发挥海事审判职能*促进长江流域水污染防治司法保护

潘绍龙

(武汉海事法院,湖北 武汉 430040)

长江水系与黄河、珠江以及其他大小河流一道,构成整个中华民族的生命之源,为中华民族的繁衍生息,发展壮大作出了无与伦比的贡献。随着国民经济的不断发展,由于片面追求经济效益而忽略环境保护,长江流域水污染程度日益严峻,不仅严重影响着沿岸人民的生活质量,也制约着沿岸经济的进一步发展。

一、长江流域水污染现状——以长江流域水污染形式及特点为视角

(一)长江流域水污染形式

长江发源于“世界屋脊 ”——青藏高原的唐古拉山脉各拉丹冬峰西南侧,流经青海、西藏、四川 、云南 、重庆 、湖北 、湖南 、江西 、安 徽 、江苏 、上海等 11个省、自治区、直辖市,于崇明岛以东注入东海,全长 6300余公里。长江干流自西而东横贯中国中部,数百条支流横贯南北,延伸至贵州、甘肃 、陕西 、河南 、广西 、广东 、浙江 、福建 8个省 、自治区的部分地区。流域面积达 180万平方公里,涉及我国 19个省、自治区、直辖市,约占国土面积的五分之一,蕴藏着我国三分之一的水资源和五分之三的水能资源,拥有我国二分之一的内河航运里程。长江是中国水量最丰富的河流,水资源总量9616亿立方米,约占全国河流径流总量的36%,为黄河的 20倍。据统计,沿长江干流沿线37个地级以上城市土地面积占七省二市的 23%,人口占 40%,GDP占 60%,外贸进出口额更是占到 93%,初步形成了沿江经济产业密集带核心区。沿江钢铁产量占全国的 36%,石化产量占全国的 28%,汽车产量占全国的 47%,火电装机容量占全国的 16%。沿江大型企业生产所需 80%的铁矿石、72%的原油、83%的电煤依靠长江水运来保障。因此,管理好长江流域的水资源和生态系统,运用有效的法律手段,预防和整治长江流域水资源污染,对两岸上亿人民的生活和生产有着重要的作用。

近年来,随着人口的增长和工农业生产与城镇建设的迅速发展,长江流域水污染程度日趋恶化,仅有50%左右的水功能区达标,排污量占全国总量的34%。干流 394个主要入江排污口中,半数以上未达到国家规定的排放标准;沿江城市的 500多个主要取水口均已不同程度地受到岸边污染带的影响。据统计,从 1998年到 2005年,长江流域废污水排放量每年以 7%左右的速度增加,到 2006年全流域废污水排放量已突破 300亿吨,2009年已经达到 333.15亿吨。排污主要集中在太湖水系、洞庭湖水系、长江湖口以下干流、宜昌至湖口、鄱阳湖水系、宜宾至宜昌和汉江,占长江废污水排放量的 80.12%。在国家实施节能减排的大前提下,近年来全流域废污水排放量增幅虽已趋缓,废污水排放量已出现结构性变化,即工业废污水量有明显减缓趋势,但城镇居民生活污水排放量有所增加。虽然有关数据表明水质有所改善,但流域的废污水排放总量控制的压力仍然很大,水污染防治形势不容乐观。

长江流域水污染的形式较为复杂,根据污染来源进行归纳,主要有面源污染、点源污染、流动源污染和固体废弃物污染等形式。

1.面源污染。水土流失和农田排水是影响长江整体水质的重要因素。一方面,水土流失将农药、化肥、土壤中的营养元素及一些动植物腐殖质带入水体,使水体中悬浮物、BOD、COD、总磷浓度增加,另一方面使长江含沙量增大。长江流域土壤侵蚀总量每年达到 24亿吨,其中 18亿吨发生在上游地区,6亿吨发生在宜昌以下的中下游地区。重庆、四川已成为输沙大户,四川每年输入长江泥沙高达 68亿吨。沱江输沙量每年在 342万吨到 564万吨之间,嘉陵江输沙量少则 3225万吨,多则 3.57亿吨,甚至连嘉陵江的两条支流含沙量也高得惊人,涪江为 293万 ～661万吨,渠江为 732万 ～1.5亿吨。

