深圳城市化历程中的社区变迁

张则武

深圳城市化历程中的社区变迁

张则武

深圳的发展历程，也是深圳农村城市化的过程。在农村城市化过程中，作为基础单元的社区，也从农村社区变化成为城市社区。研究城市化过程中的社区变迁，对规划城市社区发展、制定社区政策和探索谋划社区治理新路，都具有一定的现实意义。本文拟从深圳农村社区组织形式、治理制度和经济形式发展变化的角度，回顾和总结深圳30年的历程。

一、深圳两次城市化对社区治理结构的影响

本文研究社区治理结构变迁，主要是指社区组织形式及其治理制度（模式）的发展变化过程。社区组织有很多，如社区党组织、居委会、社区工作站、社区工青妇组织及其他社会团体、协会组织，但最主要的是指其在社区治理中起主导地位的政权组织。而且这种治理结构，又是与当前我国的政治制度分不开的。如公社化时期的生产队、分田到户后的村委会，都是当时政策的产物。

为推动城市化的进程，深圳经历了两次大规模的农村城市化。1992年7月，深圳开始实施第一次农村城市化，特区内68个行政村、173个自然村和沙河华侨农场改建为100个居委会、66家城市集体股份公司和12家企业公司，4.6万多农民一次性转为城市居民。2003年10月，深圳市开始第二次农村城市化，至2004年底，宝安、龙岗两区18个镇218个自然村的27万村民全部转为城市居民。深圳从此没有农村，没有农民。

从形式上来说，深圳从农村向城市转化的标志主要体现在两个方面：一是社区基层政权组织形式的转变，即村民委员会改为居民委员会；二是户籍结构的转变，即农民转为城市居民。这种由政府主导的两次大规模的农村城市化，使农村社区脱胎为城市社区，这符合生产力的发展要求，符合城市发展的规律。城市的发展已经使这些农村不可能再从事农业生产，土地也已经失去了耕种的可能，如果不从制度上解决其社区组织性质问题，那么，这种存在于都市的村庄只能是空有其农村之名而无农村之实。我国城乡二元体制的许多政策（如土地规划、征收和使用、惠农政策、农业统计等许多法律和政策问题）也将在此遇到更多的尴尬。原村民也早已脱离了农业生产，由于现行政策的限制，农民在无田可耕的情况下，仍是没有就业失业保障的，全部转为居民后，就能与城市其他居民一样纳入社会保障。当然，更有利的是农村土地一次性转为国有后，政府可以为城市的发展进行全面规划。

二、深圳社区治理结构变化历程

象全国其他农村一样，深圳在改革开放前，也先后经历了土地改革、互助组、合作社、人民公社等几个阶段。从社区治理结构来看，深圳社区共经历过生产（大）队、乡、村委会、居委会、社区居委会和社区工作站几个模式。城市化前主要是以公社化时期的生产队和村委会形式，城市化后主要是居委会和工作站形式。

（一）公社化时期政社合一体制

深圳（原宝安县）于1958年10月实现人民公社化，全县设6个人民公社，41个生产管理区。几经变化，至1961年7月，全县设5个区公所、22个公社、419个生产大队、2847个生产队、7个农（林）场。1963年1月，又撤销区公所，公社调整为17个，大队165个。深圳公社化时期一直延续到1984年初。

农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村的基层单位，又是社会主义政权在农村的基层单位。一方面，作为生产单位，社队共同体是社员的基本工作场所，是社员获取物质生活资料的来源。另一方面，作为政治单位，社员参与民主管理，参与公社的政治生活。①在公社体制里，县一级（区公所）下面设立人民公社，公社之下设立生产大队，大队下设生产队，队下设生产小组。村民则被称为社员。由于当时户籍和口粮制度的限制，社员被束缚在社队的土地上，不可能有选择其他生活的自由，这也意味着社员是没有退出权利的。为了生存，不少村民逃到香港谋生。深圳（宝安）曾出现过3次逃港高潮：第一次在1957年前后，外逃5000多人；第二次在1961年，外逃1.9万人；第三次在1979年，外逃3万人。而当时宝安县劳动力仅为11万人，外逃人员占劳动力比例近半。

（二）公社后时期乡政村治体制

1983年前后，中国农村普遍实行了家庭联产承包责任制，即分田到户，土地仍属农村集体所有，但经营权属于农民，有人称之为公社后体制时期。深圳于1983年7月起撤销人民公社，设立区公所（县政府派出机关）。生产大队改为乡，设乡政府，生产队改为村民委员会。至1984年2月，原宝安县划分为16个区公所、136个乡、6个镇和1个畜牧场。1986年10月又撤销区公所，设立镇，为建制镇，设立镇一级人民政府。乡改称为行政村，政权名称为村民委员会，原村民委员会又改称为自然村，政权名称为村民小组。几经调整，1987至1991年，全县行政村从165个发展到191个（全市249个行政村）。

