对吉林省生育政策调整的思考

刘 宇，孙玉梅

(吉林省人口和计划生育干部培训中心，长春 130000)

对吉林省生育政策调整的思考

刘 宇，孙玉梅

(吉林省人口和计划生育干部培训中心，长春 130000)

随着计划生育政策几十年的严格落实和经济的快速发展，如今生育政策面临许多挑战和诸多问题，为此酝量已久的对《吉林省人口与计划生育条例》中生育政策条款做了适当的调整。本文从法律和人口规律的角度分析此次条例修改后为什么没有放开“单独二胎”到城镇居民，以及生育政策的微调说明了什么问题，今后生育政策如何发展做了一些思考。

计划生育;生育政策;再生育政策;妇女生育率;人口;单独二胎

生育行为是人类最基本的活动，它和每个家庭息息相关，生育政策作为一项公共政策，是国家对生育活动进行调整的主要手段。我国从70年代初开始实行限制生育行为的生育政策，如今30多年过去了，随着社会的发展，严格限制生育行为的生育政策面临诸多问题和挑战。近几年来一些学者对我国的生育政策的调整提出了许多设想方案，特别是今年人大代表把“单独二胎”放开到城市，有的代表还建议要“放开二胎”更为宽松的生育政策作为议案提出。生育政策应不应该调整?如何调整?本文从今年吉林省生育政策调整和放宽的条款中对现行生育政策提出一点思考。

1 生育政策调整的背景:

1.1 人口发展规律要求适时调整生育政策，达到人口均衡发展

从狭义人口规律来看主要指人口再生产规律，而几十年严格的“一胎’生育政策导致人口再生产规律的不均衡发展，特别是当妇女总和生育率长期明显低于妇女生育更替水平的时候，就会导致少儿人口、青年人口、劳动年龄人口规模的持续下降，以及随后总人口规模的持续下降，和相继迎来人口老龄化。目前我国已步入老龄化社会，而随着“老龄化”的加剧，在一些大城市“少子化”现象在不断显现。因此现在的生育政策面临正面临一个关键阶段，还实施以往的严格”一胎”生育政策，按照人口再生产规律，80年后出生的独生子女进入婚育期，如果再过一代人，“少子化”加剧，未来我国的人口红利不仅耗尽，而养老系数比不断升高，我国的经济竞争力将减弱。

人口规律还包括人口的社会规律，而严格的“一胎”生育政策，使人口生育率下降，产生社会化水平断裂。现在的独生子女已经进入到第二代了，在这些独生子女家庭中，除了与父母的亲情外，再没有其他的亲情关系，造成社会基础结构相当脆弱。没有亲属链条，人与人之间缺少亲情，导致社会结构的原始化和沙漠化，持续断裂下去，中国的传统文化将会崩溃。

1.2 吉林省人口已进入低生育水平，具备生育政策放宽的条件

吉林省多年来是人口和计划生育工作的先进省份，人口控制成效显著。人口出生率由2000年的10.68‰下降到2010年的6.53%。，人口自然增长率由2005年的2.57‰下降到2010年的1.98‰，妇女总和生育率现达到1.6，明显低于国际标准，妇女生育率进入低生育率水平。据统计2003年吉林省60岁及以上老年人口占总人口的比重为10.54%，开始进入老龄化社会，预测2020年我省老年人口将达593.8万人，老年人口比重将达21.35%，并且高于全国水平，届时人口结构不均衡发展矛盾加剧。

现在是第一代独生子的育龄期，正是生育政策调整关键时期，现在及时调整还为时不晚。那么如何调整，以《吉林省人口与计划生育条例》为例，《吉林省人口与计划生育条例》是2002年颁布实施的，至今已执行了9个年头了，之前1993年颁布过《吉林省计划生育条例》，之后1997年对其进行过修改。从几次条例的制定和修改看，其原则之一是保持政策的连续性和稳定性，之后对个别生育政策作适当的微调，在最大的维护公民的生育权，满足他们的生育愿望的基础上，根据人口发展规律，人口控制目标，来调整生育政策。

2 生育政策调整的内容:

2.1 对城镇居民夫妻再生育政策拟放宽

本次条例的修改在原条例规定的基础上增加了两条，分别为:夫妻一方的同胞兄弟姐妹均无子女，并不再生育的;夫妻一方为二等乙级以上伤残军人的。而这两条原为农村居民再生育政策，现拟扩大到城镇居民。从这条修改中我们可以看出，对城镇居民再生育政策放宽的尺度不大，其中今年两会代表提出的关于城镇居民“单独二胎”的政策还没有在城镇居民中普遍实施。

2.2 居住在边境县(市、区)的城镇居民的再生育政策拟放宽

原条例规定:夫妻双方为农村村民或者在农、林、牧、副、渔场从事承包经营并不再领取工资的原职工，生育一个子女后，有下列情形之一的可以再生育一个子女，而修改后可以放宽到居住在边境县(市、区)的城镇居民。也就是说现在居住在边境的县(市、区)的城镇居民可以享受现农村居民的再生育政策。从这条的修改中我们可以看出，政府对城镇居民的“单独二胎”的政策小步放开到居住在边境的县(市、区)，虽然没有大规模的放开，但总体是支持的，只是在什么时间放开到所有的城镇居民，还需斟酌。

2.3 再婚夫妻生育政策拟放宽

修改后规定，再婚夫妻再婚前一方无子女或者双方各有一个子女的，可以再生育一个子女。而此前的4类情况均被废除。这一条款修改后可以基本保证再婚夫妻重新组织家庭后，能有属于新家庭的共同的子女。