2.点源污染。近年来,随着长江流域工农业的迅速发展,城市规模不断扩大,流域内地表水体污染日益严重。全流域污水排放量已达 150亿吨,占全国工业废水总量的 45.2%;生活污水量358亿吨,占全国生活污水总量的 35.7%。尤以四川、重庆 、湖北、湖南、江西 、江苏、上海 7个省市为甚,污水排放量共计 120.5亿吨,占全流域总量的 84.6%。而长江干流城市的污水处理率为 48.3%,达标率为 56.9%,污水处理水平低于流域和全国平均水平。长江沿岸排污口的排污是造成长江干流及较大支流近岸污染的根本原因。这些年,随着长江流域经济发展,全流域污水排放量以3%的速度逐年递增,其中大部分污水未经处理就直排入江。

3.流动源污染。长江干流运输船舶达 10万余艘,绝大部分船舶未安装油水分离装置和生活污水处理装置,每年数百万吨含油污水,近亿吨生活污水和 7.5亿吨生活垃圾排入长江,构成了长江不容忽视的流域污染源。不仅如此,近年来还不断发生运输化学品船舶碰撞、翻沉等海损事故,大量硫酸、甲苯酚、煤油、原油等化学品倾覆入江,对长江水质的破坏更是雪上加霜。

4.固体废弃物污染。固体废弃物是由工业制造、建筑、烹调、文娱、农业生产以及其他活动使用过的各种材料被抛弃后的固体残余物,包括过期的报纸、玻璃瓶、金属罐、纸杯、塑料瓶、废弃车辆、橡胶、矿渣、动物皮毛、飘尘、污泥与食品剩余物等。长江沿岸堆积的大量固体废弃物是污染长江水质的另一重要原因。1992年仅三峡库区固体废弃物年产量就达 462万吨,堆存量达 2170万吨。这些未经处理的固体废弃物经洪水冲刷和雨水淋溶,各种有毒物质极易进入水体,严重污染长江水质。

5.其他污染。工业生产排放的烟尘、废水,经直接降落或雨水淋洗而流入水体;降雨和雨后的地表径流携带大气、土壤的污染物进入水体;海水倒灌或渗透,污染沿海地区地下水源或水体;城市地表的污染物进入水体等。这些都在一定程度上造成了对长江水质的污染。

(二)长江流域水污染特点

长江流域水污染的直接后果是侵害国家、集体或者公民的民事权益,属民法意义上的侵权行为。作为一种特殊的侵权形式,长江流域水污染具有以下特点:

1.危害结果的社会性。长江流域水污染侵害对象,是长江流域内不特定的人或物,侵害行为所涉及的人数之多、范围之广、生态链之长是其它侵权行为难以比拟的。长江干流沿线 37个地级以上城市土地面积占七省二市的 23%,人口占40%,GDP占了 60%,外贸进出口额更是占到93%,具体的水污染行为将直接给沿江居民的生产、生活以及沿江国民经济的发展带来危害。

2.利益关系的多元性。长江流域的水体环境有整体流动的自然属性,以流域为单元,水量水质、地上水地下水相互依存,组成一体,上下游、左右岸、干支流的开发利用互为影响。长江流域水资源同时具有多种功能性,对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益直接产生影响。而流域发生的具体水污染行为将对这些功能的发挥和利益的实现均可能产生不利影响。

3.行政管理的复杂性。长江流域的水体环境虽然是一个完整的系统,但却被人为地划分为多个行政区域,形成了实际上的分割利用和分割管理的不正常状态。在这种情况下,由于地方利益、部门利益的存在,导致水污染不能得到有效地遏制。此外,现阶段长江流域水体环境在行政管理上客观还存在中央和地方两套“班子”,由于这两套“班子”在行政关系上互不依存,互不隶属,虽然在一定程度和一定范围上能够保证独立行政,但是同时也导致行政管理成本增加,相互推诿,相互内耗等不正常情况时常出现。

4.事实认定的专业性。对长江流域水污染的事实认定涉及多个方面,既有污染形式,也有损失大小。相关事实的准确认定,不仅关系对责任人的处罚,同时关系对受害人的经济救济。但是,水污染的固有属性决定了只有借助专业知识和专门技能才能保证对相关事实认定的准确和科学。例如,对于船舶排污导致的水污染认定,不仅需要对船舶的结构和运行情况等予以详细掌握,同时,还需要对水文流态以及气象条件等有充分的了解。

