公众参与城市规划的角色和作用

吴晓军

公众参与城市规划的角色和作用

吴晓军

城市规划，作为一项公共政策，是对城市社会资源的一种分配，它代表广大市民的利益。公众参与城市规划，有助于提高城市规划的科学性与合理性，增强公众对规划方案的认可度。公众在城市规划中扮演自身利益代表者、规划过程的参与者和监督者等角色。通过对公众角色的定位，可以提高公众参与的意识和能力，健全和完善公众参与城市规划的相关机制，从而更好地发挥公众参与在城市规划中的作用。

公众参与;城市规划;公共决策;公民参与意识;公众参与渠道

近年来，城市的快速发展为城市规划提供了良好的机遇，同时也为城市规划带来了一定的挑战。公民参与机制的引入，使城市规划的编制、审批、执行更加科学化、民主化和制度化，更加体现和彰显公共利益的价值取向。公众在城市规划中扮演者重要的角色，发挥着积极的作用。

一、公众在城市规划中的角色定位

为了使公众参与城市规划的作用得到更好的发挥，一个重要的前提是公众必须对自己在城市规划中的角色进行科学合理定位，这也依赖相关制度的健全和保证。

(一)城市规划中自身利益的代表者

作为行政相对人的公众，在参与城市规划中有着自身的利益诉求，尤其是作为利益相关者的公众。对公众而言，享受良好的城市基础设施、城市环境和社会服务，是他们的一贯的诉求。“在城市规划中，普通市民从群体人数来讲，处于绝对优势地位。但是，由于市民分散的个体力量难以达成集体行动”，〔1〕公众缺乏组织依托，往往是以个人、分散的方式进行利益表达，同时公众自身的科学文化素质制约着他们的参与能力和水平，在政府主导的参与规划过程中，公众总是不能形成合力。在参与的平台中，由于个人社会资本的有限，公众不能与其他代表方形成较为可观的均衡趋势。有的公众甚至还有“搭便车”的心态。因此，公众作为自身利益的代表，为了在参与的过程中使自己的利益得到体现，必须通过直接委托代理机制将自身利益转化到组织或其他具有影响力的个人或专业人士身上，以一种不同于选举人大代表的方式来使自身的利益诉求得到体现。

(二)城市规划中的参与者

公众参与城市规划在世界范围已成为一个普遍的趋势。就我国而言，公众参与城市规划目前还处在“象征性参与”阶段，仅制度层面就还有需要进一步改进和完善的地方。从理论上讲，公众参与城市规划应是一个完整的过程，也就是说，公众参与要在城市规划的各个环节发挥作用。而在实践操作层面，“将公众参与的过程置于规划行为的相对滞后的阶段，往往就会使矛盾聚集到规划工作的后期，无论主事者本身的主观态度究竟如何，至少在客观上会加剧公众意见被广泛采纳的难度”〔2〕。由于公众知情权是其他权利的前提和保证，如果知情权不能得到有效保障，那么，对动议权、听证权、监督权和救济权保障难度会更大。在一定程度上，因公众参与相对后置会使城市规划的项目的被认可度降低，如果规划项目严重侵害公众的合法权益，势必会加剧公众与政府、开发商的矛盾，甚至引发冲突。因此，公众参与城市规划应该是一个完整的过程，而不是仅仅局限于规划的某个阶段，更不能将公众参与程序后置。

(三)城市规划的监督者

权力不受监督必然导致腐败。在城市规划中，仅靠政府内部的监督机制和官员的自律难以有效地遏制腐败，必须重视和加强公众在城市规划中的监督作用。实际上，公众参与城市规划的整个过程，即是对规划行为的一种监督。只是我国城市规划的现实操作中，公众参与被人为地设定在一定的阶段和范围内，以至于公众参与的监督作用不能得到更好的发挥，甚至存在缺失。公众作为城市规划中重要的监督主体，必须参与到整个规划中，切实实现监督的权利，通过对城市规划的编制、审批和执行的全程参与，尤其是在城市规划项目的执行阶段，以各种方式和渠道进行监督，维护自身利益，同时确保公共利益免受侵害。就监督的途径而言，在现代社会，“大众媒介是公众行使对政府公共政策监督权的有效途径，公众通过大众媒介形成公共舆论从而对政府公共决策的制定和执行发挥舆论监督作用”。〔3〕因此，公众参与城市规划，通过社会监督的方式在很大程度上弥补了内部监督机制的不足，在我国政府决策过程中具有举足轻重的作用。

