新公共管理视角下政府经济职能定位的思考

匡 萍

新公共管理视角下政府经济职能定位的思考

匡 萍

分析了我国政府在履行经济职能过程中的缺位、越位、错位和失效现象。按照新公共管理理念，阐述了重塑和发挥政府经济职能的路径。

新公共管理；政府职能；宏观调控；公共服务；市场监督

20世纪90年代，新公共管理运动席卷全球，各国纷纷步入公共行政改革新时代，借用私营部门的管理技术重塑政府，注重政策职能与管理职能的分离，由过去的以公共权力为核心的消极行政向以公共服务为核心的积极行政转变。欧洲经合组织（OECD）1995年度的公共管理发展报告 《转变中的治理：OECD国家的公共管理改革》声称：经合组织国家的公共管理改革具有一个已经发展起来的共同的议事日程，这就是“新公共管理”或“管理主义”模式。

新公共管理模式建立在对传统公共行政模式批判的基础上。传统行政理论主要建立在政治与行政二分理论和官僚制理论之上。然而，现实中政治与行政必然是相互关联的，所谓不包含任何价值判断的公共行政并不存在。官僚制由于本身的形式不透明性、组织僵化和等级制的特点，与民主制发生冲突是在所难免。实践中，传统行政模式的缺陷日益明显，社会公众认为政府在社会管理中浪费资源过多、介入经济活动过多、管理方式僵化、工作效率低下，迫切要求削减政府职能并改革其管理方法。

一、政府在履行经济职能中的缺陷

在市场经济条件下，政府的经济职能应该主要表现为监督市场运行、维护市场程序，为经济发展创造良好的市场环境。改革开放30多年来，我国政府不断改革和创新公共管理方式方法，但不能否认的是，目前政府在履行经济职能过程中依然存在严重的缺陷。

（一）政府职能的缺位

政府职能的缺位是指本应该由政府承担的责任或者提供的公共物品或服务，政府没有做，或即使做了却没有做好。我国政府在很长一段时间内因为过份强调GDP的增长，忽视了经济社会发展的整体性与可持续性，为了眼前的利益，忽视了长远的发展战略。在这方面，政府职能的缺失主要表现在管理不到位，管理手段粗糙，没能达到预期目的。如对养老、医疗、就业等社会保障服务的供给不足，对环境保护、生态建设、自然资源重视不够，对交通设施、水利设施等基础设施的建设滞后。

（二）政府职能的越位

政府职能的越位是指政府受传统计划经济体制下长期存在的惰性影响以及自身经济利益的驱动，代替市场配置资源，包揽了本应由市场做的事情。在政府与市场关系方面，表现为政府过度干预市场，甚至凌驾于市场之上，政府权力部门化倾向严重。在政府与企业关系方面，表现为政府直接管理企业或变相经营企业，干预企业生产经营活动。在政府与社会关系方面，主要表现为政府干预社会中介组织，阻碍社会中介组织的作用发挥。

（三）政府职能的错位

政府职能的错位是由于政府内部各职能部门界限不明确，既影响行政效率的改善，又导致政府管理的无序。主要表现为：中央政府与地方政府之间，上级政府与下级政府之间，越位现象时有发生；同时，政府各部门之间职能交叉，职权划分不清，遇到权益相互争夺，遇到责任相互推诿。

（四）政府失效

政府失效是由于政府管理机制本身存在缺陷而导致的，这也是目前各国政府普遍面临的问题。由于政府依然习惯于主要靠行政手段管理经济事务，不善于用经济、法律手段，管理经济活动往往背离市场规律，导致无谓成本的增加和社会资源的浪费。

二、对重塑我国政府经济职能的思考

政府的经济职能，是指以政府机构为行为主体，从社会生活总体的角度，对国民经济进行全局性的规划、协调、监督和服务的功能，它是政府为了达到自己的目标而采取的组织和协调经济活动的各种方式、方法的总称。政府到底应当如何履行经济职能，才能最大限度地促进经济社会发展呢？以市场机制为基本价值取向，追求经济效率的新公共管理理论认为，一是公共部门应该向市场化发展，即将公共活动逐渐转入私人部门，它通过各种民营化包括合同外包的方式发生；二是不断脱离官僚体制的束缚。

（一）注重履行经济调节职能，纠正市场失灵

新公共管理理论要求政府压缩职能，实现“小政府、大社会”的社会管理模式。2008年，党的十七届二中全会通过的 《关于深化行政管理体制改革的意见》提出，未来将以经济、法律手段为主，行政手段为辅来调节经济活动，增强政府宏观调控的科学性和有效性，促进我国国民经济实现又好又快的发展。为此，一方面，应当根本性地转变政府管理思路，由微观管理向宏观调控转变。在这一过程中，政府主要采取间接、灵活的调控手段，避免对市场主体的直接干预。凡是市场有效的领域，政府就不应当介入，只需要在自身职能范围内尽可能创造良好的市场竞争环境。市场一旦出现失效，也并不意味着政府就应直接干预。只有在政府干预确实必须，而且能够体现效率时才应该介入。另一方面，在我国市场体制不断深化的过程中，应当彻底转变计划经济体制下政府管理经济的方式，从传统的、直接的以行政方法为主，转变为间接的以经济、法律方法为主，从而更好地发挥市场调控的主导作用。