二、司法权治理长江流域水污染的优势——以武汉海事法院审判职能为依托

(一)长江流域水污染防治职能的不足

目前,长江流域水污染防治职能主要由行政机关、各级地方人民法院通过公权力的形式进行行使。社会舆论和民间环保组织的有效监督和大力呼吁,在防止长江流域水污染形势进一步恶化过程中,也发挥着重要的作用。但是,受水污染损害本身特点的制约以及各方面原因的限制,不管是公权力还是社会舆论和民间组织,其在维护长江流域水污染防治中的作用仍存在诸多的不足。

1.行政管理的复杂性

(1)行政机构设置的不足

由于我国目前行政机构组织法比较粗糙,各部门的职权都是由各部门自己先制定方案,后报经国务院批准,各部门难免从自身利益出发来考虑问题,从而忽视整体利益,造成权力设置的重复或空白。各部门之间一般只有分工没有协作,既不能充分发挥各部门的作用,又不能形成整体效益,反而因为各部门的权力竞争造成对整体利益、长远利益的损害。这种现象在长江流域水染污防治中十分典型:污染管理者、资源开发者、排污者各自为政,相互之间既无隶属关系,也无监督关系。管理者只收费不治理、资源开发者既要开发又要治理、排污者只交费什么都不管。其结果只能导致全流域水体环境得不到全面、有效的保护。

(2)行政职权配置的不足

一些行政管理机构的法律地位不明确,职权不确定,难以实现法律规定的管理目标。在涉及水资源保护的相关法律中,关于流域水体环境保护仅有《水污染防治法》有所规定,但其中涉及行政职权配置的规定却并不严谨,甚至出现矛盾。《水污染防治法》第 4条规定:“重要江河的水源保护机构,结合各自的职责,协同环境保护部门对水污染防治实施监督管理。”而根据我国目前的机构设置,水行政主管部门下设水资源保护机构,根本没有什么水源保护机构;然而从《水污染防治法》关于流域水污染防治的其它规定来看,显然流域水污染防治就是流域水资源保护机构的职责。由于流域水资源保护机构的法律地位不明、权力不清、职责不定,当然无法发挥对水资源统一管理的作用,致使流域水体环境保护举步维艰。

正是由于以上两个方面问题的严重存在,才造成了长江流域水污染防治行政管理体系的混乱,以致于在许多水域出现严重的水污染时,现行行政管理体系无法发挥应有的预防、监督和制止作用。

2.审判职能的局限性

审判职能在保护长江流域水资源环境中的作用,主要是由长江流域各级地方人民法院依法行使审判权表现出来。随着社会主义法制建设的不断健全和完善,地方人民法院在维护长江流域水资源环境过程中存在的诸多弊端也不断显现。

(1)审判权行使的不足

首先,流域的整体性与现有管辖体制的分割之间存在严重冲突。因此,管辖权的设置必须从流域管理的特征出发,将管辖权集中在流域性的审判机构。《民事诉讼法》第 29条规定:“因侵权行为提起的诉讼,由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”侵权行为地是指构成侵权行为的法律事实地,包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。水污染侵权作为一种新的侵权类型,有其自身特点。由于水体环境发生在一个连续的、流动的、具有整体性的生态单元中,决定了侵权行为地往往跨越多个行政区域。因此,在水污染案件的管辖上,如果按照一般的案件来制定管辖规则,就会存在很多问题。目前的审判管辖体制的设置只重视区域机构而忽视流域审判机构的弊端已暴露无疑。因此,水污染侵权案件管辖权的设置必须从流域管理的特征出发,将管辖权集中在流域性的审判机构。

其次,地方保护主义的泛滥使审判机构在审理水污染侵权案件中的职能严重不足。地方保护主义往往从人事任免、财政政策、人情往来等各个方面影响和干扰法院的审判活动,有时还以“注重案件政治效果、社会效果”、“为地方经济建设保驾护航”等面目出现。为此,法院往往尴尬地在合法的案件处理结果之外,努力寻找一种既维护本地利益,又不受监督机构约束,更无需承担诉讼风险的结案方式。在长江流域水污染侵权案件的审理中,这一问题由于地方利益和流域利益之间的冲突而更加突出。在目前以区域为单位管辖体制下,审判机构受地方利益的制约,难以充分保护受害者的合法利益。水污染案件的最大特点就是其跨行政区域性,区域之间的“以邻为壑”行为是这类案件发生的最主要原因,进而也是其难以在现有管辖体制下得到有效司法救济的根本原因。如果我们将区域之间转移、转嫁污染的水污染案件,再交由该区域的审判机构去审理,在这些审判机构无法摆脱地方干涉前提下,最终导致的结局只能是地方保护主义的泛滥。这反过来会严重影响当事人寻求司法救济的信心。目前水污染案件中当事人对法院的信任度较低,不能不说与法院在处理此类纠纷中职能的不足有关。