二、公众参与城市规划的现状分析

(一)公众参与城市规划的发展现状

改革开放以来，随着利益主体的多元化，公众参与城市规划有了很大的发展。城市规划中，公众参与的方式也相应由单一的表达渠道向多元化的利益表达机制发展，由被动式参与向主动式参与发展。尤其是2008年1月1日实施的《城乡规划法》，这是我国首部将公众参与的程序予以制度化的法律，其规定了公众可以在规划的制定、实施和修改过程中发表意见，并且设定了众多的参与程序，引起了社会的广泛的关注。《城乡规划法》中有关公众参与的条款不仅对城市规划领域，而且对政府治理的过程有着广泛而深远的影响。到目前，我国城市规划中的公众参与的主要方式有:召开专题会议，征求意见;召开专家会议，讨论技术意见;公民直接参与解决具体问题;其他渠道 (市长热线、领导接待日等)。〔4〕这些参与的方式在一定程度上为广大市民尤其是利益相关者提供了多样的参与渠道，同时也为公众参城市规划作用的发挥提供了较为广泛的空间。

(二)存在的问题

我国城市规划中的公众参与存在一定的问题。首先，公众参与的制度化程度不高。公众参与需要的是一整套健全的制度法规，而目前我国城市规划中有关公众参与的制度还没有得到切实的落实，公众参与的相关权利如救济权保障力度不足，公众参与仍带有一定的随意性。就整体而言，“我国城市规划中的公众参与还处于‘象征性参与’阶段，公众只有参与权，而没有决策权”〔5〕。其次，公众参与缺乏组织依托。现实中，公众作为分散的个体，对城市规划进行影响的程度非常有限，其作用的发挥也受到相应的制约。公众只有通过强大的组织力量来间接参与政府决策，从而影响城市规划。最后，公众参与的信息不对称。信息不对称主要表现为公众的知情权、参与权和监督权得不到体现。很多情况下，城市规划部门只是将公众参与限制在规划决策后，以公示的方式来告知公众，而在决策前和决策中缺乏公众参与程序设置。

(三)问题产生的原因

公众参与城市规划中存在问题的原因是多方面的，有主观和客观原因两方面。

1、主观原因。对公众来讲，由于参与城市规划的科学素质和能力的制约，在目前我国政府主导的公众参与体系下，缺乏强大的社会资本，不足以参与甚至影响城市规划的决策过程，从而使公众的角色没有得到科学合理的定位，其参与作用也没有得到更好的发挥。同时，公众参与的意识薄弱。由于各地区经济发展状况的差异和不平衡，城市规划中公众参与的发展水平也相应各不相同。

2、客观原因。公众参与城市规划的机制还不够健全，比如对公众参与权益的监督、保障机制等规定不健全，公众参与权没有得到切实的维护，公众的知情权、听证权、动议权、监督权和救济权缺乏健全的机制保障。另一方面，政府宣传力度不够，公众参与途径缺乏多样性。政府一般将有关的政策信息以上网的形式告知公众，而这在一定程度上限制了一部分不上网的公众的知情权，把他们排除在公众参与活动之外。同时，即使是经常浏览网页的公众也未必会经常浏览政府的门户网站，这样就使得公众对参与城市规划的相关政策和制度缺乏足够的了解，进而影响了公众参与城市规划的效果。

三、积极发挥公众参与城市规划作用的途经和方式

我国城市规划中公众扮演着利益代表者、参与者和监督者的重要角色，这为城市规划的科学合理和体现公共价值取向发挥着重要的作用。但还存在主客观因素影响着公众参与角色的定位，制约着公众参与功能更好的发挥。因此，为了充分发挥公众参与城市规划的作用，必须寻求和完善更好的有利于公众参与的渠道、方式和机制，不断为城市规划中的公众参与注入新的活力。

(一)转变观念，加强公民参与的意识

就我国公众参与而言，无论是在哪个领域，无论是公众还是政策制定者都需要转变观念，努力营造有利于公民参与的政治文化氛围，这是一个全国性的意识和观念问题，而不仅仅是城市规划所要面对的问题。由于人们长期形成的“集体本位、社会本位，认为个人要完全服从集体和社会，个人力量在国家的政治领域不占主导地位，是从属于社会的政治领域的国家权威。特别是具有绝对性的行政权威”。〔6〕在这种环境中，公民的主权地位降低，就公众参与而言，实质性参与的内容较少，参与大多流于形式。因此，在城市规划中，也应强化公众的参与意识，提高公民素质，使公民认识到公共政策的制定不是简单的单一政府行为，而是政府与公民之间互动的过程。

