我国环境执法动力问题研究

◆贺荣兰

(西北民族大学管理学院)

我国环境执法动力问题研究

◆贺荣兰

(西北民族大学管理学院)

现阶段，我国环境执法缺乏长久有效的动力，执法效果不佳。从执法措施创新、强化环境责任、完善执法机构建设和依靠公众力量四个方面对环境执法动力问题进行了探讨，提出环境执法效能的提升需要从多角度进行审视，在结合当今国际及国内环境执法措施实践的基础上进行微观创新和完善，最终目标是实现环境执法的可持续发展动力，形成社会自觉守法意识。

执法效能 创新 人性化 动力 知情权

在许多国家，特别是在发展中国家，环境法常常给人一种“软法”的印象，环保部门、法院等国家机关对环境法的实施很不得力。随着经济的快速发展，环境问题也日益成为我国政府和民众关心的大问题，但是由于经济发展的压力，地方政府在增加GDP的同时面临节能减排的重任，在制度实施上还缺乏强有力和持久的执法动力，我国环境法制实施的“硬约束”功能还没有真正发挥出来。从总体上看，已经制定的环境法规得不到全面、有效的贯彻实施，是目前发展中国家普遍存在的一个突出而紧迫的问题。

在发达国家，目前美、日、欧盟成员国等国家已基本建成比较完善的环境法体系，制定新的环境法规的立法工作明显减少，在立法上主要是对已经制定的环境法规进行修改、补充，而把重点放在提高执法能力、强化环境执法方面。与发展中国家不同的是，发达国家更关注环境保护制度的微观可行性，加强环境执法的一个重要方面是建立健全各种环境保护管理制度，依法行政或依法行政管理。例如，美国在建立源削减法律制度方面的努力;欧盟国家在建立清洁生产和环境标志制度方面的努力;日本自进入90年以来，针对产生污染的根源，一直在企业大力推行污染防治管理员制度，积极建立“清洁生产”“绿色产品”“生态标志”和“产品生命周期评价”(life cycle assessment)方面的制度。

一、执法措施的创新是提升执法效能的长久动力

目前，我国各级政府机关在环境及节能减排执法力度上有所进步，同时在执法制度的程序化、规范化和可操作化方面进行了一些改善。然而，我国企业对于环境保护的积极性并没有明显的提升，政府机关执法被动，群众参与积极性不高，执法的可持续性值得怀疑。

可是，发达国家在环境执法实践中进行了大量和大胆的措施创新，这些创新措施效果明显，真正约束和激励了企业行为，形成了执法的长久动力。例如，日本政府重视环境规划或计划的作用，日本的环境规划或计划不是一种政策宣言，而是一种类似城市规划的法律文件，有有效的法律途径保障其实施，执行计划的情况在日本政府编制的公司目录可以得到反映，凡是执行计划好的企业可以获得好的环境形象;重视“行政指导”的作用，日本环境法执行中的一个特，点是通过“行政引导”的方式，劝导违法者依法办事。行政机关常常向公众和企业散发书面传单形式的“行政指南”;重视运用私人污染防治协议，即通过地方当局与排污方签订私人污染防治协议，规定较法律更加严格的排放标准，这种协定既可以是依赖法院执行的民事合同，也可以是一种君子协议，这种协议配合公众压力对阻止工厂排污在实践中发挥了令人信服的作用;日本政府还直接补偿由污染造成的人身伤害的补偿(虽然政府的补偿金依然来源于排污费)，这与受害方直接向污染方寻求救济大不相同。与日本的作法相类似，美国《清洁空气法》规定的污染自我监测计划，《有毒物质控制法》(1976年，TSCA)规定的有毒物质生产者生产前的通知计划(PMN)，即有毒物质的生产者必须向联邦环保局提交包括有关信息的新产品生产通知，有毒物质的生产者、加工者和进口者必须报告特定化学品的有关信息、数据，这些规定都强调、突出了污染者的自觉守法意识和自主守法行为。

与发达国家相比，我国环保执法实施缺乏人性化，难以形成政府、企业和群众三者之间的约束均衡关系，难以达到执法的最高目标:培养社会主体的自觉守法意识。法律的根本实施动力不在于立法有多完善而在于执法措施是否得当，是否能实现各种社会力量之间的利益均衡发展，因此执法措施的创新将是提升我国环境执法效能的长久动力。在创新过程中应当遵循几个标准:

(1)有利于培养企业守法自觉性。我们在制定节能减排制度时，往往考虑到其对企业的“硬约束”，而忽视了企业的守法自觉性。例如，对企业规定的节能减排“硬指标”，在形式上看企业必须遵守，一些企业和地方政府为了达到要求，不择手段，甚至以牺牲老百姓的利益为代价来“守法”，结果是得不偿失。政府在执法措施的实施过程中，应该想办法发挥企业的守法自觉性，关键是要兼顾企业效益。企业是以经济效益最大化立足的，实施节能减排措施的前提是保证企业正常的利益要求。日本政府实施的“行政引导”措施，对我们的启示是政府在约束企业的同时应尊重企业的主体地位，让企业意识到守法不是为了政府而是为了提升自身的环境形象，与企业的长远发展休戚相关，更有利于企业的长期效益的发挥。