第三,专业技术和专业技能的不足不能保证长江流域水资源案件审理的公正与高效。水污染侵权案件的正确处理,关键在于损害事实、经济损失以及民事责任的查明和划分等方面。而这些方面无不与水资源开发利用、船舶航行以及流域生态保护等行政机关的具体行政行为紧密相关,同时也与船舶建造、船舶航行、船舶管理以及水文流态等专业技术和专业技能相关。可以说,一个具体水资源污染损害纠纷案件的正确处理,必须要求相应的审判人员熟练掌握与流域水体环境保护相关的各方面专业技术和专业技能。而地方各级人民法院的审判人员在对这些专业技术和专业技能的掌握上显然有待进一步提高和加强,否则,不能保证长江流域水污染案件审理的公正与高效。

(2)诉权行使的不畅

第一,我国现行法律制度要求适格当事人应与案件有直接利害关系,没有直接利害关系的人无权向法院提起诉讼,这样导致大量的公益诉讼得不到有效的法律支持。对长江流域的水污染侵权案件而言,如果现行的法律制度不加以健全和完善,那么无论是受害者的私益救济还是对水环境和水资源的公益救济都很难实现。就私益救济而言,由于长江流域发生的水污染侵权案件影响面广,当事人多,并且带有不确定性,如果要求单个受害者分别提起诉讼,不仅成本巨大,而且获益甚小,这一结果必然导致受害者不愿提起诉讼。而代表人诉讼的要求过于严格,加之地方法院从案件受理量考虑,很少通过代表人诉讼形式实现受害人的权益保护。所以,在一定程度内认可像渔民协会等受害者授权的民间组织或社会团体的诉讼资格,对于长江流域水污染案件的解决无疑更有利于公正和效率的实现。就公益救济而言,同样受直接利害关系的约束,流域相关管理部门以及民间组织、社会团体和公民的诉讼主体资格受到污染者的强烈质疑,法院在无具体法律规定的情况下,也不能妄下结论。

毋庸置疑,长江流域的水体环境本身就是财富,就是生态性资产,如果因人为因素导致其破坏和污染,法律应当鼓励和支持相关的企事业单位以及公民个人要求通过法律手段监督、制止和处罚具体的污染行为,并有权要求对污染行为所导致的经济损失承担相应的民事赔偿责任。所以,通过不断完善相关的法律规定,并且通过具体的司法实践,肯定企事业单位、民间组织、社会团体以及公民个人就长江流域水体环境因污染行为所遭受的损害提起损害赔偿之诉或排除危害之诉,不仅是社会主义法制建设不断健全和完善的需要,也是长江流域水污染防治司法保护的需要。

第二,受害者诉讼维权意识的欠缺以及诉讼成本的巨大,直接制约司法救济的力度。在长江流域,大部分污染受害者都是靠长江为生的农民和渔民,没有完善的司法救济手段,不能保证诉讼程序的有效进行。2004年发生的沱江污染事件中,受害的四川省资阳市雁江区,其常住人口80%是农民,而其中 80%是法盲。也就是说只有16%的农民有一定的维权意识。如果出现污染侵害或者纠纷,能够想到通过法律手段维护自身合法权益的微乎其微,所以,当地渔民虽然对获得的污染赔付不满,也无人提起损害赔偿诉讼。此外,相关的诉讼成本也在一定程度上制约了受害者通过法律手段维护自己合法权益的行为实施。在水污染侵权案件处理过程中,受害人除了必须支付诉讼费、保全费等基本费用以外,还必须支付鉴定费。对于前者,法院可以通过相关的法律规定予以减免,但是对于后者,由于需要较为复杂的程序和较高的技能才能完成鉴定行为,所以该项费用往往特别巨大,加之该项费用是支付给鉴定机构,在法院无法予以减免的情况下,只能由受害人先行承担。对于农民和渔民而言,这笔费用肯定无力先行承担,这样最终导致受害人放弃起诉。

