我国高校布局结构的优化探析

严晓凤

(西华师范大学,四川 南充 637002)

《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010 -2020年)》指出,我国“教育结构和布局不尽合理,城乡、区域教育发展不平衡”,提出了“逐步实现基本公共教育服务均等化,缩小区域差距”的目标,要求“合理设置和调整高等学校及学科、专业布局,提高管理水平和办学质量”。然而,我国高校现有布局的结构性失衡,很大程度上加剧了教育的不公平,不利于高等教育发展的区域平衡,制约了高校的可持续发展。为此,优化高校布局结构,合理配置高等教育资源,推进高等教育可持续发展,成为当前高等教育改革和发展面临的重大课题。

一、高校城市布局的现实状况

1949年以前,中国只有少量大学,包括国立、私立还有欧美办的教会学校,主要集中在上海、北京、广州、武汉等少数中心大城市和部分省会城市。1952年国家按照苏联模式对大学进行了院系调整,除按专业的归类与组合外,也奠定了中国高等教育机构的区域分布格局,决定了各大区、省份和城市的高等教育实力。解放初期全国划分为东北、华北、华东、中南、西北、西南六大行政区,实行党政军一体化管理,所以六大行政区机关所在地北京、沈阳、上海、武汉、西安和重庆成为调整和新建高校的主要集中地。北京海淀区“八大学院”也兴建于那时,即现在的北京航空航天大学、中国地质大学、中国矿业大学、北京林业大学、北京科技大学、中国石油大学、北京大学医学部、中国农业大学。撤销六大行政区建立省级行政区划后,各省会城市和当时的一些特大城市就成为本行政区域内高校的集中地。

这样的高校布局在当时的时代条件下有其必要性和合理性。首先,当时全国交通基础设施相当落后,大部分中小城市都不通铁路甚至不通公路,部分省会城市也没有铁路通过。而京沪等特大城市及部分省会城市交通相对方便,高校集中在这些城市便于各地学生上学。其次,建国初期中国高等教育力量薄弱且分散,把这些高校进行集中合并有利于扩大办学规模和提高教学水平,可以集中力量办大事。第三,大城市各种生产生活设施相对完善,工厂较多,有利于教学活动与实践相结合,也有利于大学师生生活后勤保障。最后,这种集中跟中国当时行政主导,中央集权有直接的关系。政府把私立大学和教会学校全部改造成由政府统一管理的学校,主观上把高校向中央、大区和省政府所在城市集中。

大城市布局的结果使高校特别是重点大学主要集中在北京、上海等东部发达省市和省会城市等少数大城市,造成中小城市高校数量过少,甚至比解放前还少,一些本来位于中小城市的高校被迁移到省会城市或者较大的地区中心城市。省会以下地级中小城市一般只有 1所高等院校,而中西部中小城市高校教育力量更加薄弱,很多城市高等教育机构还是空白。而这样的布局在后来形成了马太效应,越是高校多的地方越容易建设新的高校群,越是重点大学越容易得到政府新的政策倾斜和经费支持。

从中国上世纪 90年代初开始实施的“211”工程和后来实施的“985”工程高校的分布可以看出,当时高校布局对现在各地高等教育实力的影响。截止 2009年,全国共进行 211工程建设的高校共有114所,北京 25所,占 22%;上海 9所,占 8%;江苏11所,其中南京 8所;湖北 7所,全在武汉;陕西 7所,其中西安占 6所,北京上海南京武汉西安五城市合计 55所,占 48.25%。除江南大学 (无锡)、四川农业大学(雅安)、中国矿业大学 (徐州)、中国石油大学(华东,东营)、延边大学 (延吉)、石河子大学(新疆石河子)、西北农林科技大学 (陕西杨凌)、华北电力大学(河北保定)等8所(占7%)高校在省会以下中小城市外,其余 211高校全部在省会城市或者副省级城市或计划单列市等传统大城市。

中国政府为创建世界一流大学和高水平大学而实施了“985”工程,能进入“985”工程的都是综合性的一流大学,国家在经费、政策等各方面给予特殊支持。“985”工程大学两期共 39所。其中北京 8所,占 20%;上海 4所,占 10%。除西北农林科技大学外其余全在省会城市和特大城市。除了北京、上海等 18个省市外,其余一半的省份都没有 1所大学进入国家“985”工程资助的行列。