(2)有利于建立企业与政府之间的平等交流关系。发达国家环境保护执法部门在执法过程中注意发挥“引导”作用，以“劝导”“协议”等方式与企业进行沟通，强化了企业的主体地位，在管理的过程中调动了企业的主观积极性，体现了“人本”管理的价值，有利于改善政府与企业之间的关系，弱化企业守法的对抗意识。

(3)有利于调动全民参与监督企业行为的积极性。在西方发达国家的环境执法过程中将公众参与作为很重要的一个环节，保证公众的知情权，监督权，将企业的节能减排行为放在全民监督的视野之下，使企业不得不对违法成本进行衡量，形成守法的巨大的心理压力。总之，借助外部压力和企业内在积极性的发挥，能够使行政机关的执法措施成为行之有效的长久动力，从而优化和改善执法氛围。

二、强化环境责任是推进执法效能的直接动力

为了增强环境法的权威和可操作性，许多国家通过环境法律的制定和修改，加强了环境责任制及对污染破坏环境的行为和环境违法行为的惩罚。目前，在我国民事法律领域，对于环境侵权主体的责任规则原则主要采取无过错责任原则，加重了违法方的责任风险。民事侵权责任承担对于已经造成的损害后果具有补偿效果，可在经济成本上加重违法方责任，起到一定的约束作用。然而，民事责任承担的救济作用往往是滞后于损害结果的，不能先于环境损害进行救济，行政责任的承担可以弥补其不足。根据国内一些学者的研究，提出了建立环境侵权救济法律制度的观点。认为环境侵权救济法律制度包括环境民事救济法和环境行政救济法两大部分。前者又可分为环境侵害的民事排除法(如通过协商、环境保护民事合同、民事诉讼等方式防止、除去环境侵害)和环境侵权损害的民事赔偿法;后者又可分为环境侵害的行政排除法(如公众参与环境行政过程、环境行政复议中的变更请求和撤销请求、环境行政诉讼中的撤销之诉、强制履行法定职责之诉以及公益诉讼如“公民诉讼”等)、环境侵权损害的行政补偿法、环境民事纠纷行政处理法、环境行政侵权损害的国家赔偿法等。从民事救济和行政救济的角度加重违法责任的承担，可以有效遏制违法行为的发生。另外，有学者提出不同的环境损害情况应当应用不同的法律归责原则，从而判定不同的法律救济方式。环境损害的法律救济方式可以是消除危害、修复生态环境或赔偿损害等。当生态环境危害行为可能造成损害时，应以承担消除危害法律责任为主;对于已经造成损害的，应以承担恢复生态环境的法律责任为主;对于已经造成生态损害，但无法修复生态环境的，应以承担赔偿法律责任为主。责任人可以自己采取消除危害的措施、降低损害的措施、恢复原状的修复措施或/和替代性修复措施，也可以由第三人代为采取这类防范性和恢复性的措施，但有关费用应由责任人负担或补偿。救济方式的多样性，可适应不同的环境违法行为，真正起到可行有效的补救作用。

对环境执法程序以及诉讼程序的严格细致的规定是强化环境责任、提升执法效能的重要环节。在瑞典，环境法的实施体现在立法和执法的有机结合上，该国既有完善的法规体系，又有完善的执法系统，立法时就注意法律的可操作性和可实施性、注意对纠纷的处理程序和案件的处理，以保证法律的实施。例如，瑞典《矿产法》(1991年)有一半以上的法律条款是有关如何处理开采、勘探纠纷的规定，这样就便于所有的人都知道在发生纠纷时如何进行诉讼。我国有关环境执法的程序性规定较为粗糙，可操作性差，诉讼程序规定趋于原则化，尤其是在“公益诉讼”方面的规定缺失，难以实现执法及司法的理想效果。

关于环境责任的最严厉处罚主要体现在刑事犯罪领域。在环境问题引发的公众安全类案件数量不断增加的前提下，我们有必要重新审视环境刑事责任的加重问题，适当提高量刑标准，体现对犯罪行为的惩罚与震慑。

三、完善环境执法机构建设是加强执法效能的内在动力

建立一个权威大、效益高、执法能力强的环境监督管理机构成了各国特别是发展中国家环境法制建设中的首要问题。这是因为，政府环境管理机构是实施环境法的组织保证。在我国1998年国家环境保护局升格为国家环境保护总局(正部级)，只是国务院的直属单位，而不是国务院的组成部门，在制定政策的权限以及参与高层决策等方面，与作为国务院组成部门的部委有着很大不同。2008年，在国务院机构改革过程中，环境保护总局变为环境保护部，成为国务院的组成部门，拥有了更高的决策权，拓宽了环境执法权利范围。