第三,普遍存在的地方干预使当事人不敢有效行使诉权。受不同利益追求的限制,在具体的水污染案件发生以后,部分地方政府可能会基于地方利益考虑,依据其强势地位限制或妨碍其他当事人以诉讼形式寻求司法救济。在这种情况下,当事人即使提起诉讼,受政府态度影响的地方法院也不可能保证其诉讼请求得到有效的支持。因而,当事人不敢轻易提起诉讼。在沱江污染事件中,由于地方政府的介入,当地受污染影响的企业没有一个敢于通过提起诉讼来索赔就是例证。

(二)武汉海事法院在长江流域水污染防治中的优势

1.武汉海事法院的管辖区域有利于长江流域水污染侵权案件的专门管辖

要解决长江流域水污染司法救助不畅的问题,就必须从方便诉权和审判权行使方面重新考察审判组织的建构,提高司法权威。这种审判机构应当是专门审理机构而非普通地方法院。也就是说,由专门法院来管辖长江流域的水污染案件。而武汉海事法院跨行政区划的管辖优势以及较强的专业审判技能,为及时审理长江流域水污染案件提供了可靠的保障。

长江流域面积为 180万平方公里,干流和支流可通航里程为 6.64万公里。在这样一个宽广的区域之内,因航运经济的不断发展,不可避免地导致许多的海事海商案件的发生。海事海商案件虽属民事案件的范畴,但是,由于具有较强的专业性,所以,必须由专门的人民法院来审理这些日益增多、日益复杂的海事海商案件,这是维护长江水系航运经济得以不断发展的司法保证,也是维护各方当事人合法权益的有效保证。1984年,出于改革开放的需要,全国人大在湖北省武汉市设立了武汉海事法院,这是当时成立的全部六家海事法院中唯一审理内河海事海商案件的专门法院。其管辖区域下起江阴鹅鼻嘴,上至重庆市江津兰家沱,受理在该区域内发生的海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件以及行政案件等。1987年,最高人民法院将武汉海事法院的管辖区域作了调整,由江阴的鹅鼻嘴,下移至江苏的浏河口。2002年,最高人民法院对武汉海事法院的管辖区域作了进一步的调整,下起江苏浏河口,上至四川省宜宾合江门。至此,发生在整个长江干流上的海事海商以及行政等与船舶航运相关的案件全部由武汉海事法院专属管辖。

此外,最高人民法院还规定,对于发生在长江支流水域的船舶碰撞案件、共同海损案件、海难救助案件和涉外海事海商等案件,也由武汉海事法院专门管辖。据此,作为我国内河唯一的专业法院,武汉海事法院的管辖区域可以说涵盖整个长江流域。武汉海事法院跨行政区域的管辖特点,与水污染案件跨行政区域的特点是一致的,这样能够保证武汉海事法院严格根据法律规定,在法律规定的区域内对水污染案件依法行使专门管辖权。

此外,根据最高人民法院的精神,在长江上发生的海事行政案件近期将划归武汉海事法院专门管辖,这不仅有利于通过法律手段监督相关行政机关在长江流域水污染防治过程中依法行政,整合不同行政机关的行政权能,共同维护长江流域水污染防治,同时有利于海事法院公正、高效地审理长江流域水污染案件。

2.武汉海事法院的机构设置有利于长江流域水污染案件的高效审理

由于管辖范围涵盖整个长江干线,外地当事人若到武汉起诉,肯定存在较大的困难。基于方便当事人诉讼和提高办案效率考虑,自 1992年开始,武汉海事法院结合不同地区航运经济发展水平以及海事海商案件发案率等具体情况,先后在南通、南京、常熟、宜昌和重庆设立了五个派出法庭,直接受理法庭所在地发生的各类海事海商案件,并且在短时间内就地予以审结和执结。据统计,武汉海事法院建院近三十年来,在受理的全部海事海商案件中 73%都是由派出法庭审理,收到了较好的法律效果和社会效果。所以,武汉海事法院根据航运经济发展的区域特点设置派出法庭的这种机构设置模式,同样有利于对发生在长江流域不同地点的水污染案件的及时查明和审理,不仅极大地便利了当事人诉讼,同时也节省了当事人的诉讼成本,促进案件审理的公正和高效。

