内外合力，让执法威严起来

□王现波

内外合力，让执法威严起来

□王现波

近年来，国土资源系统认真贯彻落实土地管理法律法规和国家宏观调控政策，不断优化执法环境、加大执法力度，狠抓长效机制建设，许多薄弱环节得到加强，土地执法形势持续向好。但从目前情况看，仍有两个比较明显的薄弱环节需要进一步加强：一是土地执法重程序、轻结果现象严重，执法实效有待进一步提高；二是土地执法系统的执行力不够，威慑力不强。

重程序、轻结果，执法实效待提高

目前，违法用地“制止难、执行难”的问题依然十分突出，边查、边建，最后不得不补办用地手续，甚至长期没有结果的现象时有发生。虽然国土资源主管部门穷尽了执法职责，但许多土地违法案件由于不能有效制止、有力执行，导致有程序、无结果，“案卷执法”，流于形式，严重削弱了执法的实际效果，成为土地执法工作长期存在的一个薄弱环节。形成这一问题有体制、法制、机制等多方面的原因。

第一，按照《土地管理法》对执法体制的设计，国土资源主管部门没有强行制止和拆除权，即便在第一时间发现土地违法行为，也只能采取口头或书面制止措施，等到依法按程序作出行政处罚决定时，违法事实往往已经形成，增加了处理难度。处罚决定的落实要么靠被处罚人主动履行，要么靠法院强制执行，执行率很低，不仅使已有案件难以执行到位，还在一定程度上助长了违法用地滋长蔓延的势头。

第二，按照《土地管理法》关于法律责任的规定，违法用地不论项目性质、违法情节、影响后果等，符合规划的一律没收，不符合规划的一律拆除。这就好比对触犯刑法的人，不论犯了什么罪，都不给予改过自新的机会，一律判处死刑，“斩立决”。如此单一、严厉的处罚性规定，在现实中很难全部落实到位。比如，对一些国家重点项目、线性工程、民生事业等形成的违法用地，国土资源主管部门在下达拆除或没收决定之初，就知道无法落实，只是为了不承担失职责任走一走程序，无形中损害了土地法律法规的严肃性。

第三，地方政府统筹协调、有关部门联动的共同责任机制的建立，虽然在形式上有了一定进展，但齐抓共管的格局尚未真正形成，国土资源主管部门唱独角戏的状况还未根本改变。

第四，对于部分有政府原因的违法用地，同级国土资源主管部门查处难度很大，即使勉强立案，一般只能走走程序，很难有实质性结果。

完善法制、健全机制、强化措施

鉴于上述分析，建议从完善法制、健全机制和强化措施3个方面入手，逐步加强这一薄弱环节。

修改《土地管理法》的有关内容，为提高执法实效奠定法律基础。

自1986年《土地管理法》颁布实施以来，虽然先后经过三次修订，并于近年制定实施了一系列土地新政，但对于土地执法体制、机制和法律责任的有关规定一直没有实质性变化，某些方面已经难以适应快速发展变化的现实情况，这是导致“法难执、难执法、执法难”的重要原因之一。从法律层面，对土地执法监察工作的管理体制、运行机制和法律责任进行必要调整，已经迫在眉睫。

一是参照《城乡规划法》，修改《土地管理法》的有关罚则。《城乡规划法》第64条规定：“违反城乡规划进行建设的，由主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处以罚款；无法采取改正措施的，限期拆除，或者没收实物或违法收入。”房地不能分离的客观属性要求《土地管理法》与《城乡规划法》的有关罚则相协调。对于已经形成事实的违法用地，应根据项目性质、违法情节、影响后果等，分别制定限期改正用地行为、限期补充耕地、限期完善用地手续、罚款、没收或限期拆除等处罚性规定，使之更能适应各种具体情况，更有利于《土地管理法》的贯彻落实。

二是在违法用地制止和执行环节，与《城乡规划法》有关规定直接对接。《城乡规划法》第68条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《土地管理法》应作出相应规定，对国土资源主管部门作出责令停止土地违法行为或限期拆除决定后，当事人不停止或逾期不拆除的，由地方政府责成有关部门强行制止和强制拆除，切实提高土地执法的时效性和实效性。

