我国政府危机管理面临的新境况及其对策分析

宋佳蔓

(长春工业大学 政治与行政学院，长春 130012)

我国政府危机管理面临的新境况及其对策分析

宋佳蔓

(长春工业大学 政治与行政学院，长春 130012)

近年来，公共危机呈现出多元性、高频率、全球性等新的特征，使政府危机管理面临前所未有的新境况。造成这种境况主要有社会转型、科技发展、全球化、政府危机管理体系等方面的原因。因此必须有针对性地构建应对这种新境况的策略机制，进而提高我国政府危机管理的水平与实效。

公共危机;新特征;政府危机管理;新境况

随着我国公共危机事件的频发，如何有效地化解公共危机、维护政治与经济的稳定与发展，是当前我国各级政府所面临的重大课题。特别是最近一个时期，公共危机呈现出新特点，我国政府危机管理面临前所未有的新境况。因此，必须认真分析各类危机产生的原因，总结经验教训，加快构建和完善政府危机管理体系，提高政府应对危机的组织化程度和综合能力。所谓政府危机管理，“就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。”［1］目的是通过提高政府危机发生前的预见能力、危机发生时的反应能力与控制能力、危机发生后的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会正常秩序。

1 我国政府危机管理面临的新境况

1.1 公共危机种类的多元性使政府危机管理必须复合化

根据危机发生的过程、性质和机理，可将其划分为四大类:一是自然灾害，主要是指水旱灾害、气象灾害、地质灾害以及森林火灾和重大生物灾害等;二是事故灾难，主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等;三是公共卫生事件，主要是指突然发生、造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物中毒、重大动物疫情，以及其他严重影响公众健康的事件;四是社会安全事件，主要是指重大刑事案件、经济安全事件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。［2］目前，我国的公共危机呈现出四大类危机交叉出现、多元爆发的特点，在特定条件下可能相互转化，即带来所谓的“涟漪效应”。我国政府在危机管理中，要在科学总结、归纳各类公共危机事件的特点、发展规律和应对机理的基础上，加强各类公共危机事件管理机制建设以及相互之间的协调、配合和衔接，形成复合型的危机管理机制。

1.2 公共危机爆发的高频率使政府危机管理必须常态化

2003年SARS以来，危机管理常态化已经成为整个社会良性运行的先行理念。转型期的中国已进入危机频发期，多元化的危机向我们昭示:发达不是风险的安全门，而是风险的催化剂。就像社会学家吉登斯所认为的:危机管理常态化蕴含着人类已处在自身所“制造”的“风险”之中。随着环境问题、自然灾害、流行疾病等一系列威胁的凸显，安全的概念、主体、源头以及维护手段都发生了复杂的变化，政府和学界对安全的关注，也从之前只关注军事安全的“传统安全”开始转向包括自然灾害、公共危机、生态环境、经济金融等众多领域在内的“非传统安全”，这其中任何一者如果出现问题都有可能成为地区、国家乃至整个人类的安全大敌。［3］作为一个既发展迅速又比较落后的国家，我们要在深刻认识社会主义初级阶段基本国情的基础上，充分认识危机的特点是既不可测又不可控的，是不依人们的意志而发生、发展的，从而进一步增强政府危机常态化意识，提高政府危机管理的能力。

1.3 公共危机影响的全球性使政府危机管理必须透明化

在当今这个高度信息化的时代，任何事情都具有全球性的意义，政府危机管理也同样如此，一国发生任何公共危机都将受到全世界的关注，这对一国政府危机管理水平提出了更高的要求。近年来，我国公共危机事件呈现出高频率、大规模的特点，交通事故与安全生产事故不断发生，治安案件不断增加，参与和波及的人日益增多，危机事件的组织性、暴力性、危害性增强。一些群体性事件呈现持续反复的态势，对政治稳定和社会生活的影响越来越大。面对这样的形势，我们应该敞开胸怀，及时、公开、透明地应对危机，将我们在危机管理中遇到的困难、问题和采取的措施、取得的成效一起展示给世人。同时，在可能合作的领域加强国际合作，争取更多的援助。我国政府处理四川特大地震灾害、三鹿婴幼儿奶粉事件等危机的过程，给世界各国的政府危机管理树立了榜样。

2 我国政府危机管理面临新境况的原因

一部人类文明的发展史，可以说是一部不断应对挑战、战胜危机的历史。公共危机的新特征使得防范和治理公共危机、确保社会安全运行逐渐上升为具有重要经济意义和政治意义的战略选择。正确评估政府危机管理面临的新境况，科学分析其产生的原因，将是我国政府有效应对各类危机的前提和基础。概括起来产生这种新境况的原因主要有:

