美国电子政务建设中的数字鸿沟现象与弥合*

王 铭

(苏州大学,江苏 苏州 215123)

“从本质上说,电子政务是政府服务的提供者与获取者双方在网上进行的信息交换和互动式交易。”①因此,政府不仅要强化网站建设和服务提供,而且须密切关注民众信息化步伐,使两者的信息化程度同时加深、相互适应。

目前,因特网在美国发展最久、使用最普遍,数字鸿沟的危害也显露最早。“因经济窘迫或知识贫乏而无缘上网的弱势群体大有人在,引起了政府和社会广泛关注。为认识、解决这一难题,美国从三方面着手:调查研究、正视现实;宣传鼓动 、明确目标;组织实施、弥合鸿沟 。”②

一、美国突出的数字鸿沟现象

在国内和国际有关通讯和信息的事务上,美国商务部的国家远程通信和信息管理局是总统、副总统以及商务部长的主要顾问和执行代表机构。该局搭建“填平数字鸿沟”工作小组,进行了五年的调查研究。并于 1995、1998、1999年 7月发表经典性的系列报告:《网络中的落差:一项对美国城市和乡村中的未曾拥有者的调查》、《网络中的落差之二:数字鸿沟的新数据》、《网络中的落差之三:定义数字鸿沟》。报告认为,尽管因特网在美国的普及率高于其他国家,但数字差距也更为突出。绪其大端,“在掌握和运用数字化新技术方面:高收入群体强于低收入群体;高学历群体强于低学历群体;东、西两岸明显强于内地;白人强于其他种群”。譬如,不会使用因特网的人,在弱势种族群体中比例畸高,分别为:“非洲裔99.5%;拉美裔 98%;亚裔 98%。”③此外,年龄、性别、家庭类型等因素也往往导致不小的差异。

报告指出:随着美国信息技术革命高歌猛进,拥有计算机和接入互联网的人数骤增。由于发展不均衡,本已存在的“数字鸿沟”非但未能消除,反而在某些方面日益拉大。就此,后两篇报告列举了翔实的数据,并作了全面分析。

1997～1998年,“高、低收入者之间的鸿沟,扩大了 29%”,年收入达 75000美元的城市家庭计算机普及率是低收入家庭的 9倍;而上网率则超过 20倍。据国家教育统计数字,公立学校间也存在贫富差距。截至 1998年秋季,贫困地区学校中,接入因特网的教室只有 39%;而在富庶地区的学校达 74%。1997～1998年,“在高、低学历人群之间,鸿沟增长了 25%”。1998年,拥有大学学位的人,家用电脑拥有率是只受过初等教育人群的 8倍;而在家上网率则是其 16倍。可见,受过良好教育的人,更可能拥有信息技术与互联网服务。种族方面的差距:“非洲后裔或西班牙裔”在家中上网的机会,约为“白人家庭的五分之二。”①《综述:从数字鸿沟到数字机遇》,天极网,http://www.yesky.com/130/129630.shtml,2000-11-03。此外,尽管其它条件相同,譬如处于同一收入水平,城市居民的上网率比农村居民高50%。

报告还论述了数字鸿沟对政府服务所产生的负面影响,解决问题的关键所在和重要对策。其包括:推动竞争和统一性服务;增强社区技术中心;培养技术和网络意识;监管网站的内容与隐私保障;持续关注数字鸿沟问题等。因成就卓著、表现优异,这个由高级顾问、计算机专家、计划分析家、商务部官员和前雇员计 10人组成的专业团队,荣获政府金质奖章。

农业部农村设施局则发表报告《先进的电信在美国乡村:把宽带服务带给所有美国人的挑战》,从信息基础设施的角度补充:乡村地区大大滞后于城市;小城镇又落后于大中城市。譬如,“人口超过 25万的城市,65%拥有宽带;人口超过 10万的城市,56%已拥有电话线;而在人口低于 1万的城镇,拥有这两项基础技术设施之一的,还不到 5%”②同上。,并阐述了在乡村发展宽带技术的复杂政策问题。

