我国学前教育融资模式问题探析

张妮妮，张聪

（东北师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130024）

我国学前教育融资模式问题探析

张妮妮，张聪

（东北师范大学 教育科学学院，吉林 长春 130024）

改革开放以来，我国学前教育事业有了很大发展，普及程度逐步提高，但从整体上看仍然是各级各类教育中的薄弱环节。资金约束是制约学前教育发展的重要因素。加大政府资金投入、建立多元化的学前教育融资模式，吸引民间资本投入和参与学前教育，有利于学前教育的长足发展。

学前教育；融资模式；多元化;

改革开放以来，我国学前教育事业有了很大发展，普及程度逐步提高。但从整体上看，学前教育仍然是各级各类教育中的薄弱环节。资金约束是制约学前教育发展的重要因素。目前，国家空前重视学前教育，国务院要求各级政府将学前教育经费列入财政预算，但是单靠政府拨款远不能解决“入园难”、“入园贵”的问题。吸引社会资本投入学前教育领域，为解决相关问题提供了一定的思路。“教育融资是指以一定的信用形式，借助相关的金融工具，动员社会资金进入教育领域，促进教育发展的经济行为”[1]54。建立多元化的学前教育融资模式，吸引民间资本投入和参与学前教育，有利于学前教育的长足发展。

一、我国学前教育主要的融资模式

我国幼儿园类型多样，举办者和经费来源通常界定不清。根据幼儿园举办者的不同，大体上可以把我国幼儿园分为“公办园”与“非公办园”。由于二者在资金来源上大相径庭，本文将分别讨论这两类幼儿园的融资模式。

(一) 公办幼儿园的主要融资模式

公办幼儿园主要包括教办园（包括农村的乡镇中心幼儿园）、机关园、军队幼儿园、全民所有制企事业单位幼儿园、集体所有制单位附属幼儿园等。概括来说，只要是政府权力机关、行政、司法和军队、其他全民所有制和集体所有制企事业单位举办的幼儿园都是公办园，理由是这些幼儿园或多或少利用了政府预算内、外财政性经费，政府给予了有形或者无形的资产援助[2]138。公办幼儿园的主要融资模式有：

第一，政府投入为主、“成本分担”为辅的融资模式。教育成本分担，是指教育成本在教育效益享有者之间的分担。1984年，美国纽约州立大学布法罗分校校长布鲁斯·约翰斯通在美国科罗拉多召开的“2000年议程”会议上第一次提出了“教育成本分担”理论，并在1986年出版了著名的《高等教育的成本分担：英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书。这个理论很快得到学术界的认可。虽然布鲁斯主要研究的是高等教育的成本分担，但是借用到同样属于“非义务教育”的学前教育阶段，对学前教育融资也有很多的启示。教育具有私人效益和社会效益，私人效益的享有者是受教育者个人及其家庭，社会效益的享有者主要是指代表社会公众利益的政府。因此，教育成本应当在这两大受益主体之间进行适当分担[1]62。

教办园、机关园和军队幼儿园基本上属于政府投入为主，“成本分担”为辅的融资模式。这类幼儿园主要以政府的财政投入为资金来源，同时，也对入园幼儿收取一定的费用以补偿或者分担办学成本的不足。

第二，企事业投入为主、政府扶持的“园企合作”融资模式。采用这种融资模式的主要是企事业单位幼儿园。企事业办园一般是为了满足员工的需求以及部分社会需求，属于福利性质。其办园资金主要靠企事业投入和政府以利税返还的方式对其进行的扶持，在园幼儿家庭也分担一部分费用，形成了三足鼎立的融资模式。

第三，政府投入为主、社会组织参与为辅的融资模式。在公办园的队伍中，还包括一部分社区、街道举办的幼儿园。这类幼儿园的资金来源于以下几个方面：政府财政投入、社会组织或个人提供、幼儿家长缴费。社区、街道幼儿园通常会动员所在社区的社会组织、个人对幼儿园进行投入和资助，形成政府投入为主、社会组织参与为辅的融资模式。

总结上述模式，在深化政府投资体制改革的过程中，公办幼儿园在过去数年中的融资格局已发生了较大的变化，在拓宽各级政府投资办园的渠道的同时，又拓展了新的社会筹资渠道，逐步形成了多元主体共同办园的格局。但在众多融资渠道中，国家财政拨款和学费收入仍然占据主导地位。公办幼儿园融资模式的结构重心基本相同，但因为融资渠道来源不尽相同，所以形式结构呈现出一定的差异。

(二) 非公办幼儿园的主要融资模式

非公办园主要指社会力量办园。我国《民办教育促进法》规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校或者其他教育机构的活动，适用本法。”由此可见，幼儿园是“公办”还是“非公办”，主要看国家机构是否参与。非公办园没有政府财政投入或缺少政府的相关资助，主要依靠收取学费来支撑办学，走的是一条艰难曲折的“以学养学”的道路。进入21世纪后，随着学前教育越来越受到关注以及《民办教育促进法》的出台，我国民办学前教育在融资结构上也发生了极大的变化，在保持传统办学特色的基础上，目前所形成的融资模式主要有以下几种：