3.武汉海事法院的专业能力有利于长江流域水污染案件的公正审理

海事海商案件相对于其他民事案件,有其独有特殊性,不仅涉及船舶运输、船舶建造、船舶操作和水文气象等专业知识,而且这类案件在法律适用上既适用一般的民事法律规定,同时也适用海商法以及国际条约、国际惯例等特殊法律制度,所以,海事海商案件的特殊性,决定了从事海事海商审判的海事法官必须具备全面扎实的与航运经济相关的各方面知识。武汉海事法院自成立以来,在审理了大量的海事海商案件的同时,也培养了一大批既熟悉海事海商法律知识,又熟知与船舶航运相关的各方面技能的全能型法官。每年,武汉海事法院都根据各派出法庭的不同特点以及每位法官的不同特长,有针对性地将不同类型的法官下派到不同的派出法庭,最大程度地发挥不同法官的自身优势,更好地为海事海商审判工作服务。武汉海事法院自成立以来,从未出现当事人向上级法院上访和缠诉等不正常情况,这与武汉海事法院领导因地制宜、量才施用的灵活举措是分不开的。

针对近年来长江流域水污染形势的日趋严峻以及国家对长江流域水污染防治的不断重视,武汉海事法院根据最高人民法院的要求,结合自身的专业特点,在长江流域水污染防治理论调研和案件处理上作出了许多大胆和有益的尝试。2010年 1月,武汉海事法院首次受理了圣洪源等 53名原告诉被告江苏镇江发电有限公司水污染损害赔偿纠纷案。在案件审理过程中,武汉海事法院运用自身的管辖优势和专业优势,在查明事实、明确责任的基础上,最终调解审结了这一在长江流域有着广泛社会影响的集团诉讼案,赢得了社会上的一致赞誉。

4.武汉海事法院管辖长江流域水污染纠纷案件具有有效的法律依据

最高人民法院对长江流域水污染纠纷对长江流域航运发展以及沿岸经济建设的发展所带来的不利影响非常重视,自 1984年全国人大决定成立武汉海事法院以后,就一直强调武汉海事法院应该加强对长江流域水污染案件的专门管辖和审理。1984年 11月 4日,最高人民法院颁布实施《关于设立海事法院几个问题的决定》,其中规定“船舶排放有害物质和海上作业措施不当,造成水域污染的损害赔偿案件”由海事法院专属管辖;1989年 5月 13日,最高人民法院下发《关于海事法院收案范围的规定》,进一步明确“船舶排放、泄漏有害物质或者污水,造成水域污染或者其他船及货物损害的损害赔偿案件”由海事法院专门管辖;2001年 8月 9日,最高人民法院颁布实施《关于海事法院受理案件范围的若干规定》,再一次强调“船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质,造成水域污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件”和“海上或者通海水域的航运、生产、作业或者船舶建造、修理、拆解或者港口作业、建设,造成水域污染、滩涂污染或者他船、货物及其他财产损失的损害赔偿纠纷案件”由海事法院专门管辖。最高人民法院的上述规定既考虑到水污染案件的固有属性,也考虑到水污染案件在管辖和审理过程中有可能存在的多方面困难,是武汉海事法院对发生在长江流域水污染案件依法行使专属管辖权的有效法律根据。

但是,我们仍应该看到,由于长江流域水污染案件在形式上非常复杂,最高人民法院有关水污染案件的范围仍不十分明确,并且具有明显的局限性。其最大特点在于强调与“水”相关的经营形式所导致的水污染案件应该由武汉海事法院专门管辖,而对于普遍存在的诸如与“水”无关的经营形式所导致的水污染案件,例如,沿江部分厂矿企业违法排污导致长江流域水污染案件,是否应该由武汉海事法院专门管辖,相关的规定并不明确。对于这一不足,有待于最高人民法院在以后的相关规定中进一步加以健全和完善。

