开放大学的内涵与体制机制创新

□ 于云秀

开放大学的内涵与体制机制创新

□ 于云秀

当前，各个方面应当从国家层面上思考开放大学的建设问题。作为大学，开放大学应当是具有高等学校属性的、独立的办学主体和实体，具有相应的学历学位授予权。开放大学的主要功能是办学和服务，应大力发展非学历教育，稳步发展学历教育，服务于2020年国家教育改革发展总目标，服务于构建终身教育体系和学习型社会的需要，服务于扩大开放和搭建终身教育立交桥，为更多的社会成员提供个性化的、方便的学习机会和条件。开放大学的建设，必须按照现代学校制度创新管理体制，依法治校，探索建立政府主导、多方参与者成本共担的机制。在开放大学的体系建设过程中，应当梳理好国家与地方开放大学的关系。历史经验和现实需要均表明，开放大学建设一定要有政府统筹、政策指导和法律法规保障。

开放大学；内涵；体制机制；法律保障

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》 （以下简称《教育规划纲要》） 的颁布，特别是5+1开放大学建设试点项目启动以后，如何建设开放大学成为了一个热点话题，有很多的专家学者就如何办好开放大学提出了很多好的意见和建议。当前对这一问题的探讨，主要集中在两点，一是我国究竟需要建设什么样的开放大学，二是如何在开放大学建设中坚持改革创新。作为一名老电大工作者，我想就开放大学的建设谈三点看法：一是开放大学的内涵，二是创新开放大学的体制机制，三是开放大学的法律保障。

一、开放大学的内涵

面向全国开展远程教育的广播电视大学是小平同志亲自倡导创办的，它借鉴了英国开放大学先进的教育理念，在实践中也是始终按照建设开放大学的路径去奋斗的。将建设开放大学真正写进文件，作为电大的奋斗目标是在1995年。当时，电大提出的、国家教委批准的电大贯彻落实《中国教育改革和发展纲要的意见》指出，建设中国特色的开放大学是电大改革发展的总目标，其目的是推进电大办学的开放性和教学手段的现代化进程。2010年《教育规划纲要》提出要“办好开放大学”，是在国家层面提出的，其目的是发展继续教育，推进全民学习、终身学习的学习型社会的建设。显然，这两者提出的背景、主体与任务是不完全相同的。今天，研究开放大学的建设，必须站在服务于国家经济和社会发展的需要，服务于全民终身学习的需求，推进电大进一步改革发展的高度来考虑。首先要研究国家要建设什么样的开放大学，也就是说，要明确开放大学的内涵。通过明确开放大学的内涵，回答三个问题，一是开放大学是什么，二是开放大学做什么，三是开放大学的价值是什么。

第一个问题“开放大学是什么”，即开放大学的性质定位。对于这个问题，政府部门、学者和电大人从不同的视角审视，存在一些不同的认识，大体有三种观点：第一种观点认为，开放大学是终身学习、全民学习的平台，是一个教育机构，持这种观点的在政府部门中多一点；第二种观点认为，开放大学是大学，应与国际接轨，办成英国开放大学的模式，持这种观点的学者多一点；第三种观点认为，开放大学首先是大学，同时，要成为服务于学习型社会的公共服务平台，持这种观点的电大系统的人更多一些。我认同第三种观点。为什么？电大30年办学取得世人瞩目的成就，这与各级政府的领导与支持分不开，与社会各界的关心分不开，与电大几代人艰苦创业、不断求索、努力拼搏分不开。但是我们电大人一路走来也遇到办学中的一些困惑，其中一个突出的问题，就是电大的定位。客观地讲，电大不是一所真正意义上的大学，因为它的办学更多依靠政府的政策支持以及项目拉动。随着教育体制改革的推进，这个问题已经成为制约电大发展的瓶颈。因此，建设开放大学首先必须明确，开放大学是大学，具有高等学校的基本属性，是独立的办学实体，具有学历和相应的学位授予权。当然，开放大学不是普通高校，而是一所开放性的、运用现代信息技术开展远程教育的大学。它的教育对象主要是在职从业人员，专业和课程设置、教学资源、教学模式以及教学手段等要适应在职从业人员学习的特点。开放大学也不是网络大学，与普通高校的网络教育学院有所不同，不是完全基于网络环境进行教与学，而是针对远程学习者多元化的特点，提供基于多种媒体进行教学（包括面授）的多样化的教与学模式。我国的开放大学也不能照搬英国开放大学的模式，要从中国国情出发，借鉴其经验，建中国特色的开放大学。开放大学更不应是电大简单的“翻牌”。