(二)培养公众参与的能力，提高公众参与的水平

要充分发挥公众参与城市规划的作用，就必须克服制约公众参与能力的因素。我国公众参与能力和水平低的主要原因，“一是公众缺乏规划专门知识而使其对规划的认知和判断出现偏差，二是政府强有力的调控规划客观上引起公众对政府的依赖，而使公众参与行为呈非自发性的被动参与特征”。〔7〕因此，必须对公众加强教育，增强公众参与的能力，使其有效地进入参与角色。而公民科学素质是公众参与政府公共决策的前提和基础，有助于提高公民的参与能力。在城市规划中，首先培养公众参与规划过程的相关专业知识和技能，这样可以使公众理性地决定采用什么样的渠道和方式参与到决策的过程中，并且可以运用一些技能方法进行深入的讨论，从而在为自己行为负责的同时，也可以对政府规划行为进行监督。其次是加强对公民的政治素质的培养。公民政治素质的提高，可以使公众参与遵守决策中基本的政治原则和规范，始终保证政策的质量和公共性。

(三)健全公众参与城市规划的机制

参与机制的完善，要着重提高规划工作规范化、公开化、透明化程度，使公众参与制度更加细化，拓宽公众参与的渠道，提高公众参与的质量。因此，在城市规划中，要加强和完善信息公开制度，保障公众充分的知情权。同时，为了使规划方案更加科学，更能体现公众的利益，要完善利益表达机制，主要是行政听证制度和信访制度。作为一种体制内的参与方式，这两种方式是最重要的政府性民意表达机制。另外，公众参与城市规划中激励机制的建立，会对增加公众参与的热情和积极性有重要的作用。通过建立激励机制，“探索建立规划部门经费拨付、规划编制费用支付与公众参与挂钩的绩效考评机制，以强化规划部门和规划人员的责任，逐步扩大城市规划中的公众参与”。〔8〕最后，社会监督机制的完善是公众参与城市规划正常进行的关键，要对规划行为进行有效地监督，对违法行为进行严厉制裁，确保公众参与作用的充分发挥。

(四)进一步拓宽公众参与的渠道，拓展参与的层次

丰富公众参与的手段，可以使公众的利益表达更加充分，避免因表达渠道的不畅而引发的社会矛盾。在我国城市规划中，人民参与的能力和水平较西方发达国家相比还有较大的差距，鉴于特殊的国情，公众参与的方式应切合我国现实，探究中国特色的公众参与的道路。因此，针对目前我国公众参与城市规划的现状，公众应与组织和相关专业或技术人士结合起来，增加自身在参与平台上的社会资本，适当的时候可以将自己的利益进行委托和转化。不过这样的委托和转化不同于选举人大代表，这是一种直接的代理方式，也就是说，在委托者和代理人之间不存在层级代理，代理人是公众利益的直接代表。这样在一定程度上可以避免公众因自身能力和水平的限制而在参与中处于弱势的局面。

总结

公众参与城市规划是一个系统的过程，公众参与只有被应用到城市规划的全过程，公众也只有对自己的角色进行科学合理的定位，认识到自身的权利和义务，才能确保公共利益的价值和公众自身利益的体现，才能对规划行为进行有效地监督和制约，进而充分发挥公众参与城市规划的作用。目前我国公众参与城市规划尚处在初级阶段，公众参与的法律制度、参与机制和渠道、公众参与的意识和能力等有待进一步提高和完善，还有许多值得去探索的问题，包括理论的构建和实践的操作。

〔1〕杨宏山.公共政策视野下的城市规划及其利益博弈〔J〕.广东行政学院学报，2009，(4).

〔2〕孙施文，朱婷文.推进公众参与城市规划的制度建设〔J〕.现代城市研究，2010，(5).

〔3〕石路.政府公共决策与公民参与〔M〕.社会科学文献出版社，2009.9.

〔4〕〔8〕张旺锋，张祥德，徐佳.我国城市规划过程中的公众参与体系建构〔J〕.城市发展研究，2009，(4).

〔5〕吴志国，高晶.公众参与我国城市规划的现状与对策〔J〕.山西建筑，2008，(3).

〔6〕李拓，等.中外公众参与体制比较〔M〕.国家行政学院出版社，2010.

〔7〕郝娟.提高公众参与能力推进公众参与城市规划进程〔J〕.城市发展研究，2008，(1).

C916

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1004—0633(2011)06—098—03

2011—09—06

吴晓军，西北工业大学，行政管理专业，研究方向:公共组织管理。 陕西西安 710129

(本文责任编辑 谢莲碧)