二、美国政府的号召与要求

在弥合“数字鸿沟”的努力中,美国政府高度重视、竭力引导,以期得到社会各界积极响应、广泛参与。前总统克林顿曾发表名为“填平数字鸿沟”的白宫讲话,发出“全国行动号召”;并巡回访问加利福尼亚、新墨西哥、伊利诺伊、北卡罗来纳等州,深入视察了许多落后地区,进行消除“网络贫富悬殊”之旅。参与演讲或巡回访问的还有:美国商务部长密利特(Mineta);商务部负责通讯和信息的助理部长吉格莱◦洛德(GregoryL.Rohde);国家远程通信和信息管理局负责人等。不少社会名流也群起相应,如黑人民权运动领袖杰克逊牧师,NBA大牌明星约翰逊,纽约“自由女神”篮球队的女球星兰博等。

此行第一站东帕洛阿尔托,是加利福尼亚州的偏僻小镇。在 2.8万居民中,印第安人和黑人占绝大多数。生活艰难,教育落后,联接因特网也较为困难。譬如:当地印第安人家庭的电话拥有率仅为全国平均值的一半,家庭电脑拥有率则是全国平均水平的三分之二。在美国富裕地区学校中,当时每七名学生就拥有一台电脑;而该地学校却为28比 1。正如时任美国国家经济委员会主席斯珀林所说,我们之所以造访东帕洛阿尔托,就是要向世人证明:此地仅距硅谷“一箭之遥”,但家庭之间、学校之间却有天壤之别。以期引起关注 ,展示“鸿沟”现实 。

克林顿履足之处,以多种方式向公众宣传信息技术的巨大力量,再三鼓励落后地区居民理解因特网的价值,反复阐述填平数字鸿沟的重要意义,以期推动更多的美国人积极上网。并提出具体要求,呼吁全社会支持和配合,结成政府、商界、社会团体的伙伴关系,以建立一个完整的战略体系,填平学校、社区、家庭的数字鸿沟。诸如:(1)消除“网络文盲 ”。早在 1994年,克林顿政府就提出每个教室、图书馆联网的计划。1996年克林顿又号召,要迎接“技术扫盲挑战”:使每一所学校连接因特网,给所有教室提供 21世纪的学习工具;让每个学生接近多媒体计算机,成为技术上的“识字”者,以便在 21世纪的车间里成功地运用幼年就掌握的基本技能。要设计高质量的教育软件,并提供在线支援,把计算机技术融入课程教学内容;让每位教师像对黑板那样熟悉计算机,能在电脑前与在黑板前一样自如。(2)新建 214个社区技术中心,并将已有的 136个中心扩大规模。在未来两年内,使之增长为 1000所“邻里网络中心”。国家公共事业机构首先提供 1000万美元,以招募 750个有资格的美国公司,为这些社区技术中心提供计算机教师。向当地所有家庭提供互联网接入等一系列培训课程和专家辅导;为居民从事高技术职业进行所需要的信息技术培训。创造“数字机遇”,激发人们上网的兴趣。(3)让每个美国人享受到“新经济”带来的好处。尤其是:帮助贫困偏僻的农村迅速发展网络,为没有技术背景的年轻人提供学习机会,使年轻女性、少数民族与残疾人士扩大就业机会。他侧重要求美国高科技业界的公司应双倍投入:不仅积极参与全社会的共同努力,而且也是提前开发“未来的市场”。有鉴于此,白宫发布消息时称,这也是总统激励企业界“开发新市场”之旅。

克林顿还十分强调:在缩小数字鸿沟的同时,能创造“数字机遇”。在柏林的世界首脑会上,他盛赞互联网:“是政府传播同一信息的最有效方式;并能消灭贫困,改善人民生活。如果边远地区或贫困村镇也接入互联网,他们就不必再支付课本的费用,所获得的知识将同发达地区一样及时和丰富。”①《克林顿:互联网可消除贫困》,天极网,http://www.yesky.com/266/74266.shtml,2000-06-04。

1999年 12月 9日,由前商务部长威廉◦达莱(WilliamM.Daley)主持,召开了第一次全国性“数字鸿沟”讨论峰会。应邀莅会的有:33名议员,13名公司、机构、管理部门代表,14位社会知名人士。这引起全美对数字鸿沟问题前所未有的关注。

