利益诉求的有效性，关系到公民行政参与的有效性。“回应性的内涵不仅仅对公共陈述的价值做简单的回应，它还在某种程度上，包括了将问题带向审视、辩论和解决过程中的领导作用。”［8］一方面，公共利益不代表所有人的利益，而是那些代表大多数人利益的，并且符合社会长远发展的利益。因此公共利益是对多元利益诉求的协商、整合。这就说明回应并不是一次性的过程，而是多次反复的过程，是一个对话和协商的过程。政府对公民需求做出的回应只是第一步，重点应放在公民对已作回应的反馈上。因为政府的初次回应不可能完全使公民满意，公民会对政府的决策产生种种反应，有支持的也有反对的。此时政府需要做的是通过解释和协商回应公民的种种反应:向公民解释决策制定的意图，以寻求公民的理解;对于有意见冲突的公民，政府则需要与其进行进一步的沟通和协商，双方在合理的范围做出适当的让步，力争把冲突减小到最小，最终实现公共利益。另一方面，回应是主动的。服务型政府以公民为本位，政府工作人员应该在决策制定之前主动地走进公民中去，了解公民的需求，制定符合民意、满足公民需求的决策，而不是等着公民上门来反映利益诉求，做出被动的回应。这样政府工作人员与公民有更多的接触机会，与公民融为一体，及时了解民意，从而转变政民关系，促进服务型政府建设。

［1］刘熙瑞.服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择［J］.中国行政管理，2002，(7).

［2］张春莉.论公民行政参与［J］.学海，2003，(6).

［3］李图强.现代公共行政中的公民参与［M］.北京:经济管理出版社，2004.

［4］［6］［7］王锡锌.公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架［M］.北京:中国民主法制出版社，2007.

［5］王锡锌.公众参与和中国新公共运动的兴起［M］.北京:中国民主法制出版社，2007.

［8］［美］罗伯特·B·登哈特.公共组织理论(第三版)［M］.北京:中国人民大学出版社，2003.

(责任编校:谭纬纬)

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A

1008－4681(2011)01－0058－02

2010－09－05

胡宇轩(1984－)，女，江苏苏州人，中国矿业大学文学与法政学院硕士生。研究方向:政府治理与政府改革、公民参与。