突发性环境污染事件中的企业环境信息公开问题研究＊——以紫金矿业水污染事件为例

顾明，徐丰果

(中南林业科技大学政法学院，湖南 长沙 410004)

突发性环境污染事件中的企业环境信息公开问题研究＊
——以紫金矿业水污染事件为例

顾明，徐丰果

(中南林业科技大学政法学院，湖南 长沙 410004)

应对突发性环境污染事件，肇事企业及时、真实的公开环境信息是至关重要的一环。以紫金矿业水污染事件为例，在该事件发生后环境信息公开存在不及时、不真实等问题，说明我国企业环境信息公开法律制度不健全，我们应从以下几个方面完善我国企业环境信息公开制度，使之适应民众和社会的需要:一是在立法方面，要细化法律规则、增强其可操作性和有效性;二是在执法方面，要提高执法主体的行政执法能力;三是在司法方面要建立专门针对突发性环境污染事件的便捷诉讼通道。

突发性环境污染;紫金矿业水污染事件;企业环境信息公开

2010年7月12日下午，福建省环保厅通报称，紫金矿业集团公司旗下紫金山铜矿湿法厂污水池发生渗漏，污染了汀江，部分江段出现死鱼。经调查，污水池中含铜、硫酸根离子的酸性废水外渗，通过排洪涵洞排入汀江。初步统计，汀江流域仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒约达378万斤。据了解，这起污染事件实际发生在9天前，即7月3日。通报此次事件之后，紫金矿业副总裁刘荣春在接受采访时称，此次渗漏主要与自然灾害有关，由于当时一段时间的持续强降雨，致使溶液池区域内地下水位迅速抬升，超过污水池底部标高，造成上下压力不平衡，形成剪切作用，致使污水池底垫多处开裂，从而造成渗漏。该集团在其官方网站陆续公布了一系列“事故处理简报”，但是对于主要污染物的排放方式、超标、超总量的信息却没有发布，而该企业是否将之公布在当地主要媒体上，笔者不得而知。

这次突发性污染事件反映出哪些问题呢?一是企业污水处理系统存在明显缺陷。在“福建省每年都有一段持续性强降雨时期”和“每年都对污水池防渗膜垫底进行检查”的情况下，该企业却没有注意到防渗膜的撕裂情况。二是企业环境信息公开不及时不充分、信息反馈能力差，表现在:事故发生后，企业瞒报事故居然长达9天之久;发布事故公告之后，该企业没有在其官方主页上发布相关的污染物超标、超总量等信息;在紫金矿业宣称“水质已经好转，总铜浓度和PH值符合《地表水环境质量标准》III类水的标准”之后，据当地民众反映，仍然有新鱼陆续死亡。三是法律规定不完善。例如将“水污染直接损失在10万元以上”等情形作为必须上报的条件，是否是造成实践过程中贻误上报时机的制度原因?是否可在企业依法应当公布的环境信息中增加“主要污染物对生态环境与居民生活环境及人体危害后果”的信息内容呢?对于企业迟报、瞒报污染事件的行为以及公开的环境信息不准确、不全面的情形，应当如何有效启动问责机制?等等一系列法律问题。

事实上，紫金矿业水污染事件只是我国在突发性环境污染事件中存在的各种企业环境信息公开问题的一个小小缩影。今时今日我国工业飞速发展，突发性环境污染事件频繁发生。这些事故不仅在短时间内就造成了重大的人身财产损害，更严重的是对生态环境带来长期而严重的污染和破坏，甚至还危及到整个社会的安定和谐。所以，在此类事件中作为排污主体的企业，其环境信息的公开显得尤为重要。但是，从对紫金矿业水污染事件的简要分析可以看出:当突发性环境污染事件发生时，企业环境信息公开的现状不容乐观，虽然在这当中存在着法律制度不尽完善的原因，但是其中的主要矛盾仍然是企业不主动、及时、准确地公开环境信息，亦使得公众在获知污染信息方面处于弱势，往往在生活环境受到了严重的影响之后才得知本该早知的信息。因此，本文将针对“企业作为突发性环境污染事件的主体，为何要担当起公开环境信息的责任以及如何更好的实现环境信息公开”的法律问题进行简要分析。

