新农村建设背景下对农村宅基地使用权制度的创新思考

张永萍

（廊坊师范学院，河北 廊坊 065000）

新农村建设背景下对农村宅基地使用权制度的创新思考

张永萍

（廊坊师范学院，河北 廊坊 065000）

文章针对农村宅基地使用权制度的缺失,创新建构了实施宅基地使用权以有偿取得为主，无偿取得为辅的新的取得模式，并提出加大对农村宅基地的管理力度，有条件地实现宅基地使用权自由流转的建议。

农村宅基地；宅基地使用权；流转；创新

随着国家新农村建设的全面推进，农村城镇化建设的步伐大大加快。传统农村的居住模式、生活模式、生产方式、居住环境都有了明显的改善。以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为标志的社会主义新农村正逐步地展现在世人面前。在新农村建设的过程中，如何使农民的生产得以发展，如何使农民的生活得以改善是至关新农村建设的根本。宅基地问题解决的好与坏，不仅关系到农民对生产和生活的积极性，也关系到农民对政府的信任程度，更影响着新农村社会的和谐与稳定。所以，本文主要针对农民的宅基地使用权做相关探讨，以求该权利更具惠民、利民之作用。

一、对当前农村宅基地使用权制度的剖析

（一）宅基地使用权的无偿取得方式违背了市场规律

从我国现行的法律规定来看，农村村民的宅基地使用权主要是通过政府无偿分配而取得的。而且这种分配规则具有诸多严格的限定性，主要表现在：一户只能拥有一处宅基地；农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。国家之所以采取宅基地使用权无偿分配的方式，是因为宅基地使用权立法之初农村生产力不发达，农民生活不富裕，农村社会保障体系十分不完善。宅基地使用权是国家对农民的一种社会福利，其目的在于实现农民“居者有其屋”，并实现农村社会的稳定。但是，随着经济的发展，宅基地使用权立法之初的经济环境发生了重大变化，广大农村村民的生活水平明显提高，生活观念、生活方式发生了质的改变，农村的社会保障体系正逐步建立。所以，宅基地无偿分配的社会福利性质从目前农民的现实情况来看可以改变。再有，从经济效率的角度看，随着土地资源的逐渐减少，农村宅基地使用权应当作为一种经济资源,通过参与市场方式的资源配置,充分发挥其效用,实现市场价值和经济效率最大化的功能。所以，目前农民宅基地使用权的无偿取得方式，即违背了市场规律，又浪费了稀缺的土地资源。

（二）宅基地使用权的监管体制存在漏洞

政府对宅基地使用权的监管疏漏，主要表现在：

1.宅基地面积的制定标准混乱

根据《土地管理法》第62条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。对于宅基地的面积，我国法律没有作明确规定，而是把它授权给地方政府制定。由于我国省市众多，各地区发展状况、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面积标准不一样。即使同省的各市县，制定的标准又不一样。比如：吉林省的《土地管理条例》第35条规定：农村村民，一户只能拥有一处宅基地，农业户（含一方是农业户口的居民）住宅用地三百三十平方米；市区所辖乡和建制镇规划区、工矿区农业户居民的住宅用地二百七十平方米；农村当地非农业户居民住宅用地二百二十平方米；国有农、林、牧、渔、参、苇场（站）和水库等单位的职工住宅用地二百七十平方米。河北省的《农村宅基地管理办法》第13条规定：本省依法实行农村村民一户一处宅基地制度。农村宅基地面积按照下列标准执行：人均耕地不足一千平方米的平原或者山区县（市），每处宅基地不得超过二百平方米；人均耕地一千平方米以上的平原或者山区县（市），每处宅基地不得超过二百三十三平方米；坝上地区，每处宅基地不得超过四百六十七平方米。县（市）人民政府可以根据当地实际情况，在省级标准的限额内规定农村宅基地的具体标准。由于制定标准的混乱，直接带来了监管的难度。