二、高校城市布局带来的问题

随着我国高等教育大众化的不断推进,以及城市化进程的加快,高等院校集中于大城市的布局其弊端正日益显现。

其一,造成了教育不公平问题。北京、上海、天津等高校集中的省市高中升大学的升学率远远高于河南、山东等人口大省而高校相对较少、特别是重点高校较少的省份。这种高校布局又没有相应的招生政策加以校正,造成高等教育资源配置错位,致使高校较少人口较多省份很多优秀的学生不能进入大学,而北京、上海、天津等地学生不管素质怎样却可以轻轻松松上大学,甚至上重点大学。这一矛盾也衍生出高考移民问题,升学难的省份学生千方百计把户口转移到升学较容易的省市,这一过程中不但要花费很大的金钱代价,而且产生了一系列腐败问题。不少移民考生因为被揭露后受到处分,失去了上大学的机会,不但浪费了时间和金钱,精神也受到重大打击。高考移民虽然违规受到处罚,但社会公众对他们的理解与同情大于谴责,引发了社会争议。

其二,限制了高校的办学空间。改革开放以来,特别是上世纪 90年代后期以来,中国进入了城市化高速发展阶段,城市规模急剧扩张,以前很多大学所处的城郊或城乡结合部变成了城市中心地带。城区土地资源日益紧缺,城市地价大幅攀升,有些高校的临街地段都被转做商业开发。与此同时,中国高等教育由精英化进入大众化,几乎所有高校都开始大幅扩招,办学空间因之显得异常狭窄,但城区也已找不到新的土地可供扩建教学生活设施。这使高校不得不到离城市十几公里甚至几十公里的远郊建设新校区。现在中国高校大多数都存在两地办学的状况,这迫使教师们起早摸黑,耗费大量的时间来往于新老校区之间,这种奔波极大加重了教师们的工作和生活负担。两地办学也给学校管理和服务工作造成了很大困难,交通和通讯成本增加,协调困难,工作错漏频发。新老校区学生的分布一般是以年级和专业划分,这限制了不同年级和不同专业之间学生的交流,不利于学生的心理健康和知识面的拓展。而部分学校不愿意两地办学或者找不到合适地址新建校园的高校只能忍受拥挤之苦了,重点大学中只有北京大学、清华大学、中国科技大学和南京大学等少数几所没有建设新校区。

其三,增加了办学成本负担。大城市优质资源集中的同时是物价的高昂,身处大城市的高校自然也处在高物价的环境中,在新建校舍土地、建筑和日常运行成本都远远高于中小城市。大城市地盘大,很多教师住在远离学校的地方,加上交通拥挤,教师们每天要花 2-3个小时的时间在上下班的路上,疲于奔命。更主要的是大城市的房价远远高于中小城市,一个月收入 5000元的教师在房价 2000—3000元/平方米左右的中小城市可以轻松地购置房屋,只从事本职工作就可以过上体面的生活。而在房价高达 20000—30000元/平方米的城市,只能蜗居。这一方面迫使教师除了本职工作外还不得不在校外寻求各类兼职或者从事商业活动,挣取更多收入,维持在大城市的高成本生活。另一方面,使得学校不得不千方百计增加教师的货币收入,在国家财政投入一定的情况下,所有高校均把创收作为学校及各院系工作的重要内容,开办各式各样的辅导班、研修班甚至开展商业活动赚取额外收入来弥补经费和收入之不足。这不但不可避免地冲击学校教学管理工作和教学科研工作,而且还产生了权学交易、钱学交易行为,造成不良社会影响。

三、中小城市设置大学的基本构想

鉴于上述弊端,有必要对我国目前的高校布局进行调整优化。我们认为,特别是重点大学不应该就地或在本城做简单的规模化扩张,而应到中小城市建立相对独立运行的分校。国家新建大学应全部设置在中小城市和高等教育较弱的省份。在中小城市设置高校可以提升教学经费的使用效率,把更多的经费用于教学和科研而不是修房子和维持生存。工资不变的情况下,到了中小城市高校教师可以过上优裕的生活,安心地从事本职教学和科研工作。中小城市土地资源较为充裕,地价较低,可以为高校提供较大的发展空间。中小城市商业化活动较少,可以减少对学校教学活动的干扰。重点大学到中小城市或高等院校较少的省份建设分校,还可以促进我国高等教育平衡区域发展。