我国环境执法机构在地位权限上升的同时，应该更加关注组织建设中部门间的协调问题。环境与节能减排问题往往涉及经济建设的多个领域，环境执法部门在监管方面往往会与其他部门的管理职能发生冲突，需要及时协调，提高环境执法协调能力是未来环境机构建设的重要目标。在这方面，发达国家的一些作法值得借鉴。例如，为了更好地促进美国的可持续发展，克林顿总统成立了美国总统可持续发展委员会(PCSD)，在探索和制定有关刺激经济发展、增加就业和保护自然文化遗产政策方面，该委员会被认为是一种创造性的合作，它由25位来自工业界、政府、环境、劳动和民权组织的代表组成，负责提出258项富有创造性的、协调经济和环境政策的新主张，在委员会的8个专题工作组有来自全国的400名专家在努力工作。可见，体现专业化、多元化和民主化的新型环境咨询、决策和执法机构的建立是今后我国环境机构建设的努力方向。

增强环境法执行机关的强制执行权限是环境机构建设的重要举措。在英美法中，实施法律(enforce)含有“强迫遵守”法律的意思，包括行政强制执行和司法强制执行。司法强制执行又分为民事执行和刑事执行两种。其中，民事执行包括:行政机关可以向法院申请对违法者发布强制令、给予民事制裁(主要是民事罚款)、强制执行行政罚款、对拖欠行政罚款的民事罚款等。刑事执行包括:对违法者处以罚金、监禁、监禁并罚金等。根据美国《资源保护回收法》(Resource Conservation and Recovery Act(RCRA)，又称《固体废物处置法》，Solid Waste Disposal Act)等法律，美国环保局有权对任何违反有关环境法律规定义务者提起民事诉讼和刑事强制执行。根据美国的《清洁空气法》、《水污染防治法》、《固体废弃物处置法》等环境法律，美国环保局、商务部等政府机关享有行政执法权，行政执法行为的形式包括现场检查、调查、监测、取证、索取文件、下达守法令(compliance order)和处以罚款等。目前行政命令是美国环保局执法行为中采用的一种主要形式。行政命令主要有3种:非正式警告(非正式通知，包括电话通知、现场检查、违法通知，内容是告知违法、予以警告、限定期限等)、行政守法令(内容详细而清楚，如制止停止违法行为、安装设备、采取措施、接受检查、暂停设施运转、清除污染等)和行政罚款。在我国，环境执法机构同样拥有类似的行政命令权和行政强制执行的权利，也拥有请求人民法院强制执行的权利，但并不享有独立提起民事诉讼和刑事强制执行的权利。美国环境法中有一项特殊的民事诉讼制度(civil suits)，即对比较严重的环境违法行为，环保局可以提起民事诉讼，请求法院判决纠正违法行为，迫使违法者交付民事罚款，以实施环境法律。在我国，政府在行使监管职能时，只能以公法人身份介入民事法律关系当中，并且对民事纠纷的解决不具有最终裁决权，当事人往往只能自己提起诉讼来对合法权益进行保护。可是对于比较严重的环境违法案件，赋予政府独立提起诉讼的权利可以节省诉讼成本，减轻当事人负担，提高执法效率，值得我们借鉴和思考。另外美国环保局对环境犯罪行为可以向法院提起诉讼，美国环保局和州政府经常提起刑事诉讼来制裁环境犯罪行为。目前我国行政机关也并不享有提起刑事强制执行和诉讼的权利，只有检察机关才能作为公诉人，是否违反刑法以及如何处罚只能由法院判决，行政机关通常只有司法建议权。从理论上来讲，赋予环境执法机关提起刑事强制执行和诉讼的权利，对于事实比较清楚的环境犯罪行为是适用的，可以大大节省司法成本，同时提高环境执法机关的执法地位。

四、依靠公众力量是提高环境执法效能的外在动力

各国环境法制建设的实践证明，环境法的实施除了依靠政府之外，还要发动和依靠公众。公众参与环境法实施的前提是享有知情权即拥有信息，只有了解和掌握有关环境信息，才能真正拥有参与权、监督权。这就要求:一是政府向公众公布其掌握的有关环境信息;二是企业向公众公布有关其企业环境行为的信息;三是保障公民的知情权和获取信息的渠道畅通。

目前，我国政府正在加强信息公开制度建设，《中华人民共和国政府信息公开条例》已经颁布并自2008年5月1日起施行，但是在公开范围和责任承担方面规定较为粗糙，在深度和广度上有待完善。我国还未建立会议公开制度，政府信息公开范围有限。在环境资源信息方面，美国《资源保护和回收法》明确规定:美国国家环境保护局必须提供、鼓励、协助公众参与法规的制订、修改、实施和执法。强化环境执法部门对公众参与决策的支持职责，是调动广大群众积极性的关键所在。

通过公民诉讼促进环境法的实施是当代环境法发展的重要实践。在法治历史比较悠久的西方工业发达国家，一直把公民环境诉讼的活跃程度和法院适用环境法判决案件的多少作为判断环境法实施程度的标志。如为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励;美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。另一方面，为了防止政府滥用职权、环境监管失职，法律应当建立公民或者公民团体行政诉讼制度，体现司法对行政的纠错功能，扩大行政诉讼主体范围，赋予法院对行政决定的变更权，这对我国行政司法实践意义极大。

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