公社后体制在经济上对公社体制的经济权作了否定，在政治上则实行“乡政村治”的体制，即在乡镇层面去除了人民公社“社”的一面，保留了“政”的一面。②在农村社区层面则将生产大队变成村委会（行政村），将生产队变成了村民小组（自然村）。村委会是村民的自治组织，不再是政权机关的组成部分。公社体制解体最重要的社会、政治、经济意义，就是农村经济体制、政权组织（治理模式）和职业分化。

从公社化时期的生产队到村民自治的村委会，农村社区的治理也从社员共同生产的社会主义大家庭，发展为村民依法自治的组织。从过去服从上级（人民公社）的行政命令转变为农村基层村民自治，这无疑是一个巨大的跨越。但事实上这时的村委会仍然政企不分，既要进行社会管理（主要是对村民的管理），又要进行农村集体经济和财产的管理。1982年《宪法》和1987年《村民委员会组织法》对村委会的性质和职能都规定为基层群众性自治组织，依法管理本村的土地和其他财产。需要说明的是深圳在90年代初并未象广东其他农村地区一样经历过管理区的模式，即按照《广东省农村管理区办事处暂行规定》在农村设置管理区办事处。

随着深圳城市化的推进和经济的快速发展，深圳农村凭借地理位置和土地资源的优势也得到了翻天覆地的变化，农村已经不再是传统意义上的农业生产和农业商品化经济，各村纷纷以自营、“三来一补”、“三资”、内联的形式，办起了村实体经济。至1991年，全市村办企业达2529家，其中特区内226家。深圳最早引进的企业主要是“三来一补”企业，在起步阶段（1979-1982年），引进的行业主要是胶花、塑料、服装，生产规模很小，而且大都是利用各村的祠堂、仓库、食堂、原大队部作厂房。“三来一补”企业在深圳农村迅速发展，并成为深圳农村经济的重要支柱。1982年后，一些“三来一补”企业逐步转型为三资企业。1990年底，全市共有三资企业3269家，“三来一补”企业6400家。

农村经济收入的巨大变化，使原来由村委会经营和管理农村集体经济的格局已经远远不能适应时代的发展。为发展农村经济，各村相应地成立了经济发展公司或其他企业形式，作为村委会管理集体经济的职能机构，负责建设、经营和管理村集体经济。一些村也出现了合股筹资办企业形式，这就是后来农村股份合作公司的雏形。

（三）村委会时期“三驾马车”格局

村委会成立经济发展公司管理集体经济的形式也存在许多难以解决的问题，如产权不清、主体不明、流转不畅，企业没有自主经营权，没有法人资格等问题。在利润分配上，村民还是以社员的身份进行分配，这与村民的劳动没有了联系，按劳分配体制成了形式。同时，这也难以解决各村不断迁入的空挂到本村落户的外来农业户籍人口的问题，以及日益突现的外来郎和外嫁女的福利分配问题。1998年《村民委员会组织法》修订后，“空挂户”是否有选举权也成为争议的话题。经济发展公司经理在村党支部书记和村委会主任之间处于什么样的位置也难以解决。由于《村民委员会组织法》赋予村委会经营和管理村集体财产的职能，村委会是村集体经济的产权代表，因村委会主任是村民选举产生的，其作为村委会的合法代表，是否当然地成为村集体经济的产权代表人？一些地方出现了村党支部、村委会班子不和、争权夺利的现象。如何解决社员与股份、经营管理与所有权和分配体制问题就成为当务之急。

为探索农村集体经济管理模式，1987年，深圳市率先在特区内开展了村级集体经济组织股份合作制改革。在农村城市化进程中，各村形成了多种多样的改制形式和方法。深圳市在组建社区股份合作公司时，鉴于原村集体经济包含村委兴办的经济发展公司和村民小组兴办的经济合作社的实际，在股份合作公司的设立方式上主要采用如下形式：③

一是以村和村民小组的集体资产评估后的净资产作价入股统一组建一个有限责任公司。二是以村和各村民小组各自成立股份合作公司。三是以村和各村民小组分别成立公司。各村民小组分别成立股份合作公司，村属经济发展公司改造为多股东的有限责任公司。

农村股份合作公司的成立，在一定程度上明晰了企业的产权，规范了企业运作，制定了公司章程，成立了董事会、监事会和集体资产管理委员会，明确了按股分配问题。至此，深圳农村出现了党支部、村委会、股份合作公司“三驾马车”的格局。

（四）村改居时期社区角色的转变

深圳市在1992年实施第一次农村城市化时，将特区内村委会建制改为居委会建制，原农村集体经济改为社区股份合作公司。2004年又将宝安、龙岗两区所有村委会改制成居委会。村委会渐渐退出了历史舞台，取而代之的城市社区居委会就成了社区居民自治政权组织。