(三)武汉海事法院专门管辖长江流域水污染案件的意义

1.专门管辖有利于长江流域水环境与水资源的持续利用和司法保护。现阶段长江流域的水污染现状表明,为避免长江生态系统面临极限压力而陷入崩溃,必须要加大加强对长江流域水环境与水资源的保护。这种保护的途径主要是进行流域的统一管理,强化公众参与,加强司法监督。其中,司法监督具有特别的意义,它是解决长江流域水污染纠纷的最有效方式,是确保公众参与的重要途径,是监督流域行政管理机构履行职责的有力手段。从国际经验和国内多年审判实践来看,专门法院管辖是强化司法功能的重要举措。专门管辖使长江流域水污染案件从其他民事案件中分离出来,不仅使长江流域水体环境保护问题更加突出,同时使长江流域水资源利益相对更加独立,充分体现长江流域国民经济可持续发展的重要地位和作用,从而促进长江流域水资源的持续开发利用。

2.专门管辖有利于实现长江流域水污染案件裁判的专业化、合理化。长江流域水污染案件的技术性、社会性和复杂性需要专业型法官进行审理,需要高超的庭审技术。这类案件诉讼主体以及事实认定等方面往往较为复杂,其中涉及到的因果关系证明、举证责任分配、法律适用等问题,其困难程度均超过一般民事侵权案件。由专业型法官进行审理,不仅大大减少了审判成本,并将普通法院从复杂的类型化水污染纠纷中解脱出来,进而将主要精力集中于其他普通民事案件的审理。大多数地方法院由于审判任务繁重,无法对专业型案件形成专业化,所以不能期望地方法院能从容应对愈来愈多、愈来愈复杂的水污染案件。同时,专门管辖使裁判主体从多元走向一元,在风格上也将趋向专业化、稳定化、统一化,不仅有助于强化裁判的预测、效率,同时也有利于裁判标准的统一和规范。

3.专门管辖有助于长江流域的统一管理和对外开放。水资源的流动性、流域性和生态系统的完整性,决定了长江流域水污染防治实行流域统一管理的必然性。依照水资源的流域特性,发展以自然流态为单元的水污染防治统一管理模式,正为世界各国所认识和采用。我国 2002年新修订的《水法》强化了水资源的统一管理,奠定了流域管理机构的法律地位。到目前为止,虽然相关的机构设置和职能配置还不尽完善,但长江流域水污染防治管理体系已基本形成。为了保证长江流域国民经济的不断发展,必须对现行的水污染防治、航运秩序和海事行政等体系进行统一管理,要求流域内相关法律规范的统一适用,并且实行统一的司法监督。否则,长江流域水污染防治职能可能因缺少强有力的司法支持而不能很好发挥功效。船舶运输是促进长江流域国民经济对外开放的纽带,而有效的专门管辖则是促进长江流域国民经济进一步对外开放的法律保障。WTO透明度原则要求法律、法规、审理规则明晰,审理、裁判公开,法官适用法律具体、明确,要求法官在开庭审理时娴熟运用庭审规则、庭审艺术,并在裁判文书的制作上与国际惯例、国际水平接轨。长江流域水污染案件的专门管辖,对于涉外案件在法律上的统一适用和对当事人的公平保护具有明显的优势,势必在促进流域国民经济对外开放中发挥更大的作用。

4.专门管辖有利于克服地方保护主义。多年来,国家通过不断的努力,制订了许多的措施和政策,但仍没有完全消除地方保护主义对案件公正审理的负面影响。武汉海事法院的上诉审法院为湖北省高级人民法院,其人事任免权由湖北省人大统一行使,与沿江其他省市没有直接的关系,这样在最大程度上保证了武汉海事法院的相对独立性,避免了地方政府基于地方利益对海事法院在行使专门管辖权方面的干涉和影响,使武汉海事法院能够以相对独立的姿态严格执行国家法律,以相对超脱的视角处理和解决长江流域水污染防治过程中存在的各方面问题。据了解,武汉海事法院成立二十多年来,在审理的大量海事海商案件中,没有出现因地方保护主义而导致枉法裁判等不正常情况。这充分说明,武汉海事法院这种跨行政区划的管辖模式是打破地方保护主义,维护司法公正的一种行之有效,并且值得广泛推广的管辖模式。

三、完善武汉海事法院专门管辖的对策——以审理中的难点问题为中心

(一)扩大武汉海事法院的受案范围,使武汉海事法院在法律框架内有效受理长江流域水污染侵权案件

其一,完善武汉海事法院水污染案件的受案范围,除了与“水”相关的经营形式所导致的水污染侵权案件应该由武汉海事法院专门管辖以外,对于普遍存在的诸如与“水”无关的经营形式所导致的水污染侵权案件也应该明确由武汉海事专门管辖。亦即只要存在对长江流域的水体造成污染这一客观事实的情况下,不管是“水”源污染还是“陆”源污染,武汉海事法院均应有权管辖。