一、突发性环境污染事件中企业环境信息公开的必要性

突发性环境污染事件，是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失和对全国或者某一地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁和损害，有重大社会影响的涉及公共安全的环境污染事件。与一般的环境污染事件相比，突发性环境污染事件必须是突然发生并且造成或可能造成重大危害，具有爆发的突然性和瞬时危害的严重性之特点。引发突发性环境污染事件的直接原因或可是人为造成或可是不可抗力的自然灾害等意外因素，但究其源头，往往是企业，尤其是从事化工、石油、印染、造纸以及有毒危险品存储和运输活动的企业。

(一)企业及时、准确公开环境信息与社会秩序的稳定息息相关

突发性环境污染事件的发生带有不可预知性和突然性，使其在发生之时就可迅速引起公众急欲获知事件相关信息的渴望，因为它与公众的切身利益密切相关，人们自我保护的本能在事件发生时，第一反应和最大需求就是希望能够及时了解真实的、准确的和权威的信息。诚然，在突发性环境污染事件发生后，作为政府部门应该公开拥有的环境信息是责无旁贷的，但是我们应该看到:政府的第一手环境信息往往是来自企业自己的上报。如果，当突发性环境污染事件发生后，肇事企业没有及时上报有关政府部门而是迟报、瞒报污染事件，那么不难想象人们在不知情的情况下可能做出不理智的行动，这就直接影响到了政府的公信力和社会秩序的稳定。

在紫金矿业水污染事件中，该企业就迟报了事故9天。根据后面的报道称，在这9天当中，汀江部分江段一直陆续出现死鱼，仅棉花滩库区死鱼和鱼中毒就约达378万斤。周围的群众对于被污染的水会造成鱼类大量死亡、而人却能正常饮用的情况非常质疑。企业的相关人员宣称:之所以迟报了事件，是因为“事情刚发生时，对事件的原因要尽快有一个判断，这个判断明确以后，传达给相关的群众，才不会引起恐慌。”也就是说，紫金矿业之所以迟报污染事故，完全是为了“维护社会稳定”。然而，事实上这种迟报事件的行为不仅仅没有维护到社会的稳定，相反还引起了更多的猜测和恐慌，反而使社会秩序陷入了非理性、失衡的状态，更容易引起群众的过激行为。

同时，企业及时公开的环境信息必须是准确合理的。在突发性环境污染事件发生后，本来公众就有着对危害后果不确定性的担忧，如果再加上所知信息的不对称性，那么会导致大量谣言和流言的传播，可能会使绝大部分公众陷入普遍的恐慌和信任危机中，从而造成人心不稳、社会动荡，甚至激化各种社会矛盾。在紫金矿业水污染事件发生后，该县防疫站副站长傅卫国解释说，鱼对水中铜含量的要求比较高，当达到0.1毫克/升时，鱼就会出现中毒甚至死亡的现象;而铜是人体必需的微量元素，即使饮用水中铜的含量超过1.0毫克/升，也仅仅会令水出现一点点颜色而使人厌恶，但不会引起人体中毒。这种解释是任何一个具有正常思维的人无法接受的。现代科学告诉我们，铜作为一种重金属，在人体内很难代谢，具有很强的“累积效应”，因而长期饮用铜元素超标的水，很容易导致人体慢性中毒。而且也正是因为铜是人体必需的微量元素，所以不能过量摄入。而按照傅卫国副站长的说法，难道当地群众应当感谢紫金山铜矿湿法厂给他们“补铜”才对吗?!因此，突发性环境污染事件中，企业及时、准确公开环境信息是与社会秩序的稳定密切相关的。