2.宅基地的审批程序不严，造成宅基地面积的严重超标

根据《土地管理法》第62条规定：农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。此条规定过于笼统，加上农村熟人社会的人际关系网络，政府主管部门在负责宅基地审批时考虑的因素过多，最终导致农民手中的宅基地面积严重超标。虽然在2010年3月国土资源部的《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中进一步细化了宅基地的审批程序，并指出：宅基地审批应坚持实施“三到场”。接到宅基地用地申请后，乡（镇）国土资源所或县（市）国土资源管理部门要组织人员到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划和地类等。宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放的宅基地，明确建设时间，并受理农民宅基地登记申请。村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地，符合规定方可办理土地登记，发放集体建设用地使用权证。研读此规定，普通农民的宅基地面积能受到一定程度的监控，但是负责宅基地审批的负责人的宅基地面积又如何进行监管呢？

（三）宅基地使用权的自由流转受到了极大的限制，侵犯了物权人的合法权益

我国《物权法》第153条规定：宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。从条文内容可以看出：《物权法》没有突破现有法律的规定，而是承袭了土地管理法等法律和国家的有关规定。在这一点上，《物权法》实际上回避了宅基地使用权的自由流转问题。《土地管理法》、《担保法》等法律和国家有关政策的规定严格限制了宅基地使用权的自由流转，即：禁止买卖、抵押、入股、赠予等，但例外的情形是允许宅基地使用权随着房屋所有权的继承而继承以及随着房屋所有权的转让而转让。可是这种例外情形的转让也受到了极大的限制。具体体现在：第一，受让人只能是本集体经济组织的成员。如果要转让给本集体经济组织以外的人员，该人员必须在本集体组织落户并符合申请宅基地的条件；第二，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第三，受让方的宅基地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。这种对宅基地使用权的自由流转的限制性规定，严重侵犯了物权人的合法权益。宅基地使用权作为农民手中的一项财产性的权利，由于政策和法律的规定，与农民独立的房屋所有权纠葛在一起，把农民带入了财产转让时的尴尬境地。

二、对农村宅基地使用权制度的创新建议

（一）实施宅基地使用权以有偿取得为主，无偿取得为辅的新的取得模式

关于实施宅基地使用权有偿取得方式的尝试，在2010年3月的国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中已见端倪。该通知的第2条第5项指出：“经济条件较好、土地资源供求矛盾突出的地方，允许村自治组织对新申请宅基地的住户开展宅基地有偿使用试点。试点方案由村自治组织通过村民会议讨论提出，经市、县国土资源管理部门审核报省级国土资源管理部门批准实施，接受监督管理。”从国土资源部的通知中我们可以看到：开展宅基地有偿使用试点工作需要具备一定的前提条件以及遵循严格的审批程序。虽然此项通知的内容没有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但却给了现实生活中有些地方农村出现的以公开拍卖并最终以高价获得宅基地使用权方式的一个依据。这无疑是国家对农村宅基地改革的一个信号。所以，在目前，作为地方政府，如河北省廊坊市，若本地区有条件，也可以大胆地实施宅基地使用权有偿取得方式的尝试。

基于农村宅基地使用权取得方式的变化，以及农村经济环境的改变，从全局来看，从整个农村的发展来看，笔者提出：全面修订关于宅基地使用权的立法，制定宅基地使用权有偿取得的具体规则，以保证程序公正，制度合理；面对贫困的地方农村，政府依然向农民无偿分配宅基地使用权，以保障其有房可居。随着农村经济的持续发展，实施宅基地使用权以有偿取得为主，无偿取得为辅的新的取得模式必将成为历史发展的必然。

（二）加大对农村宅基地的管理力度，在禁止宅基地使用权滥用的同时，要保护权利人的合法权益

1.全面核查宅基地的面积，必要时重新分配

针对新申请的宅基地面积，一定要按照宅基地面积的标准审批。针对有些农村村民除继承以外对宅基地超占、多占的现象，政府应当进行核查，对超占部分可分情况处理：第一，对超出实际面积标准的，按建设用地使用权出让的市场价格补偿政府，这在根本上可以杜绝超占、多占现象；第二，对超出实际面积标准，不补交补偿款的，政府坚决予以回收。通过对宅基地的清查，节省下来的宅基地可作为耕地进行复耕，也可以作为宅基地的储备地以备将来新增人口进行审请，还可以以此地进行新农村建设。