2.1 社会转型期的必然阵痛

改革开放30多年，我国虽然从计划经济体制转变为市场经济体制，从人治转变为法治，更加重视民主和公平，但是从深层次来看，这些经济政治体制改革还不到位，有些方面的改革亟待改善。因此，在很长一段时间内我国将处于社会转型时期，是一个人口、资源、环境、效率与公平等社会矛盾较为严重的瓶颈时期，比较容易造成社会失序、经济失调、心理失衡、伦理失范等问题，形成一些不稳定因素。这一时期，经济体制和政治体制的改革，常常会引起利益的再分配，某些集团或群体因其利益受损会激发社会矛盾。同时，人们在伦理道德、价值观念、行为方式、人际关系等领域的冲突和压力越来越大，心理受挫的机率增高，心理障碍者越来越多。由于经济转轨、社会转型、利益重新调整、社会结构剧烈变动，再加上受国际政治、经济、军事、文化、宗教等各个方面的影响，实际上不确定、不安全、不稳定的因素在增加。

2.2 科学技术发展的双重效应

人具有主观能动性，通过自己的智慧和双手，不仅可以改造自然使其为人类造福，也可以利用手中掌握的建设性力量进行破坏活动。科技是把双刃剑，一方面它可以改善人民的生活质量，提高人民的生活水平，另一方面却又给人类带来了威胁。现代社会无论是工作还是生活，人们对技术设备的依赖程度越来越高，如对电力供应的依赖，对水资源的依赖，对计算机的依赖等，因此，一旦某个关键的技术环节出现障碍，就有可能引发大范围的危机。例如，2008年初南方地区几十年一遇的雪灾使许多城市断水断电，并造成交通瘫痪，幸有政府的及时统筹应对，否则人员损失、经济损失将是不堪设想的。2005年11月13日，位于吉林省的中石油吉林石化公司双苯厂发生爆炸事故，由于处理不当，造成大量苯类污染物进入松花江水体，引发的重大水环境污染给政府在危机应对中造成了极为被动的局面。

2.3 经济全球化的附属产品

全球已经形成一个十分敏感的共振系统，任何一国范围内的政治、经济与社会性危机都可能波及到其他国家，任何一种危机都可能是国际性的危机，像疯牛病起于英国，席卷欧洲，波及世界;再如，美国的“次贷危机”使全球股市应声下跌，金融危机波及全球。就政治而言，危机事件的发生较以往具有了明显的国际互动性。一方面，国内的极端主义与各类国际势力紧密勾结，互相呼应，对我国社会造成了极大的危害;另一方面，我国公民在境外的人身、财产安全也常常受到威胁，成为各类恐怖分子袭击的目标。同样，任何国际性的危机在某种意义上又都可能是本地的危机。从某种意义说全球化、国际化加速了危机的传播，增加了危机控制的难度。经济全球化给我们带来的不仅仅是成功的喜悦，其背后也蕴藏了不稳定因素，这些不稳定因素容易引起全球范围内规模庞大的危机，危机成为全球化发展的附属产品。

2.4 政府危机管理体系不完善的制度漏洞

面对诸多的新情况新问题，我国政府的危机管理体系还有许多不完善的地方，这给许多危机的发生、蔓延提供了机会和条件。从管理战略上看，我国尚未制定详实的、周延的、长期的危机管理规划;从立法上看，目前我国公共应急立法滞后，无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求;从危机管理组织机构和危机管理职能的建设上看，中央政府缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的危机处理机构;从危机管理运作程序上看，轻危机预警和善后、重危机爆发后的现场处理，出现两头轻中间重的畸形资源配置格局;从危机意识上看，政府官员和公众的危机意识淡薄，危机防范和应对技能低下，社会整体的抗逆水平和自我救助能力差;从国际合作上看，危机管理中的国际合作机制不完善。

