关于构建财政审计大格局的思考

姚建春

（泰州市审计局，江苏 泰州 225300）

关于构建财政审计大格局的思考

姚建春

（泰州市审计局，江苏 泰州 225300）

构建财政审计大格局是适应审计形势发展的新思路，是客观存在的财政框架的内在要求，是深化财政审计的迫切要求，也是促进财政加强管理、推进财税体制改革的必然要求。文章从财政审计大格局内涵、目标、要求和措施等方面探讨如何构建财政审计大格局，以推进财政审计工作再上新台阶。

财政审计；大格局

财政审计是国家审计的永恒主题，是宪法、审计法赋予审计机关的基本职责。近年来，各级审计机关认真履行职责，财政审计在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设和保障经济社会健康发展等方面取得了显著成效，但仍存在审计范围不够完整，审计覆盖面比较小，审计资源整合力度不够，审计发现的问题整改不到位等问题。构建财政审计大格局是适应审计形势发展的新思路，是客观存在的财政框架的内在要求，是深化财政审计的迫切要求，也促进财政加强管理、推进财税体制改革的必然要求。审计人员只有充分理解其内涵和根本要求，才能在审计实践中充分发挥维护经济社会健康运行的“免疫系统”功能。本文从财政审计大格局内涵、目标、要求和措施等方面探讨如何构建财政审计大格局，以推进财政审计工作再上新台阶。

1 财政审计大格局内涵

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》中提出了“要整合审计资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为目标来开展财政审计工作。”2009年3月，刘家义审计长在审计署2009年财政审计项目培训班上的讲话中指出：“政府所有的收入和支出都是国家财政的范畴，与之相适应，我们要着力构建财政审计的大格局。”

财政审计大格局是审计机关在充分整合审计资源的基础上，合理安排审计项目计划，建立系统内部信息沟通和共享机制，围绕政府预算管理，扩大审计的覆盖面，从宏观性、建设性和整体性的层次上整合审计成果，最终通过出具高质量的“两个报告”来表现审计监督职能的工作体系。通过构建财政审计大格局，坚持财政审计工作的“四个并重”：一是坚持揭露和查处问题与促进整改、完善制度、深化改革并重；二是坚持常规审计与跟踪审计并重；三是坚持真实合法性审计与绩效审计并重；四是坚持“两个报告”与审计结果公告并重。同时，实现财政审计的“四个转变”：一是从关注一般预算资金向关注全方位财政性资金转变；二是从以财政支出审计为主转为财政收支审计，三是从以真实合法性审计为主向真实合法性审计与绩效审计结合转变；四是从侧重揭露微观具体问题向注重研究宏观层面制度、机制性问题转变。构建财政审计大格局要求审计机关树立“凡是政府应该管的钱都是国家财政”的理念，实现财政资金审计的全面覆盖。

2 构建财政审计大格局的具体要求

财政审计大格局与传统财政审计在目标定位、审计范围、审计组织方式和审计成果等方面都有本质的变化。具体要求是：

2.1 财政审计大格局下的目标定位、审计范围和重点内容

（1）目标定位应坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、促进改革、提高绩效、维护安全”的总体思路，切实整合审计资源，完整把握财政审计范围，扩大财政审计覆盖面，增强整体性、宏观性和建设性，充分发挥财政审计的“免疫系统”功能。

（2）审计范围应包括全部政府性资金。全部政府性资金又称政府收入，是以政府名义筹集，并由政府来管理和使用的所有收入。构建财政审计大格局，首先全面掌握政府管理的收支活动，然后通过对政府所掌管资金的管理情况和资金使用绩效情况进行审计的基础上作出全面、客观和公正的评价。所以，构建财政审计大格局的审计范围就是全部政府性资金。

（3）审计内容上要融合各专业审计。财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标。财政审计大格局主要以财政审计的内容为基础，还包括对政府固定资产投资项目的审计，其他财政收支审计和专项审计调查，具体包括：预算执行审计、财政决算审计、乡镇财政审计、转移支付审计、政府负债审计、土地资金审计、部门预算审计、专项资金审计、财政投资绩效审计、重点国有企业审计、其他财政收支审计及专项审计调查。

2.2 项目计划安排、组织形式等方面的要求

构建财政审计大格局，对审计项目安排和项目组织方式提出了新的要求，有效的项目安排和组织方式是实现财政审计大格局的重要保证。

（1）审计时间上按财政年度同步实施审计，不同专业审计项目实施时间同步。财政审计的成果最终体现为“两个报告”，而报告的使用者注重报告信息的时效性，因此财政预算执行应当同步实施审计，必要时探索预算执行中的联网跟踪审计。为提高效率，实现审计成果的充分共享，参与财政审计的各审计组应当尽量保持时间上的一致性。审计同步实施的好处在于，一是便于审计组之间的沟通协调，互通有无，实现审计成果最大化；二是便于审计组之间的配合，互相帮助，实现审计效率最大化；三是便于被审计单位的配合，一次进点，集中配合，实现行政效率的最优化。

（2）审计方式实现纵向和横向协调机制的结合。一是上级审计机关与地方审计组纵向的“上下联动”和“统一指挥”，二是审计组与审计组之间横向的“信息共享”和“互助协作”。构建财政审计大格局，是要通过审计全面反映政府预算管理制度和体制方面存在的普遍性和倾向性问题，为构建公共财政体制服务。因此，只有通过纵向和横向全面的协调沟通，才能有效实现总体的有效指导和个体的相互启发的结合，实现审计效果的最大化[1]。