(二)企业公开环境信息是企业环境责任的要求与体现

企业环境责任理论主张:企业除追求利润最大化之外，还应当保障和提升社会环境公益。目前，对于地球上的环境问题，企业负有不可推卸的责任。企业既是社会财富的主要创造者，亦是自然资源的主要消耗者和环境污染物的主要制造者。突发性环境污染事件产生的源头往往来自企业的排污行为。因此，企业在突发性环境污染事件中责任重大。

不可否认，企业环境责任与其营利性之间的矛盾、冲突是绝对的，而和谐与彼此促进是相对的、有条件的。企业无论是自愿或被迫甚至是逃避公开环境信息，都是出于营利性的考虑。只有当企业认为公开环境信息承担环境责任有利于实现其利润最大化时，才回将其作为一种自觉行动。在紫金矿业水污染事件当中，根据该企业迟报事件以及跟踪报道情况不甚全面的行径，我们不难发现，该企业偏向了营利的一面，而忽视了公众更看重责任的重要性。

在现实中，如果一个人对家庭不负责任，那么我们会疏远他;如果一个人对国家不负责任，那么我们会唾弃他。而如果是一个企业，对于自己所犯下的环境污染事件不负责任的话，那么公众还会再信任这家企业吗?一旦企业失去了民心，那么它追逐长久生存长远发展的目的还可能达到吗?还会有人乐意购买它的产品吗?因此，企业要进行生产排污，我们会表示理解——这是必然的，但是企业也必须为自己的行为担负起应有的环境责任，这样才是一个可以获得公众支持的企业。特别是面对突发性环境污染事件时，越是勇于担当环境责任、及时上报环境事件、准确公开环境信息的企业，越能在事件过后取得更多的发展。

二、突发性环境污染事件中企业环境信息公开的实现

英国危机管理专家杰斯特提出著名的“危机沟通‘三T’原则”:第一，Tell your own tale(以我为主提供信息);第二，Tell it all(提供全部信息);第三，Tell it fast(尽快提供信息)。可见，在危机突然爆发时，及时公开信息非常重要。特别是在突发性环境污染事件发生后，公众不仅需要获知相关的环境信息，而且要求公布的环境信息具有及时性、准确性和真实性。与其他社会各类组织相比甚至与政府相比，企业是最了解环境污染信息的，也是最快掌握事件发生后第一时间的环境污染信息的。从法律的角度来看，在突发性环境污染事件中，要解决企业如何及时、真实公开环境信息的问题，可从立法、执法、司法3个方面来进行分析。

(一)在立法的层面上，细化法律规则、增强其可操作性和有效性，才是敦促企业及时、真实公开环境信息的有效途径

我国《环境保护法》第31条针对突发性环境污染事故中的环境信息公开问题，做了总的原则上的规定，要求造成或可能造成污染事故的单位应“及时通报、接受调查处理”。2006年1月国务院相继发布了《国家突发公共事件总体应急预案》和《国家突发环境事件应急预案》，同年3月原国家环保总局出台《环境保护行政主管部门突发环境事件信息报告办法(试行)》。2007年全国人大通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并已颁布实施。此外还有《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列单行法都对突发性环境污染事件中企业环境信息公开做了相关的规定。但是，从诸多的法律规则来看，都主要强调是一种总的原则上的“及时真实通报”，具体的内容比如构成应当立即通报的突发性环境污染事件的条件、公布的信息内容等，都不够细致，其可操作性和有效性着实有待商榷。

第一，我国法律将事故引发的经济损失做为判定为突发性环境污染事件的条件之一，在实践操作中，是贻误上报时机的制度原因。

根据我国《重大水污染事件报告暂行办法》第3条的规定，“水污染直接损失在10万元以上”可认定为重大水污染事件。此外，《国家突发环境事件应急预案》等规范性法律文件的相关规定也是以经济损失作为认定突发性环境污染事件及事故级数的标准或者说条件。但是在实际操作当中，这样的认定方法并不科学。众所周知，经济损失的数目是需要进行一段时间的统计与计算的，一般来说是用在事后总结上告知公众在事故当中经济损失的情况。而当突发性环境污染事件一发生，何来经济损失的准确数字?既然连经济损失是多少都无法确定，那么如何确定这是一起突发性环境污染事件呢?如此一来，势必给企业公开环境信息设置了难题，也给诸多引发突发性环境污染事件的肇事企业以不及时上报的借口。