早期的居委会全称中并没有“社区”两字，居委会实际上成了镇政府（街道办）的下属机构，居委会主任也由镇（街道）任命，享受科级干部待遇，有镇建制下的居委会主任一般还会被选为镇人大代表，居委会的主要工作也是协助镇政府开展计划生育、治安、调解等工作。2000年上半年开始，深圳首先在福田区皇岗、梅林一村两个社区开展“居委会”改为“社区居委会”试点(简称为“居改社”)。此后，南山、罗湖等区也相继实行“居改社”。2002年深圳市“居改社”全面铺开。在“居委会”前加上“社区”两个字，就如公司法规范企业名称一样，居委会的机构变了、职能变了。“居改社”后，新的社区组织体系由党组织、社区居民会议和社区居民委员会组成。街道办事处与社区居委会的关系由以前的领导关系转变为指导关系。居委会在一定程度上获得了独立，但仍然承担大量政府交办的行政管理任务。

在“居改社”中，2002年盐田区探索实行“一会两站”的社区管理模式，即在社区居委会上成立社区工作站和社区服务站，实行“议行分设”，居委会议事，工作站和服务站执行居委会的决策，将社区工作站从社区居委会中分离出来，使得“议”和“行”两种职能得到初步的分离。

（五）居站分设时期社区管理职能的调整

由于我国法律将居委会定性为社区居民自治的群众性组织，依法本不是政府的下属，不应承担政府行政管理任务。然而，和全国其他城市一样，社区组织行政化问题却越来越严重，也引起许多专家学者的热议。主要表现是：组织设置功能行政化，自治章程、工作制度及人事决定行政化，经费收支行政化，运行方式、考核机制行政化。④为理顺社区自治和政府行政管理进社区的关系，深圳市开始试点设立了社区工作站，将原社区党组织和居委会两委成员全部过渡为社区工作站专职人员。将居委会和社区工作站分离后，旨在让居委会回归其自我管理、自我教育、自我服务的群众自治性质。社区工作站作为街道办在社区的工作平台，主要协助街道开展行政管理和社区服务工作。后来，罗湖、盐田等区又先后开始调整社区范围，并试行“一站多居”体制，即一个社区工作站管辖范围内设立多个居委会。至2008年，全市完成了“一站多居”体制。全市共设立了630个社区工作站、854个社区居民委员会。

居站分设的体制虽然意在将行政管理工作和社区居民自治分开，但由于社区工作站的主体定位、性质、职能和人员身份问题一直未明确，也引发了许多问题和争议。争议的焦点主要有：单位主体性质不明确，职责规定较模糊且不合理，工作站人员身份不明确。此外，还存在救济方式的问题。在社区工作站的工作侵害了相对人的利益时，相对人申请行政复议或诉讼，以及在追究社区工作站工作人员的法律责任上，都存有争议。在社区工作站和居委会的关系上，也较为模糊。如政府在社区的行政管理工作虽然已经从居委会中剥离给了社区工作站，然而居委会是否真正回归到了自我管理、自我教育、自我服务的群众自治组织呢？事实上，目前深圳绝大部分的居委会形同虚设，其作用和功能都未发挥出来。社会上也对工作站和居委会缺乏认识，反而许多应该由居委会承担的职能都由社区工作站包揽。如居委会的人民调解、治安保卫、妇女维权、计生服务等工作，都未真正开展，许多居委会的成员仍由工作站专干兼任。

应该说改革开放以来，作为农村基层政权组织的村委会，其变化是最大的，贡献也是最大的。一方面，村委会要担负起管理村民、组织生产、发展经济、保障村民福利的职责，另一方面，还要担负起管理社会、投资建设村配套建设的重任。既在城市化中得益又在深化中失地。作为农村经济组织的社区股份合作公司，在城市和经济发展的大潮中也不断完善，在企业法人治理、产权制度、分配制度等方面寻求合适的角色，一方面要在股份、身份之间调和利益分配问题，一方面又要在市场经济的竞争中寻求发展。然而其终究不是《公司法》上严格意义的股份有限公司，有关社区股份公司的问题一直争议不休（笔者认为农村股份合作公司的性质在法律上属于合伙企业，而非法人企业）。如果将股份合作公司改制成公司法上的股份公司，其社区集体经济的性质又将如何体现？或者，在已经消失了农业生产要素和农村组织形式的村改居社区中，其社区集体经济组织的存在是否还有其政策意义？既然法律上并未区分村改居社区和一般城市社区，其他社区是否也应该有居民集体经济组织？基层社区的治理，究竟应该侧重于加强民主自治，还是强化行政或提升服务功能？这些都是值得我们深入思考和进一步探索的问题。

注释：

①②谢志岿:《村落向城市社区的转型：制度、政策与中国城市化进程中城中村问题研究》，中国社会科学出版社，2005年11月第1版，第216页；第217页。

③刘达华:《现代社区研究：农村城市化进程中的社区建设与管理》，海天出版社，2006年8月第1版，第141页。

④向德平：《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。

（作者单位：深圳市龙岗区坂田街道杨美社区工作站）