2000年 5月,联邦通讯委员会主席威廉◦肯纳德(WilliamKennard)在一所传统上主要接受黑人学生的大学毕业典礼上,对 2000名应届毕业生讲演时指出:“确保所有美国人都可以访问互联网并得到相关技术,是新世纪在公民权利方面提出的重大挑战。”②《FCC主 席:让美国人都能上网》,天极网,http://www.yesky.com/20000514/58667.shtml,2000-05-14。

三、政府、社会携手填“沟”

政府的倡议迅速得到私营部门、民权组织、基金会、慈善机构、非盈利社团等广泛响应,超过400家高科技公司和社会团体当即表示支持。诸如:(1)微软公司捐赠 20万美元现金和价值 250万美元的软件。(2)惠普公司出资 1500万美元实施“数字村计划”,帮助低收入地区的家庭、学校、社区中心。(3)美国在线提供 10万个免费上网账户给低收入家庭使用。(4)网络公司盖特威开创“教育美国”计划,培训 7.5万名教师。(5)鉴于美国的女性计算机科学家和程序设计人员还不到 30%,3Com公司出资 33万美元,赞助 600个 14～16岁的女孩接受计算机、网络方面的培训。(6)美国图书馆联合会开展“信息识字者计划”,在全国 250个社区普及计算机、网络知识。(7)“非盈利性的青少年计算机组织(Computers forYouth)在纽约最贫穷的街区,为黑人和西班牙裔学生及其家长提供计算机知识培训。”③《纽约穷孩子上网 计算机组织相助》,天极网,http://www.yesky,2000.3.30.com/20000330/42902.shtml,2000-03-30。贫困学生上满三个半小时课程后,还获赠奔腾电脑及在三个月内免费上网。

此外,超过 200所教育院校的校长们保证做到:使每个新老师都会把新技术用于教学;每个学生毕业前,都能在教室里学习并掌握新技术。2000年,美国新泽西州的费尔利◦迪金森大学规定:作为获取学位证书的必具条件,至少必须修完一门因特网课程。计有 72%的学院制定计划,拟开拓远程教学。

为促进民众上网、缩小社会上存在的数字鸿沟,联邦政府通过预算手段逐年加大用于此项的拨款。譬如:在 2000财年预算中,总统提议用于帮助学校的拨款为 7500万美元;在 2001财年预算中,总统提议的相关拨款增加到 1.5亿美元。各部门则纷纷推出计划项目,包括经济发展委员会、劳工部的就业和训练局、卫生与公共服务部的卫生与资源服务局、司法部的网络犯罪局、住房与城市发展部;出台的主要计划或项目有:远程学习和医药计划,农村电信调查项目,计算机学习计划;教育技术计划、技术机遇计划、社区技术中心计划、“E-Rate”项目。后来布什政府拨款 4亿美元,用于推进网上教育。

政府还充分运用政策杠杆,施以调控。例如,美国电子商务顾问委员会提交研究报告,向参议院商务委员会建议:实现 1996年电信法令的目标;设立公用服务的支持机制,来促进宽带服务;继续支持和推广为学校和图书馆提供打折的因特网接入服务;把互联网接入和电子商务的免税期再延长 5年,通过税收手段,鼓励私营企业与政府合作。2000年 5月,经参议院批准,暂缓对互联网接入费用征税。联邦通讯委员会当时还计划将长途电话费提高 0.4%,筹款 1700万美元,资助印第安人家庭接入互联网并以每月 1美元的优惠价享受电话服务。