第二个问题“开放大学做什么”，即开放大学的功能定位。大学具有培养人、社会服务和科学研究三大功能。开放大学既然是一所大学，也应具有这三方面的功能，但其内涵应有自己的特点。从办学来讲，是面向从业人员开展高等学历继续教育和非学历继续教育；从社会化服务来讲，是搭建远程继续教育的公共服务平台，整合、共享各级各类优质远程教育资源，为学习者和远程教育机构提供服务。目前对于开放大学的功能讨论中，涉及如何处理两个关系？一是办学与服务的关系。我认为，办学是基础，没有办学做基础，没有远程教育的学习资源、数字化学习环境、学习支持服务队伍，就谈不上为社会提供服务。因此，对于开放大学来说，首先是办学，其次是积极拓展服务功能，反过来，服务功能的拓展将促进其教学模式的改革，推进其办学的开放性、灵活性，二者相辅相成。二是学历继续教育和非学历继续教育的关系。从国家层面来说，明确要求大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育。电大多年来在探索学历教育和非学历教育的时候，也始终强调学历教育和非学历教育要协调发展，但在实践中，确实存在对非学历教育重视不够的问题。开放大学应该强调积极、大力发展非学历教育，但首先要办好学历教育，提高教学质量。学历教育是主体，非学历教育如果没有学历教育做支撑，肯定是不可能做好的。同时，要深化以教学内容为核心的课程体系改革，大力促进学历教育和非学历教育的沟通。

第三个问题“开放大学的价值是什么”，即开放大学在教育发展格局中的作用定位。举办电大是“开辟一条与面授为主的高等教育相互协调、共同发展我国教育事业的新路子”，电大运用远程教育手段将优质教育资源送到基层、农村、边远民族等教育资源欠缺的地区，惠及广大从业人员，特别是受教育弱势群体，为改善我国高等教育的布局和结构、推进教育公平发挥重要作用，是我国发展远程教育的一支骨干力量。在电大基础上建设的开放大学，一方面要继承发挥原电大在教育中的作用，另一方面要坚持创新，提升能力，在教育改革发展中发挥更大的作用，要特别关注三个服务，即服务于2020年国家教育改革发展总目标的“两个基本，一个进入”（基本实现教育现代化，基本形成学习型社会，进入人力资源强国行列），服务于满足我国构建终身教育体系和学习型社会的需要，服务于扩大开放、搭建终身教育立交桥，为更多的人提供个性化的、方便的学习机会和条件。

二、创新开放大学的体制机制

1.开放大学的管理体制与运行机制

以电大为基础建立开放大学，核心问题是体制机制创新。长期以来，电大是系统办学，电大系统办学的优势在于，远程教育的资源共享实现了规模效益，规范的教学过程管理有效保证了远程教育的质量。实践证明，发挥系统整体功能，保证了电大的持续发展。因此，在开放大学的建设过程中，既要发挥系统优势，又要研究如何创新体制机制，破解困扰电大持续发展的难题。

第一，关于管理体制的创新。电大系统现有的管理体制是在传统计划经济体制下形成的，实行的是各级政府办学、教育行政部门管理的体制。这种人、财、物属地管理的体制，有利于调动中央和地方两个积极性，在电大发展历程中发挥了重要作用。然而，电大系统在教学上实行“统筹规划、分级办学、分级管理”的管理体制，上级电大对下级电大的教学业务进行指导。上述两种体制之间没有相互沟通与联系的机制。随着我国教育体制的改革，地方教育资源的整合，电大系统结构发生了变化，有的地方出现了教学过程管理失控，教学质量受到影响，引起社会的关注。从电大的教学管理来看，行政管理色彩比较浓，尽管开放教育试点项目以后，中央电大一直努力推进从教学行政管理向教学过程管理的办学实体转变，但从独立办学实体的角度来看，还没有得到真正解决。我们在建设开放大学时，必须依据《教育规划纲要》，按照建立现代学校制度的要求，设计其组织架构，实现校内教学与管理一体化的管理体制，要制定开放大学的章程，依法治校；要建立学校制度，通过制度实现自主管理、民主监督。