2.完善宅基地的审批程序

在宅基地审批程序中，不仅要坚持宅基地审批的“三到场”，同时要破除农村熟人社会的关系网，去除农民不请客送礼，就拿不到宅基地的思想意识；也要坚决扭转宅基地审批程序中相关负责人的不送礼金即不办事的歪风邪气。宅基地审批程序中相关负责人的廉洁自律至关重要。只有做到多方面的努力，才能保证宅基地审批程序的公开、公正，并做到宅基地审批环节的层层透明。

3.依法维护农民宅基地的取得权

在2010年3月的国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》中规定：农民申请宅基地的，乡（镇）、村应及时进行受理审查，对符合申请条件，且经公示无异议的，应及时按程序上报。县（市）人民政府对符合宅基地申请条件的，必须在规定时间内批准，不得拖延和拒绝。纵观此通知，在农民申请宅基地的程序上，仍然欠缺细节上的具体的程序操作，比如上报主体、公示期、县市人民政府的批准期等，这些都至关权利人的合法权益。所以，笔者建议：明确上报主体、规定具体的公示期、批准期，以求最大程度地维护农民的合法权益。

（三）有条件地实现宅基地使用权的自由流转

是否实现宅基地使用权的自由流转，不能简单地一概肯定或者否定。目前学者对于宅基地使用权的自由流转的观点可谓是百家争鸣，有的主张开禁、有的主张应当禁止。仔细听来，各有各的道理。笔者认为：可以有条件地实现宅基地使用权的自由流转。原因在于：

1.宅基地使用权和土地承包经营权都是《物权法》规定的农民享有的两项重要的用益物权，前者解决了农民的基本居住问题，后者解决了农民的基本生活问题。这两项制度都以其鲜明的社会保障色彩成为了维护农业、农村稳定的重要制度。但是与宅基地使用权的流转相比，土地承包经营权的流转更具有弹性。根据《物权法》、《农村土地承包法》等法律的规定，以家庭承包方式取得的土地承包经营权可以转让、出租、互换、转包或者以其他方式流转，但不可以抵押；以招标、拍卖、公开协商方式取得的荒山、荒沟、荒丘、荒滩的土地承包经营权可以自由流转。鉴于土地承包经营权的如此规定，笔者提出：以有偿方式取得的宅基地使用权，可以自由流转；而以无偿方式取得的宅基地使用权，可延续现行法律的规定。

2.宅基地使用权和建设用地使用权的本质都是权利人为了在他人的土地上建造并取得建筑物及其他不动产所有权的一种用益物权。与宅基地使用权相比，建设用地使用权的流转空间很大。根据物权法等法律的规定，以出让方式取得的建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠予或者抵押，但法律另有规定的除外。以划拨方式无偿取得的建设用地使用权流转的限制是依法办理相关手续并缴足土地出让金后，可以流转。鉴于建设用地使用权如此规定，笔者再一次提出：以有偿方式取得的宅基地使用权，可以自由流转；而以无偿方式取得的宅基地使用权，可延续现行法律的规定。

3.有条件地实现宅基地使用权的自由流转，可以在一定程度上避免宅基地的闲置，也可以使农民手中的不动产充分发挥其交换价值。

随着国家城镇化建设的步伐加快，农民进城买房置地的情况越来越普遍。很多已经不再打算回农村了，但由于户口没有迁移至大城市，农村的房和地依然保留，最终造成了“人去楼空，草鼠当家”的局面。这不仅导致宅基地的浪费、闲置，而且使真正需要宅基地的人却得不到宅基地，严重影响其正常的生产和生活。再有，农民进城也需要巨大的开销，如子女上学、家人看病就医等，如果最大程度地放开农村不动产交易市场，其最大的受益者当属农民。所以，笔者坚持有条件地实现宅基地使用权的自由流转，这在一定程度上弥补了现行宅基地使用权的缺憾。

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