2000年克林顿总统宣布:“国家残疾和康复研究中心,将获得 1600万美元的拨款。”此外,“高科技公司以及大学将投资数百万美元,改善残疾人士上网条件”。①《克林顿政府将帮助残疾人上网》,天极网,http://www.yesky.com/20000922/116684.shtml,2000-09-22。布什政府也十分重视电子政务的人性化背景,把服务弱势群体列为一项重要工作。当时预计投入 10亿美元,用于保障残疾人权益,改进其上网条件。使有听力、视觉或其它障碍的公民,也得到政府的电子服务。并要求政府网站采取措施,必须做到:“展示文本电话或有聋哑人电话装置的电话号码,使有听力障碍的人可以通过电话与政府联系;网站要通过‘博比认可'(专门评价网站残疾人可访问性的非营利组织),符合世界组织所规定的标准或者与政府法案相一致。网页具备可访问特征:有文字版本或文字标志图形,方便有视觉障碍的人访问。目前,能为残疾人服务的网站②郭震旦:《电子政务的精髓是人性化》,数字化企业和制造业信息化网,http://www.e-works.net.cn/ewkArticles/Category16/Article14737.htm,2003-07-03。,在联邦政府已有 53%;在缅因州、伊利诺伊州,则分别达到 60%和58%。”布朗大学陶布曼中心进行的调查显示,在美国“70多个大城市的政府网站中,提供外语翻译的只有 13%”。由此认为:弥合数字鸿沟的努力应包括消除在线语言障碍的课题。研究还发现,就在线提供多种语言的水平相比较,得克萨斯州领先全美。因该州与 “墨西哥相邻、拉美裔人口较多,故有 55%的网页已提供了第二语言”③查伦◦波特:《数字时代执政新方式》,参考消息,2003年 12月 29日。。

四、弥消鸿沟初见成效

由于政府多年免征互联网接入税并推行鼓励竞争的政策,促使众多的 ISP公司降低价格或提供免费接入服务。随着电脑价格下降,学术和商业环境中互联网应用的增加,以及社区培训计划和远程教育等成功实施,使越来越多的人具备上网条件并有信心和能力运用互联网。借助于网络技术,他们找到更好的工作,接受更高的教育,改善了生活条件,跟上新经济发展的节奏,从而愈益提高上网的积极性。“网络的大门已经向低收入的人群敞开。”④《低收入人群上网踊跃美国数字鸿沟缩小》,天极网,http://www.chinabyte.com/20010314/164783.shtml,2001-03-14。1994年,联网的学校占 35%;1999年,联网学校的比例增长到 95%。1995年,具有家用电脑接入互联网的家庭比率为 21%;2000年,美国上网总人数已有 1.48亿,超过国家近 2.78亿总人口的 53%。据“市场调查机构eTForecasts2002年 12月的统计,美国互联网用户已达 16070万”⑤马文方:《全球 IT产业地图(2):美国谁在支撑 IT?》,全国最大中文 IT社区网,http://news.csdn.net/n/20030108/9014.html,2003-01-08。。1995年,网民年平均上网 80个小时;1999年,年平均上网 296小时。此外,在互联网使用者中,收入、性别、种族、地域等导致“数字鸿沟”的因素所起的作用逐渐缩小,有的甚至基本消失。譬如:(1)2000年 6月份,早一些接触互联网的富裕家庭平均每周上网时间仅 9.5小时,刚接触互联网的低收入家庭平均每周上网 13小时。(2)由于电子商务的推动,女性上网迅猛发展。2001年 5月份,美国有 11316万人实际上网。男、女网民数量之比,为 48.3比 51.7。女性网民首次超过男性网民,标志着性别带来的上网率差异已基本消失。(3)Forrester研究机构 2000年的调查显示:在美国人中,“亚裔上网率高达69%;西班牙裔上网率已达 43%;往常被认为条件最优越的白人公民,上网率只达 43%;而黑人的上网率则有 33%”,⑥《美国人互联网使用调查报告》,天极网,http://www.yesky.com/20000415/48813.shtml,2000-04-15。这说明,种族背景的影响也在缩小。

当然,这些因素并非完全消失。譬如,表现在对网络连接方式的选择上:尽管速度更快的宽带已经流行;但连接费用比传统的拨号上网贵 2～3倍。在对上网用户的一次调查中,只有 12%的人已采用了宽带;36%的受调查者表示因费用高而不愿使用;其余 52%的人认为可以考虑。再如,对互联网用户偏好的影响:低收入用户更愿意访问求职和拍卖网站;高收入用户则更喜欢访问休闲、汽车、运动、旅游网站。

美国弥合、消除“数字鸿沟”的努力已初见成效,并有力地促进了电子政务健康发展。据统计:有一半美国人和四分之三的的因特网用户曾经访问过政府网站,查找信息或接受不同程度的交易服务。据报道,就“电子政务最重要的潜在优势”进行的一项调查显示:在美国人中,认为能使政府对公民更加负责的,占 28%;认为能提高效率和降低成本的,占 19%;认为能更多地接触信息的,占 18%;认为政府服务提供能更方便的,占 13%。