仍以紫金矿业水污染事件为例，当时污水池底垫裂开，含铜、硫酸根离子的酸性废水外渗，通过排洪涵洞排入汀江后，有居民称“洪水到来时，水都是绿的，随后几天之内网箱里的鱼大量死亡”。这显而易见是一起突发性的环境污染事件。但是，对于经济损失数目的统计却是一周后陆续计算或估算出来。而迟报事件9天的紫金矿业也宣称“开始各项数据没有出来，还以为只个是小意外”。

因此，笔者建议将事件发生的突发性与污染物超标含量和超总量的数据结合起来作为判定突发性环境污染事件的标准或者条件。因为对于污染物的超标量和超总量的数据，只要经过即时的抽样测量就能很快的得到数据结果，那么相关人员进行判断是否构成了重大污染以及对估算将会带来的经济损失，都能迅速得出结论。一旦数据超标，肇事企业必须及时上报、通报环境信息，以争取将污染事故控制在最低损害状态。

第二，应当增加企业迟报、瞒报事故的法律责任内容。

在我国现行的法律制度中，对法律责任的规定大多数是针对企业谎报环境信息的情形、向水体空气等排放禁止类污染物的行为、违法建设或根本不建设环保排污设施等方面。而对于迟报、瞒报事故的法律责任，在《国家突发环境事件应急预案》与《重大水污染事件报告暂行办法》中有少量的提及，内容显得苍白无力，无法达到立法预期的法律效果。

企业的最终目的是实现利润最大化。当突发性环境污染事件发生时，出于利益的考虑，除非制裁有效，否则企业不会自觉及时发报环境信息。只有当企业不履行责任的成本高于履行责任的成本，才会促使企业选择及时积极地履行环境责任通报环境信息。因此，在立法上要增加企业迟报、瞒报事故的法律责任内容以及确保责任到人。

第三，从公众的角度出发，在法律上充实企业应当公开的环境信息内容。

根据我国《环境信息公开办法(试行)》第20条的规定，发生重大、特大环境污染事件的企业应当向公众公开的的信息包括:“⑴企业名称、地址、法定代表人;⑵主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况;⑶企业环保设施的建设和运行情况;⑷环境污染事故应急预案”。

然而，公开环境信息的初衷在于使公众获得可以依靠的环境信息，从而达到稳定民心和社会秩序的目的。因此，从一定意义上说，不是企业和政府想公开什么信息就公开什么信息，而是公众需要什么信息，就必须提供什么信息。从公众的角度出发，办法规定的这4类信息是远远不能满足公众对环境信息的需要的。在此次紫金矿业水污染事件发生后，绝大多数居民不是关心污染物排放的方式、浓度和总量等信息，而是普遍关注污染物已经造成的以及将会带来的人身和财产损害。众所周知，许多环境污染事件的影响是长期性的。与办法规定的4类信息相比，公众更希望得知事件是否会带来的潜在的长期的危害、是否威胁到今后的人身财产安全;如果有的话，公众应该如何应对等诸如此类的与公众切身利益关系密切的环境信息。因此，我国法律规定的突发性环境污染事件中企业应当向公众公开的环境信息的内容太少并且无法达到稳定民心和社会秩序的目的。