2.4 村民转居民享相应待遇前仍适用农村生育政策

条例修改后规定:在原规定后加上“四年后仍未享受城镇居民社会保障和福利待遇的，继续适用农村村民的生育政策，直至开始享受城镇居民社会保障和福利待遇为止。”

3 生育政策调整的思考:

(1)从生育政策调整幅度看，只做了小幅度的微调。“单独二胎”政策只放宽到居住在边境县(市、区)的城镇居民，而其它地区的城镇居民暂不适用“单独二胎”的生育政策。原因还是由于生育政策具有缓调性。从《吉林省人口与计划生育生育条例》来看，它属于地方性法规，而法律、法规的修改原则之一是要考虑到政策的连续性和稳定性，就是一定要注意政策前后的衔接，差异不能一下子拉的过大，尤其是生育数量的政策调整要采取渐变的方式，对现行生育政策只能做局部的微调，较大规模地调整现行的生育政策的时机尚未成熟。

一些人认为我们生育政策调整的幅度太小，但生育政策不同于其它政策，无论限制还是鼓励生育的政策，需要一代或几代人才能显现。我们限制生育的人口政策虽然经过了一代人的努力，但现在我们的人口规模还处于增长态势，只是现在增长的速度放缓了，一旦大规模的放开生育政策，生育率反弹的几率极大。因为我们现在的低生育水平，是在严格的生育政策执行下产生的政策生育率而实现的。我国目前的生育率大约在1.6左右，而实际生育率大约在2.0左右，两者之间的差距还是很大的。而当政策生育率调整到2.0，即一对夫妇可以生育两个孩子时，实际生育率不可能同比例的增长，但实际生育率因政策生育率上升和提高是可以预期的，这种情况下如果较大规模的调整政策生育率，很可能导致实际生育率大幅度的上升到2.3以上，这就导致人口规模将长期持续增长下去，既定的人口目标很难实现，低生育水平很可能大规模的反弹。而采取微调渐变的生育数量政策是比较合适的。

(2)从生育政策调整的范围来看，这次针对城镇居民的再生育政策放宽的内容较多于农村居民。因为多年来城镇居民的生育政策基本上是严格的“一孩”政策，而农村居民的“独女户”“单独户”是可以允许生二孩的。这样的政策造成了城乡生育差距和城乡生育的平衡。现在看来生育政策应从城乡分体走向一体化，现行的生育政策实际上一种城乡分体的二元化生育政策，农村照顾二胎的政策，基于城乡较大的经济格局和较强的农民生育意愿而执行的。而随着经济的发展，城乡分体的经济格局已经发生了深刻的变化，另外，法律制定原则之一还有公平的内涵，城乡不一样的生育政策对城镇居民来讲也是不公平的，还有从提高人口素质角度考虑等，都应改变城乡生育政策的双规制。这次省条例修改把夫妻一方的同胞兄弟姐妹均无子女，并不再生育的;夫妻一方为二等乙级以上伤残军人的放宽到城镇，也是改变城乡生育政策不公平的开始，今后的发展方向，随着城镇化得不断扩大，和城乡户籍一体户的逐步进展，人口生育政策也会向城乡一体化发展。

3.3 从调整的原则上看，尽显生育权的人性化。立法的原则之一是合理化，而对再婚夫妇从新组织家庭虽各有一个子女，均可再生育一个子女，这一调整充分体现了这一立法的原则。调整前法规规定只给未生育过的一方生育权，如双方各有一个之女不允许再生育，而从一个家庭来看夫妇共同的子女对家庭的和谐稳定很重要。这次调整再婚夫妻家庭生育政策，吉林省会造成政策出生大约1.1万人，不会影响吉林省人口控制目标的实现。

4 结论

在稳定现行的生育政策的同时，按照人口发展规律适时调整生育政策，既要控制人口数量过快增长，同时还要及时缓解人口老龄化和人口“少子化”给人口、经济和社会发展带来的不利因素。通过对《吉林省人口与计划生育条例》修改的内容可以看出生育政策对人口结构的调整视乎视角更多，“单独二胎”到城市和更为宽松的普遍“二胎政策”可根据人口发展的综合指标逐步的调整。

［1］ 中华人民共和国人口与计划生育法［M］.北京:中国民主法制出版社，2002:46－57.

［2］ 吉林省人口与计划生育条例释义［M］.长春:吉林人民出版社，2011:9－11.

［3］ 姜玉梅，中国生育权制度研究［M］.西安:西南财经大学出版社，2006:156－234.

［4］ 周长洪，关于现行生育政策微调的思考［J］.人口与经济，2005(2):2－3.

［5］ 陈胜利，周长洪.生育文化指数［M］.北京:中国人口出版社，2005:35－138.

［6］ 湛中乐，谢珂珺.论生育政策的制定与调整［J］.人口与发展，2010(4):2－8.

［7］ 乔小春，关于21世纪中国生育政策研究的思考［J］.人口研究，1999(2):2－3.

Consideration on Adjustment of Fertility Policy in Jilin Province

LIU Yu，SUN Yu-mei

(Center for Cadres Training of Population and Family Planning in Jilin Province，Changchun 130000，China)

As the strict implementation of family planning policy and rapid economic development during the past several decades，today’s fertility policy faces many challenges and problems，for which we make adequate adjustment on Regulation of Population and Birth Control of Jilin Province.This article discusses the reason why the revised regulation does not allow diembryony to urban residents and the practical meaning of the adjustment to the fertility policy from the perspective of law and population，and it presents some thoughts on future fertility policy.

family planning;fertility policy;fertility rate of women;population;diembryouny

C924.21

A

1009－3907(2011)10－0088－03

2011-05-15

刘宇(1958-)，男，吉林长春人，副研究员，主要从事人口计生管理、人口统计方面的研究。

责任编辑:钟 声