（二）强化公共服务职能，维护社会公平正义

新公共管理理论认为，公共管理的根本目的是实现社会的共同利益，政府不应该追求自己单独的利益，而应该以实现社会公共利益为出发点和最终归宿。公共权力及管理机构产生的基本目的是为公众服务，接受公众监督。因此，现代的政府本质上应该是服务型政府。所谓服务型政府，就是政府摒弃原有的官僚主义作风，树立以人为本的服务理念，增强服务意识，通过提供更加优质、高效的公共产品或服务，不断满足社会公众的实际需要。首先，要着力于创造有利于企业发展的宽松的政策环境和公平的市场竞争环境，充分发挥政府调节经济、监督市场的职能，建立起更加规范、廉洁、高效、公正、透明的行政体制，为社会公众提供优质服务。其次，要不断加快公共服务体系建设，促进医疗、卫生、教育和社会保障等基本公共服务的均等化，努力实现社会公众普遍享受基本公共服务的目标。最后，在市场调控过程中，政府应当妥善处理公平与效率的关系。通过建立科学规范的收入分配机制，逐步缩小收入差距。通过相关的财政金融税收政策，促进社会就业、治理贫困。逐步健全社会保障制度，维护社会公平正义。

（三）强化市场监督职能，推进行政审批制度改革

我国的市场秩序还不够规范完善，相关的法律法规没有建立起来，缺乏有效的监督机制。不同地区的地方保护主义和行政垄断情况严重，市场秩序与发达国家相比较为混乱，政府职能存在严重缺位现象。为进一步规范市场秩序，促进公平竞争，必须建立健全市场管理制度，加强市场监督。首先，要加快法律法规体系建设，通过法律制度的完善，逐步打破带有计划经济体制色彩的行政垄断和地区封锁，为建立全国统一的开放市场创造良好的制度条件。其次，加强市场管理，严格执法力度，以经济手段和法律手段为主，行政手段为辅，坚决打击各种市场违法乱纪行为，坚决维护市场秩序。最后，继续深化市场监督管理体制改革，逐步建立和培育依法行政、行业自律、舆论监督等不同主体共同参与的市场监管体系。

不合理、低效率的项目审批制度，体现了我国政府在履行经济职能中的越位，一定程度上影响了国内投资环境的完善和企业竞争力的培养。因此，迫切需要改革我国的行政审批制度。第一，要明确政府审批职责，减少对市场的干预，逐步缩小审批范围和审批事项。同时，要提高审批效率，减少审批环节和缩短审批周期。第二，要加强审批监督机制，对审批项目实施跟踪监督。目前我国行政审批部门普遍存在重审批、轻监管，重权力、轻职责的现象，项目违规现象屡见不鲜。第三，要引入社会监督机制，规范审批程序，公开审批标准，自觉接受社会监督，提高行政审批的透明度。

（四）依法行政，促进政府的廉洁、高效

要进一步推进政府管理的法制化建设。政府要适应市场经济的发展，从根本上转变工作方式，提高工作效率，就必须做到依法行政。要在全国范围内建立完善的依法行政体制，使政府行政过程公开、透明。政府部门要转变工作思路，摒弃陈旧落后的管理模式，引入科学的现代管理理论，由随意裁决变为依法办事，由消极行政变为依法行政。

在依法行政基础上，建设廉洁、高效的政府。建设廉洁勤政、务实高效的政府，是实现经济社会加速发展的首要前提。建设廉洁政府，就是要从思想上重视反腐败工作，建立起必要的权力监督和制约机制。政府要加强自律，并按照公开、公正、便民的原则，将行政事项公之于众，自觉接受社会监督。建设高效政府，首先要精简机构，进行干部人事制度改革；其次要推进行政执法评议考核制度，杜绝官僚作风。

我国政府已经充分认识到管理理念创新的重要性并采取了积极行动。2005年初，温家宝总理针对政府职能提出了“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”十六字方针。十届全国人大三次会议的政府工作报告确立了服务型政府在政府职能转变过程中的核心地位。2010年10月，党的十七届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，对进一步转变政府职能，加快建设法治政府和服务型政府提出了思路。新公共管理理论为我国政府经济职能的重塑提供了新的思路，可作为我国公共管理改革的重要依据。在市场经济条件下，我们应该尽快引入新公共管理理论，深化行政管理体制改革，尽快转变政府的经济职能，完善宏观调控机制，树立政府廉洁、责任、高效、务实、创新的新形象。

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（编辑：米盛）

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1673-1999（2011）07-0015-02

匡萍（1980-），女，山东青岛人，聊城大学（山东聊城252059）商学院讲师，研究方向为财政理论与政策。

2011-02-07