值得一提的是《国家突发环境事件应急预案》中规定突发环境事件处理报告的内容应在“初报和续报的基础上，报告处理事件的措施、过程和结果，事件潜在或间接的危害、社会影响、处理后的遗留问题，参加处理工作的有关部门和工作内容，出具有关危害与损失的证明文件等详细情况”，这样的规定比较贴合民意，遗憾的是这条规定是适用于企业与政府、下级政府与上级政府之间的环境信息上报情形。建议借鉴该条款的规定，在立法上扩充企业应当向公众公开的环境信息内容，以保障公众的切身利益、确保公众的人身财产安全。

(二)在执法的层面上，关键是提高执法主体的行政执法能力

突发性环境污染事件中，执法主体(主要是各级环保部门)的执法能力直接影响到事件的处理结果。在突发性环境污染事件中，体现的行政执法能力主要包括执法主体的危机意识、应急能力和法律素养。具体表现在:当突发性环境污染事件发生时，第一时间对危机进行判断，及时上报、迅速采取行之有效的应对措施，尽量控制事件的危害扩大;在对污染事件处理的过程中，监督、检查企业环境信息公开行为，对环境信息进行加工、处置等，确保将真实有效的信息公布给公众;在追究导致突发性环境污染事件发生的企业及主要负责人之法律责任时，应遵从职业道德，对违反相关行政法的行为依照法定程序进行公正的处罚、处理，做到“有法必依、执法必严”，同时，政府各级环保部门在处理污染事件时，也要灵活快速应对、积极有效配合处理;各执法人员必须与时俱进提高自身法律素养，把公正执法作为执法者的唯一天职，扎实掌握系统的法律专业知识，在处理事件中保持公正廉洁的职业操守，以君子固穷的意志去坚守自己的道德防线。

(三)在司法的层面上，需要建立专门针对突发性环境污染事件的便捷诉讼通道

“无救济无权利”，当权益人的权利受到侵害时，必定需要有效的权利救济体制才能确保其权利的实现。从司法的角度来看，表现为通过诉讼手段来保障和实现自己的权利。突发性环境污染事件发生后，由于肇事企业迟报、瞒报、谎报环境信息的行为使得信息公开不真实、不充分因此而造成或加大受害人损害的，受害人应当可以通过司法程序依法追究企业的法律责任。尽管我国现行法律中已有规定在环境污染事件中受到直接损害的单位或个人，可以直接向人民法院起诉请求赔偿、追究民事责任，但是在实际遭受突发性环境污染事件损害时，公民启动民事诉讼的过程却是困难重重。由于突发性环境污染事件事出突然，往往受害人要求即时得到赔偿以降低损失，而我国暂时没有专门针对突发性环境污染事件的便捷诉讼通道。相对于突发性污染事件的紧急性，我国法律规定的一般性民事案件的受理、诉讼时限也显得漫长，根本不能解决受害人希望能够快速通过诉讼手段获得赔偿的问题。在此次紫金矿业水污染事件当中，受害的渔民宁愿选择将死鱼倒在县政府和工厂门口以示抗议、申讨赔偿，也不愿到法院启动正当诉讼程序来获取民事赔偿。因此，建立专门针对突发性环境污染事件的便捷诉讼通道，可以迅速启动诉讼程序，对于受害者权益的保障意义深远。

三、结语

我国环境问题已经到了非常严峻的时期，各类突发性环境污染事件频繁发生，而企业环境信息的及时、真实公开对于政府应对危机、公众参与危机处置以及共同维护生命财产安全、稳定社会秩序，将起到至关重要的作用。拒绝信息透明和公众监督的企业必然是污染蔓延的天然污染源。从紫金矿业水污染事件发生到处理过程中，可以看到我国企业在突发性环境污染事件中环境信息公开存在的诸多法律问题。简而言之，关键是信息公开要真实、及时，处置要依程序、合理，责任要清晰到个人。正如非典事件让中国政府学会了信息公开，那么笔者希望紫金矿业水污染事件能够给企业以启示，成为中国企业环境信息公开历程上的一个转折点。

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2011－01－17

顾明(1982－)，女，湖南永州人，硕士研究生。