第一，以学养学为主、个人资金为辅的融资模式。由于我国民办幼儿园没有政府拨款，经费问题必须自己解决，收取学费就成了它们的主要资金来源。所谓以学养学，其突出的特点就是没有初始投入或是只有少量投入，主要依靠学生交的学费，走滚动式、以学养学的低成本扩张的发展道路[3]。以学养学为主、个人资金为辅的融资模式是在幼儿家长缴费的同时，由一个或多个投资主体以股份制方式联合投资办园的模式。目前我国多数非公办幼儿园采用的都是这种融资模式。

第二，以学养学为主、教育集团办园为辅的融资模式。近年来，教育集团投资兴办的品牌连锁幼儿园在我国非公办幼儿园中所占的比例越来越大。以学养学为主、教育集团投资办园的融资模式是在幼儿家长缴费的基础上，幼儿园举办者以集团连锁经营的方式，实现品牌效应和资源共享。品牌连锁幼儿园依靠其强大的资金后盾、独具特色的课程模式和管理模式，成为非公办幼儿园中一支异军突起的队伍。

第三，以学养学为主和房产、园所“联姻”的融资模式。近年来，民办幼儿园还出现了一种新的融资模式，即幼儿园与房地产企业合作，由地产商提供场地和教学楼，个人或幼教集团进行幼儿园经营，形成以学养学为主，房产、幼儿园“联姻”的融资模式。据统计，2010年国内大型地产企业联姻教育的案例与往年相比有大幅度的提升，比如，华远地产引进了新加坡的早教品牌——爱儿坊进驻陕西，嘉里地产与杭州安吉路学前教育集团达成战略协议，山东南益地产与大地双语幼儿园合作开办小区幼儿园等。

可以看出，非公办幼儿园在探索中形成了多种融资模式，并且较早地具备了品牌意识。非公办幼儿园面临的经费问题比公办幼儿园更为严重，而且它直接关系到幼儿园的生死存亡。正是这种紧迫感使得民办幼儿园不但重视“开源”，还十分重视“节流”。它所形成的大胆采用股份制、园所房产联姻等方式都被实践证明是解决资金来源的有效途径。这些是我国整个学前教育融资体制改革的十分宝贵的经验，也大大丰富了融资体制改革的理论和实践。

二、学前教育融资存在的问题

无论是公办园还是非公办园，虽然在多年的经营管理中，逐渐形成了具有各自特色的融资模式，并且取得了一定的成就，但是不难看出，我国学前教育融资模式还存在一些问题。

(一) 政府资助较少

学前教育面临的困境，首先是经费不足，一方面国家教育投资的总量不足，另一方面学前教育投入在教育投资中处于弱势地位，仅占全国公共教育经费的1.3%，这对于庞大的幼儿群体而言，无异于杯水车薪。以往在财政拨款上，从中央到地方，学前教育经费都包含在中小学教育经费中，而学前教育并未被纳入义务教育的范畴，在必须保证义务教育经费的情况下，很多地方的学前教育经费往往面临着被削减甚至被完全砍掉的危险。

同时，对于有限的幼教经费的分配，又存在极端的两极分化的“马太效应”现象，从而造成学前教育财政拨款极端不平衡。在有限的政府财政投入中，我国幼儿教育得到的教育财政投入每年只有100亿多一点，占整个教育投入的1.2%～1.3%，生均经费仅为284元/年，且在有限的资金中，还有70%的经费被用于极少数示范幼儿园，甚至用于个别幼儿园的超标准豪华装修，导致农村及个别城镇普通公办幼儿园长期享受不到政府的学前教育经费资助，更不要说民办幼儿园了。根据2006年公布的数据，城市民办幼儿园的数量和在读幼儿人数都已经超过了公办幼儿园。虽然地方教育行政部门也在努力增加公办园的数量，但民办园在数量上仍占优势[4]。因此，增加对学前教育的财政投入、合理分配相关投入、增加对民办幼儿园的资助迫在眉睫。

(二) 融资结构不合理

从资金来源上看，我国幼儿园融资结构也存在不合理的现象：一方面，少数公办幼儿园完全依靠政府拨款，很少担心资金问题，也不去考虑如何利用社会资源。这些幼儿园占用大部分的国家财政投入，导致其他幼儿园无法得到政府的财政资助。另一方面，大多数幼儿园，无论是公办还是非公办，过于依赖幼儿家长的缴费，把家长缴费作为发展幼儿园的主要甚至惟一资金来源。虽然收取学费是幼儿园得以发展的关键，也是国际上通行的做法，但我国是发展中国家，居民生活水平和发达国家相比还有很大的差距。好的幼儿园学费太贵，不好的幼儿园往往条件很差，因此过分依赖收取学费来发展幼儿园，势必导致幼儿园两极分化严重，造成“入园难”、“入园贵”的局面。