建国六十多年,特别是改革开放三十多年来,中国已经发生了翻天覆地的变化,经济建设取得了巨大成就,内地传统落后省份及中小城市与大城市之间的差距大幅缩小,城市基础设施得到了极大的改善。特别是现代化的交通和通讯发展更是缩短了中小城市与大城市及世界的距离。因此,在中小城市设置大学,甚至一流大学的条件完全具备。

其一,交通现代化使中小城市出行更加方便,与大城市差距缩小。有了改革开放前二十年发展的基础,进入新世纪后,中国经济最大的变化就是交通基础设施的快捷和方便。到目前,东部中部的绝大多数地级以上城市都开通了高速公路,很多省份内部已经形成了完善的高速公路网络,沿途很多县级城市也被连接起来。大城市到周边一些中小城市都在1-2小时车程以内,甚至少于大城市的市内通行时间。近几年,中国高速铁路的发展更是取得了举世瞩目的成就,大多数中东部省份都开通了时速在200公里左右的动车组,眼下中国又大规模新建时速在 350-380公里以上的高速铁路。高速交通极大地拉近了大城市之间以及沿途中小城市间的时空距离,这使在中小城市的高校教师和学生也能非常方便地往来于全国各地。可让教师们既可以享受中小城市的宁静、清新的空气、低廉的物价,又可以享受到大城市的丰富资源、繁华和便利。

其二,信息化时代的到来使中小城市获取信息资源与大城市一样便利。在信息化社会以前,中小城市获取信息的时间要晚于大城市,获取信息的量要少于大城市,因此处于不利的地位。信息化是当今世界发展进步的标志,世界已经成为地球村。电讯和网络的普及不仅缩小了中国与发达国家的差距,也缩小了中国发达的大城市与中小城市及农村之间的数字鸿沟。身处中小城市的居民可以和大城市的居民一样保持与世界的即时联系,大学教师可以通过电子图书馆查询研究所需的资料,可以访问世界上其它大学或科研机构的网站,了解学术动态,也可以通过电子邮件和视频与国内外学者进行即时通讯。师生们也可以通过电视直播、电讯和网络随时了解世界的发展变化,开阔眼界。

其三,在中小城市办学可以提高大学资金使用效益。由于中小城市的物价特别是房价低于大城市,同样多的经费在大城市高校很大一部分会被用于维持基本的生存,而只有少部分可以用于发展。若维持相同规模和水平的大学运行,大城市会耗费远远多于中小城市的费用。与大城市高校相同的收入,在中小城市可以维持更高的生活水平。对于学校来说同样的经费可以办更多的事情,特别是更大比例的经费可以用于教学与科研直接相关的项目,较少部分用于房屋建筑物和人员经费。

其四,大学及其配套设施的建设,可以促进所在城市的发展,促进地区间的平衡发展。大学的兴建一方面可以促进所在地的城市建设,特别是中国现在的综合性大学一般占地面积都在 1000-3000亩左右,有些甚至达到了 7000亩以上,校内教学大楼、实验大楼、图书馆、办公楼、学生宿舍、体育场馆等建筑成为城市建筑的一部分,有些建筑甚至成为所在城市的标志性建筑。另一方面,大学的教师和学生是所在城市活跃的消费群体,一所综合性大学学生人数一般都在 20000-30000左右,多的甚至达到50000名,加上教师和家属,他们的日常生活消费会极大地拉动所在城市的消费和经济增长。在一些缺乏工业的中小城市,大学师生的消费成为城市消费和经济增长的主要动力。

其五,科学规划,合理布局,精心施工,推进中小城市高等教育可持续发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年)》提出,“合理设置和调整高等学校及学科、专业布局,提高管理水平和办学质量”。国家教育行政部门应根据目前我国高校布局的实际,按照《教育规划纲要》的要求,在深入调查研究的基础上,对我国中小城市发展高等教育进行规划设计,提出建设方案。力争未来十年,实现地级城市高校全覆盖,为促进地方经济社会加快发展提供智力支持,人才支撑,科技奉献。

从世界范围看,很多著名大学都位于中小城市。英国的牛津大学和剑桥大学、美国的哈佛大学和加州大学伯克利分校、日本的早稻田大学等大量世界一流大学都设置在中小城市,甚至一些小镇上。因此,随着城镇化进程的不断推进,特别是经济社会的不断向前发展,中国在中小城市设置高校是完全必要的,也是完全可行的。