第二，关于运行机制的创新。开放大学是政府举办的学校，必须坚持教育公益性原则。要建立政府主办、多方参与（包括学习者）的投入机制和成本分摊、利益共享的运行机制。具体来说，应根据开放大学的三大任务采取以下三种模式：第一类，学历继续教育。应该是政府投入为主，学习者合理分担培养成本。第二类，非学历继续教育。应探索与企业、行业合作，多方投入，参与单位、学习者共同承担培养成本。第三类，社会化服务。可以采用平等合作、风险共担、合作共赢的市场运行机制。

2.国家开放大学和地方开放大学的关系

经批准的中央电大和五所省级电大试点建设开放大学方案已经初步制定，并正在听取各方面的意见进行完善之中。从发展态势来看，几乎各省、市都将“办好开放大学”写进省、市规划纲要中，有的在酝酿之中。我认为，在中国国情下，全国只建一所开放大学不现实，但是，是否所有的省、市都要建开放大学，都齐步走呢？开放大学到底如何建？国家开放大学与地方开放大学是什么关系？开放大学体系如何构建？等等问题有待于研究、探索、实践，在积累经验的基础上逐步推开。因此，5+1试点很重要。在这其中，国家开放大学建设试点是关键，它关系到如何构建中国的开放大学体系。因此，以全国电大为基础，整合社会资源，集电大系统之力，建设国家开放大学是当前的主要任务。通过国家开放大学的建设，为各地建设开放大学提供模式或者说样板，明确开放大学的内涵、模式、目标，以及各方面的可行性是非常必要的。那么，如何认识国家开放大学与地方开放大学的关系呢？我谈两点不成熟的想法：

第一，国家开放大学与地方开放大学是各自独立的办学实体。国家开放大学和地方开放大学分别是中央政府和地方政府举办的开展远程教育的高等学校，都是独立的办学实体，享有相应的办学自主权。但其办学的范围、培养人的层次应有所区别。国家开放大学应面向全国从业人员，举办以本科为主的高等学历继续教育，逐步发展研究生教育，重点开展面向全国性行业、系统的非学历继续教育项目，同时建设成为国家远程教育资源中心和远程教育学习支持平台。地方开放大学面向本地区开展远程教育，举办以专科为主的高等学历继续教育，开展适应当地需要的非学历继续教育和社区教育等，成为当地的现代远程教育中心。

第二，国家开放大学与地方开放大学是相互合作、共同发展的联合体。办好开放大学，是要为我国发展继续教育，为更多人的终身学习提供机会和条件，提供更多的、可供选择的学习资源。国家开放大学与地方开放大学可以通过建立有效的合作机制，推进资源的共享。例如，可以采用董事会和理事会的组织形式，通过合同、项目等方式进行联合办学，互相支持、相互配合、共同发展。国家开放大学要发挥其专业课程资源、技术支持的优势，支持地方开放大学的建设，积极主动提供服务。地方开放大学要支持国家开放大学在本地区的发展，实现全国的开放大学网络平台互通、资源共享。

三、开放大学的政策支持与法律保障

在开放大学多元化建设发展的趋势下，根据我国社会经济发展不平衡和教育管理体制改革的特点，开放大学的建设一定要在政府统筹规划下，尽快制定有关开放大学建设的指导意见，明确国家开放大学与地方开放大学在办学层次、服务范围以及主要任务等方面的适当分工，避免出现远程教育资源重复建设、无序竞争的状况，为开放大学建设提供政策支持。

《教育规划纲要》明确提出要加大教育立法，依法治教。借鉴国外开放大学立法的经验，总结电大30多年办学的实践，开放大学不能再走“先上马后备鞍”的发展之路了。要尽快制定开放大学章程，明确其性质、地位和功能，落实办学自主权 ；明确其管理体制与运行机制；明确政府责任和经费投入等。要制定继续教育、终身教育方面的法律法规，明确开放大学在其中的地位和作用，为开放大学的发展提供法律保障。

总之，建设开放大学是电大几代人的梦想，实现梦想是件不容易的事。但是，今天我们已经走在希望的田野上，我们电大人一定要站在国家需要的全局上，以开放包容的心态、改革创新的精神，研究思考建设开放大学过程中出现的问题，找出解决问题的途径，实质性推进开放大学试点的进程。

（本文系作者在“学者视角中的开放大学”专家论坛上的学术演讲整理稿）

于云秀，中央电大改革与发展咨询委员会主任，中央电大原党委书记、副校长。

责任编辑 石 子

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