三、我国学前教育应采用多元化融资方式

学前教育融资是一种主动性的教育资金融入活动，它由代表着不同受益方的多个主体共同参与，以灵活多样的融资方式为学前教育事业筹措资金。针对我国当前学前教育融资模式中出现的问题，我们认为，我国学前教育应采用多元化融资方式，以优化学前教育融资结构，促进学前教育事业的改革与发展。

(一) 加大政府的资金投入

学前教育要稳步快速发展，要保证和不断提高教育教学质量，没有国家和各级政府财政性投入的稳定增长是无法实现的。国家必须保证对教育投入的主渠道作用，使政府拨款在学前教育经费来源中保持较高的比例。同时，要不断推进预算管理方式的创新，改革不利于调动园所积极性的经费核算方法，在实行非义务教育收费政策的同时，辅之以配套的财政资助措施，建立效益性、公正性、透明性的拨款机制。

根据西方发达国家的经验，政府充足的财政经费投入是学前教育发展最有力的保证，也是实现学前教育经费良好配置的基础。无论在什么社会背景，政府投入都应该是发展学前教育的主要资金来源，社会资金只能作为补充[5]。针对我国各地区学前教育发展不均衡、入园率低的现状，政府应设立学前教育专项经费，根据实际情况合理投入幼儿园，并优先把财政资金投入弱势群体，比如农村、乡镇地区的幼儿园，以保障其办园营运资金。此外，政府还应该分阶段、逐步增加政府财政投入的额度，扩大投入范围，以保证学前教育持续发展和学前教育的相对公平。

(二) 适当采用混合型教育融资模式

混合型教育融资模式是指在学前教育中的一部分公办幼儿园，实行“公办民助”或“民办公助”的办学体制，是增加教育投入的一个新视角和新举措。“公办民助”是在不改变学校公有性质、国有性质的同时，按民办体制办园，使幼儿园成为真正意义上的法人实体，面向市场独立经营，自主办学。“民办公助”模式指政府将一些办不下去的公办幼儿园（主要指企事业单位幼儿园、街道幼儿园等）转交给民间机构或个人经营管理而形成的一种模式。我国出台的《社会力量办学管理条例》，鼓励民间资本参与教育产业，投资办学，为民间资本进入学前教育提供了有利的政策依据。利用社会资金办教育，既可解决教育经费不足的问题，亦可解决教育市场的供需矛盾。

混合型学前教育的出现可以打破传统的公办、民办两分天下的格局，以超越公、民的界限，寻找到了一种兼具两者优势的新的学前教育办园模式。而且，混合型学前教育可以借助民间资本的力量来举办学前教育，以解决国家独立举办的资金困难，无论是“公办民助”还是“民办公助”，只是在资金的管理和使用权分配上有所不同，其借助民资的实质都是一样的。同时，混合型学前教育融资模式集公办与民办的优势于一身，为学前教育融资体制的改革找到了一条全新的思路。随着学前教育体制改革的深入和市场竞争机制的逐渐完善，混合型学前教育模式必将成为未来中国学前教育领域的一种重要类型，其融资方式也将随之成为一种重要的模式。

(三) 开辟新的融资渠道

学前教育短期内没有纳入义务教育阶段的既定事实，对于吸引社会力量参与学前教育投资和办园，起到了巨大的促进作用。已有的融资模式有些被实践证明是行之有效的，政府有意大力发展，比如幼儿园和房产企业联姻的融资模式，在学前教育“国十条”中已经明确提出：“城镇小区没有配套幼儿园的，应根据居住区规划和居住人口规模，按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。”学前教育和房地产企业合作办园，已经取得了一些成就，体现了一种双赢的局面，既有利于地产商的利益，也为学前教育的发展提供了更加丰富的资源。除此之外，我们认为，发展学前教育，扩大学前教育的资金来源，还可以采取多种不同的融资渠道，比如税收、教育彩票、教育集团上市融资等多种形式。

综上所述，学前教育是基础教育的基础，学前教育资金来源的拓宽将会成为学前教育规模扩大、质量提高的保障，从而推动整个学前教育事业的不断发展。选择适合的融资模式，不断拓宽融资渠道，对我国学前教育的发展至关重要。

[1] 陈华亭．中国教育筹资问题研究[M]．北京：中国财政经济出版社，2006．

[2] 蔡迎旗．幼儿教育财政投入与政策[M]．北京：教育科学出版社，2007．

[3] 周玉娥．“生本引领”：让“主阵地”溢满生命之彩[J]．中小学管理，2009(9)．

[4] 刘焱．对我国学前教育几个基本问题的探讨——兼谈我国学前教育未来发展思路[J]．教育发展研究，2009(8)．

[5] 刘伟，李丽莎．学前教育成本分担问题初探[J]．商业会计，2010(6)．

G467.2

A

1006-5261(2011)03-0015-03

2011-03-10

张妮妮（1979―），女，辽宁普兰店人，博士研究生；张聪（1984―），男，吉林伊通人，博士研究生。

〔责任编辑 杨宁〕