3 我国政府危机管理应对新境况的对策

3.1 树立危机意识，改进危机管理的工作理念和工作方式

“凡事预则立，不预则废。”政府事前的预防应重于事后的补救，“有预见性的政府——预防而不是治疗”，［4］政府危机管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量钱治疗”。危机虽然是突发事件，但是并非没有先兆，在危机尚未爆发时，发现预兆，把它消灭在萌芽状态或者潜伏时期，是政府危机管理中的最高境界。政府各个部门必须充分认识到，我国目前已经进入了一个高风险的社会，存在着各种安全隐患和不稳定因素;危机已经成为现代社会不可或缺的重要组成部分。决策者应树立强烈的忧患意识与危机意识，不回避、不掩饰危机。各级公共管理者要确立这样一种观念:危机并不可怕，可怕的是我们回避危机，对危机的常态化视而不见。同时，政府的危机管理理念要从直接救灾转为全面危机管理。传统的政府危机管理是一种被动的、回应性的行为，主要表现为直接救灾，如水灾防洪、旱灾抗旱。而现代政府危机管理是一种全面的危机管理，主要表现为3个方面，一是过程的完整，如罗伯特·希斯提出的危机管理4R模型:减少(Reduction)、准备(Readiness)、反应(Response)、恢复(Recovery);二是体制的完善与机制的健全，主要有法律规范系统、指挥协调系统、预备系统、信息沟通系统、物资保障系统、合作系统、恢复评估系统等;三是将政府危机管理纳入到整个国民经济与社会发展的战略高度。中央政府应制定权威性的、前瞻性的国家安全战略，认真分析危机可能出现的诱因，在政治、经济、文化、军事、外交、环境、道德等领域全面主动地出击，消除各种危机隐患，确保社会政治经济的稳定健康发展。传统的政府危机管理建立于行政与政策管理基础上，多以快速的行政手段来应急，临时组建领导班子，全社会政治动员，搞人海战术，这实际上是一种运动化的方式，带有明显的人治色彩。在这种方式下，法律对政府危机管理的机构设置，政府及其综合协调部门在危机管理中的职能地位、权力责任、经费来源以及公民在危机中的权利和义务都没有明确的规定。而这一切在现代政府危机管理中，都是在国家的宪法和法律框架下进行，即依法行政。

3.2 完善危机管理中的政治动员机制，发挥我国社会主义制度的优越性

尽管《突发事件应对法》作为政府危机管理的基本法已经颁布实施，但由于客观上还缺乏有关的配套制度，还由于我们整个的国家体制设计仍然是一种“危机反应”模式，这种模式来自于革命战争时期的动员组织体制，从总体上来看是“政治动员模式”。［5］政治动员是我们党的政治优势，是我们党的基本工作方法之一，也是我们党领导中国人民取得革命、建设和改革伟大成就的主要经验之一。亨廷顿认为，“在处于现代化之中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治，这种乡村动员或‘绿色起义’在政治上对后来处于现代化中的国家来说，比现代化先驱国家重要得多。”［6］中国共产党政治动员的优势主要是目的明确、方法多样，政治动员具有广泛性、深入性和持久性，能够有效地整合社会力量、促进社会民众政治参与、调适社会心理、维持政治稳定，这在危机管理中在一定程度上起到的是关键作用。正是这些政治动员的优势保证了政府危机管理的有效性，保证了政治动员机制在危机应对中的良好效果。但同时，我国的政治动员机制又有容易陷入“革命党”动员模式的惯性，造成对公民权利和利益的保护，导致其正当性缺失，从而使民众对政治动员的认同性降低。因此，必须完善我国的政治动员机制，规范政治动员机制的利益诱导机制，最大限度地保护公民权利、兼顾各方利益;把政治动员能力水平高低作为衡量党依法执政能力和政府危机管理能力的重要标准;转变政治动员方式，促进政治动员机制向规范化、科学化、民主化、法制化发展，充分发挥我国社会主义政治制度的优越性。

3.3 构建危机管理的协调联动机制，保障危机得到快速反应、及时处理

当重、特大公共危机发生时，不是单个政府部门或几个政府部门所能够解决的，往往需要联合多家政府部门、军队、非政府组织、人民群众等可以利用的社会资源来共同应对。为整合危机管理资源，提供高品质的公共服务，我们应尽快建立危机管理的应急联动机制，加强各危机管理机构的合作与协调，形成“政府统一领导、部门分工负责、依法规范管理、保证快速反应”的危机管理协调联动机制。所谓协调联动机制，“就是在危机管理过程中有效地组织政府内部各部门之间、政府与社会组织之间的沟通与互补，通过良好的沟通与有效的信息交流，整合资源，共同行动，协调处理危机的规律性运作模式。”［7］危机的发生、发展是一个过程，协调联动机制应贯彻在危机生命周期的全过程中，在危机预警、危机识别、危机处置、危机善后等阶段时时处处都发挥着不同的作用。因此，按照“体系完整、机制完善、决策果断、反应敏捷、行动迅速、运转协调、救助有力”的总体要求，建设一个功能齐全、设施完善、平战结合、便于组织指挥的协调联动机制，有效整合和发挥各方面社会资源，就显得尤为重要。

3.4 建立公开、顺畅、权威的信息发布机制，满足公众的知情权

当社会面临重大危机，人们的生存与安全受到威胁时，便会陷入极度恐慌之中，为了减轻或消除心理上的紧张与压力，人们必然要通过各种渠道去获知与危机有关的信息。当人们从正式渠道获得的信息不足，无法解释目前正在发生的危机或不能解除其心理上的紧张和压力时，各种流言就会迅速出现，从而引发更大的社会恐慌。因此，危机发生时，公众出于对危机的恐惧和对危机事件的不明真相，各种流言蜚语的出现是必然的，封锁消息反而会为流言的传播创造条件，况且信息全球化使任何政府想隐瞒事实真相成为不可能。杜绝谣言的产生、避免发生群体性的社会恐慌，惟一的办法就是建立公开、顺畅、权威的沟通渠道，及时、全面、准确地告诉公众事实的真相，提高政府工作的透明度，满足公众的知情权。