（3）审计资源上有效整合，实现审计部门之间、审计组之间的混合编组，灵活搭配。审计机关内部各专业审计部门有着自己的特性和优势，在财政审计大格局的目标下，各专业审计都承担着相应任务，但必须同财政审计紧密结合，充分发挥审计机关的整体合力，实现审计机关人力、信息等资源的有效整合，提高审计效率。传统的按条块划分行财政体制所设置条块式的审计体制所揭示是条块部门的问题，随着经济体制改革的深化和社会公共财政资金转移支付力度的加大，以及审计人力资源的相对稀缺，都在客观上要求审计部门的“合纵连横”，促进现有的审计资源整合，更大限度地提高审计效率和效果。

3 构建财政审计大格局的保障措施

构建财政审计大格局是一个全方位的系统工程，需要有良好的外部环境、创新的管理模式、全方位的整改督查和高素质的审计队伍来保障。具体而言：

一要完善相关法律法规，提供制度保障。当前，财政审计法规制度不健全、不配套，已经成了制约财政审计进一步深化和发展的重要因素，随着我国公共财政制度的建立完善和民主法治建设的不断推进，现行的预算法已经越来越不适应财政体制改革中出现的新情况、新问题，该法对一些财政行为缺乏明确规定和要求，使得财政审计发现问题难以定性，大量政府收支和政府负债游离于预算之外，脱离人大监督，预算不能全面、准确地反映全部政府资金的运行情况和财政风险状况。积极推进财政资金绩效审计是当前财政审计的一项重要内容，由于缺乏充分的法规支持和完备的评价体系，绩效审计的层次难以提升和权威难以形成。为有效解决以上这些问题，需要在构建财政审计大格局的实践中积极探索和研究，以体制、机制和制度层面上揭示和反映问题，进而推动公共财政法规制度的不断完善[2]。

二要改进审计管理模式，提高工作合力。为改进审计管理模式，应对现有审计资源进行大范围的整合，打破财政审计按专业分工的传统组织模式，建立适应财政审计大格局需要财政审计的组织模式与组织方法。各级审计机关要加强对财政审计工作的领导，建立财政审计协调领导小组及其办公室，增强大局意识，协调完成好各项财政审计任务。审计机关要上下联动，形成合力。审计机关内部也要在考虑部门职责分工的基础上，统筹调配，按照财政审计系统化、规模化、一体化、信息化及审计成果的高端化要求，按照“审计计划统一、审计方案统一、实施时间统一、组织方式统一、处理标准统一、社会公示统一”等六个统一的要求，紧紧围绕党委、人大和政府的中心工作群众关心、社会关注的重点，开展审计或审计调查，或对某一行业、某一单位进行总体把握，把握好宏观与微观两个方面的关系。

三要健全整改制度，提高执法效果。温总理曾指出“审计工作最重要的目的，就是通过审计，发现问题，纠正错误，改进工作，特别是通过深化改革和制度建设，提高政府部门依法行政水平和企业经营管理水平。”可见，审计整改工作是审计监督制度的内在要求和根本目的。保障经济社会健康运行的“免疫系统”，其目的不仅是发现问题，更重要的是纠正问题，促进从体制、机制和制度层面强化整改，规范管理。审计发现的问题能否彻底整改，是对政府执行力和公信力的重大考险。当前财政审计面临的突出问题是屡查屡犯，审计揭露的问题得不到彻底纠正，对此人大代表和社会反响也很强烈。但究其原因，主要是整改督查力度不大、机制不健全。为防止出现屡查屡犯的问题，就必须采取多种措施、建立长效管理机制督促被审计单位认真整改，要建立政府领导下的审计问责制和整改结果向人大报告制度；要密切与被审计单位的联系和沟通，跟踪审计决定落实情况；要积极推进审计结果公告制度，有重点地把部分财政审计发现问题、整改情况作为审计结果公告的重要内容。只有如此，才能促进被审计单位更好地认真履行职责，加强管理，健全制度，从源头上治理违法乱纪行为，减少屡查屡犯的问题。

四要加强财政审计队伍建设，提供智力支持。财政审计涉及面广，有财政和部门预算执行、专项资金和社会保险管理、国有资本经营、绩效评价、宏观分析以及计算机辅助审计等等，跨越不同处室和专业，因此，财政审计人员不仅要熟悉审计、会计业务，更要熟悉财政业务，特别要掌握国家和省有关财政工作的方针政策，具备一定的计算机审计水平和分析研究能力。审计机关要加快培养财政审计高端复合型人才，特别是有计划地通过审计实践、挂职交流等方式培养财政审计领军人才和骨干人才，为深化财政审计，构建财政审计大格局，充分发挥财政审计的“免疫系统”功能提供人才保障。

[1]董大胜.财政审计大格局思考[J].审计研究,2010,(5):6-11.

[2]白日玲.构建财政审计大格局的思路和保障措施[J].审计研究,2010,(5):12-15.

Thinking on the Structureof the Auditof the Financial Issues

YAO Jian-chun
(TaizhouAuditBureau,TaizhouJiangsu225300,China)

Building the new ideasof the structure of the auditof the financial issues is to adapt to the new situations,to adapt to an inherent requirement,to enhancemanagement and push forward the system ic reforms.This passage explores how to build the structure of the auditof the financial issues from connotation,destination,requirementand measure,push thiswork to a new stage.

theauditof the financial issues;thebig structure

F239.2

B

1671-0142（2011）03-0047-03

姚建春（1966-），男，江苏兴化人，经济师.

（责任编辑 刘 红）