其二,扩大武汉海事法院水污染案件的受案范围,除了明确水污染案件应该由武汉海事法院专门管辖以外,对于与水污染案件相关的水污染行政案件也应该明确由武汉海事法院专门管辖。由于长江流域水污染防治与相关行政管理机关的具体行政行为休戚相关,并且相关行政管理机关严格依法行政是促进长江流域水污染防治最终取得成效的重要保证,所以,只有通过有效的司法手段才能鞭策相关行政机关在长江流域水污染防治过程中,努力克服地方保护主义这一痼疾,相互监督,相互配合,发挥更大的作用。

(二)健全和完善现行法律制度,促进公益诉讼在法制轨道上不断发展

长江流域水污染案件的特点,决定了以公民个人身份提起水污染损害赔偿纠纷诉讼在诉讼成本以及诉讼技术等方面均存在较大的困难,所以,大力提倡公益诉讼,是有效维护受害人权益,惩治致害人的重要法律手段。但是,受民事诉讼法等现行法律制度的限制,公益诉讼在诉讼主体是否适格、赔偿请求权是否享有以及诉讼风险承担等方面均无有效的法律规范进行确定。所以,进一步完善现行法律制度,不仅是有效维护长江流域水污染侵权案件受害人的需要,也是不断健全和完善我国法制建设的需要。

其一,诉讼主体。在水污染案件中,法律必须明确除了受害人有权向侵权人主张权利以外,其他企事业单位、民间组织、社会团体以及公民等也可以以公益诉讼的形式代表受害人向侵权人主张权利。

其二,赔偿请求权。在公益诉讼的情况下,由于作为原告的企事业单位、民间组织、社会团体以及公民等,并不是水污染案件中的受害人,其只是代表水污染案件中的受害人行使赔偿请求权,所以其不能通过公益诉讼获得经济利益。法院在案件审理中,如果可以查明受害人,则应该将受害人追加为原告,并且裁决将赔偿款直接支付给受害人;如果无法查明具体的受害人,则应该裁决将赔偿款提存给相应的行政机关,由该行政机关履行具体的分配以及污染整治等义务。当然,在致害人败诉的情况下,公益诉讼中的原告因诉讼而支付的诉讼费、鉴定费、评估费、差旅费以及误工费等费用,均应该由致害人承担。

其三,诉讼风险。水污染案件在事实查明和损失认定等方面均存在较大的困难,如果出现原告败诉的情况,不仅原告自身,同时法院也承担着较大的风险。这种风险是多方面的,既涉及原告在诉讼过程中先行支付的诉讼费、鉴定费、评估费、差旅费以及误工费等费用,同时也涉及因海事强制令错误或者保全错误等有可能导致被告的损失。所以,在企事业单位、民间组织、社会团体以及公民等提起公益诉讼时,法院应该对原告提交的有关致害主体、水污染事实等基本证据材料进行严格审查,必要时可以在立案前,通过听证程序等合法手段对相关证据材料进行确认。只有在基本证据材料得到有效确认的前提下,法院才最终受理水污染案件。这种严格要求,不仅是维护各方当事人合法权益的需要,也是规避原告以及法院有可能承担的诉讼风险的需要,同时也是防止恶意诉讼的需要。

长江流域的水危机将始终是国家安全的心腹之患,如何保障水安全,包括水资源安全、水环境安全和水生态安全,以水资源的可持续利用支撑经济社会的可持续发展,已经成为我国最重要的发展问题之一。在加强长江流域水资源行政保护的前提下,明确长江流域水污染案件由武汉海事法院专门管辖,不仅是长江流域法制建设的要求,也是维护长江流域水资源环境的需要。

[1]印卫东.长江水污染防治现状及法律对策[J].中国水利,2003,(6).

[2]吴勇.试论长江流域水污染纠纷的司法救济[DB/OL].[2010-05-26].北大法律信息网,http://www.chinala/winfo.com/.

[3]潘绍龙.长江水系航运经济发展论要(上)[J].武汉交通职业学院学报,2008,(3).

[4]潘绍龙.长江水系航运经济发展论要(下)[J].武汉交通职业学院学报,2008,(4).