3.5 快速反应、及时处理，将危机控制在最小范围

政府必须具备敏锐的危机意识，这种意识是指对处于萌芽状态的危机事件的一种敏感性，缺乏这种敏感性就会贻误危机处理的最好时机。危机发生时，政府应立即投入到危机的处理中，通过采取各种有效措施来解决危机，将危机造成的损失和冲击降至最低点。我国2003年春天“非典”疫情在短时间内爆发并在较大区域内流行，2008年“三鹿奶粉事件”的恶劣影响，与政府有关人员的危机意识淡漠有直接关系。由于种种原因，长期以来我国政府工作人员存在着报喜不报忧的心态，危机发生时常常采取低调处理和封锁消息的做法。这种做法不仅不能解决危机反而会丧失阻止事态扩大的最佳时机，导致危机进一步扩大。目前，我国正处于社会转型期，政府面临的矛盾错综复杂，随时随地都存在爆发各种危机的可能性。因此，快速反应、及时处理，将危机消灭在萌芽状态，对政府处理公共危机尤为重要。

3.6 健全危机事后处置机制，做好危机的善后工作，提升政府形象

危机给人民群众的生产和生活造成损失，也使人们对政府的管理能力产生怀疑，即使政府采取了积极而有效的处置方法，政府的形象也不可能完全恢复到危机发生之前的水平。因此，危机的结束并不代表危机处理的结束。危机事态得到控制，当人们从紧张和失衡状态中恢复后，政府的危机管理有两个重要的任务:一是以危机问题的解决为契机，进行危机后的恢复重建和危机责任人员的责任追究、民众惊恐心理的慰藉和生活信心的恢复，巩固危机管理的成果，防止危机的复发和反弹;二是从危机中总结经验、教训，堵塞危机管理中的制度、机构和政策漏洞，制订长期的反危机战略，真正从危机事件中受益。通过良好的善后工作，向国民承诺政府今后的措施，表达政府的诚意，恢复国民对政府的信心，提升政府的形象。危机管理的事后处置机制应当涵盖下列内容:一是灾后生产、生活基础设施的重建;二是民众心理创伤的安抚和慰藉;三是危机后政府问责制。通过这些措施，既给受害者一个明确的说法，又维护了法律的尊严和责任政府的良好形象。

突发性的危机事件是政府管理制度变迁的主要动力之一。“通过它，社会能在面对新的环境时进行调整。一个灵活的社会通过冲突行为而受益，因为这种冲突行为通过规范的改进和创造，保证了它们在变化了的条件下延续下去。”［8］对于承担公共管理职责的现代政府而言，对危机的妥善处理，将“危机”转化为“契机”的能力是一国政府危机管理水平的重要体现。

［1］ 曲士正.论我国政府危机管理的含义、原则和对策［J］.理论界，2006(8):216.

［2］ 中华人民共和国突发事件应对法［EB/OL］.［2007－08－31］.http://politics.people.com.cn/GB/1026/6195721.html.

［3］ 余潇枫.冰冻雨雪灾害折射我国危机管理之痛［J］.观察与思考，2008(3):37.

［4］ 戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.周敦仁，译.上海:上海译文出版社，1996:205.

［5］ 张晓磊.突发事件应对、政治动员与行政应急法治［J］.中国行政管理，2008(1):10.

［6］ 塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序［M］.王冠华，等译.上海:三联书店，1989:168－691.

［7］ 凌学武.公共危机管理中的协调联动机制建设研究［J］.前沿，2007(9):135.

［8］L·科塞.社会冲突的功能［M］.孙立平，等译.北京:华夏出版社，1989:114.

Analysis on the New Situation and the Countermeasures for Our Government Crisis Management

SONG Jia-man
(College of Politics and Administration，Changchun University of Technology，Changchun 130012，China)

In recent years，public crisis has shown the new features of diversity，high-frequency and globality，which makes the government crisis management of China face an unprecedented new situation.The main reasons are social transformation，science and technology development，globalization，crisis management system and so on.So，we must build a new strategy mechanism to cope with the situation and improve the level and effectiveness of government crisis management in China.

public crisis;new feature;government crisis management;new situation

F123.16

A

1009－3907(2011)09－0005－04

2011－07－04

吉林省教育厅“十一五”社会科学研究项目(吉教科文合字［2010］第88号)

宋佳蔓(1972－)，女，吉林长春人，讲师，博士，主要从事行政管理和马克思主义中国化方面的研究。

责任编辑:沈 玲