构建政府主导的共同责任机制，为提高执法实效提供组织机制保障。

一是强化政府责任，形成倒逼机制。充分发挥土地卫片执法检查和15号令的威力，促使地方政府尽快制定工作制度，落实工作责任，建立健全土地违法行为部门联动遏制机制。在违法用地的初发阶段，采取停水、停电、停批和强制拆除等切实有效的组合措施，共同遏制违法占地建设行为，真正将问题解决在萌芽状态和初发阶段，提高土地执法实效。

二是细化部门职责，提高履行共同责任的约束力。《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》和《国务院关于促进节约集约用地的通知》对地方政府及有关部门履行共同监管责任作出了原则性规定，但还缺乏操作层面的配套政策，这也是齐抓共管格局没有真正形成的一个重要原因。应按照上述文件的有关要求，由国务院或者国土资源部与国家有关部委联合出台政策，进一步细化相关部门在查处违法用地中承担的责任，为建立共同责任机制提供法规依据，提高有关部门履行共同责任的约束力。

加大上级国土资源主管部门“直管直查”力度，为提高执法实效充当坚强后盾。

对于存在政府原因的违法用地，特别是地方政府直接组织实施或招商引资的项目，同级国土资源主管部门查处难度很大。即便立案查处，也往往难以执行到位，不仅损害了土地法律法规的权威，还在一定程度上起到了负面示范作用。此外，还存在一些虽没有政府原因但查处阻力较大的重大违法案件。对于上述案件，上级国土资源主管部门应充分发挥12336举报电话、卫片监测、综合监管平台以及舆情分析等渠道的作用，高度关注，及时介入。采取重点督导、公开曝光、挂牌督办、直接查办等措施，按照对人对事处理到位的原则，严肃查办一批典型违法用地案件，增强执法威慑力，确保执法实效。

执行力不够、威慑力不强

目前，土地执法工作存在一个明显反差：一方面，国土资源部查处土地违法行为的态度坚决，措施有力，威慑力很强；另一方面，地方国土资源主管部门查处土地违法行为的态度、措施和威慑力却大打折扣，影响了整个执法系统的执行力和威慑力，成为土地执法工作的另一个薄弱环节。

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形成这一问题的原因是多方面的。虽然不排除少数土地执法机构责任心不强、履行职责不到位等因素，但总体上看，绝大多数国土资源主管部门及其执法机构希望对违法用地进行严厉打击，希望有一个良好的用地秩序。可以说，形成这一问题的主因来自于外部，主要包括：地方政府及社会各界对土地执法的认识不够统一，执法环境有待改善；公安、法院、监察等部门联动不够，许多违法行为难以处理到位；有政府原因的违法用地大量存在，查处的社会阻力大；激励措施有限，地方政府缺乏主动性等。

内部加压与外部引导相结合

鉴于上述分析，建议从内外两方面入手，把内部加压与外部引导、强化执法责任与改善执法环境结合起来，使这一薄弱环节逐步得到加强。

内部加压，进一步提高土地执法系统的执行力。

核心是建立一套能够量化、便于操作、务实管用的内部责任体系和监督考评制度，促使各级国土资源主管部门及其执法机构认真履行职责。

一是制定《土地执法工作规范》。参照2006年国土资源部出台的《出让国有土地使用权规范》的模式，对土地执法行为的步骤、内容、时限等提出统一、具体、规范的要求。这不但有利于加强指导，规范土地执法行为，而且有利于为国土资源主管部门履行土地执法职责提供更充分的依据，减少外部干扰。

三是进一步发挥挂牌督办制度的综合威力。对省级国土资源主管部门挂牌督办的案件，从定量、定性两个方面提出硬性要求。对于不敢碰硬、完不成任务的省份，除按照规定进行惩罚外，由国土资源部直接挂牌督办一批该地区违法用地案件。

四是加大日常监督检查力度。对土地违法行为发现不及时，发现后不报告、不依法查处的，严肃追究有关责任人的责任。

外部引导，进一步优化土地执法环境。

在外部执法环境得不到有效改善的情况下，单靠内部加压，土地执法部门会有难以承受之重，执法威力也难有实质性提高。因此，在内部加压、确保政令畅通的基础上，还应加强外部引导，逐步优化执法环境。核心是建立一套有效的激励约束机制，让地方政府提高重视、支持土地执法工作的内在动力。

一是充分发挥挂牌督办制度的引导作用。对地方政府比较支持、土地执法工作积极主动的地方，原则上不列入部挂牌督办范围，以自查自纠为主。反之，则作为部挂牌督办的重点地区，严肃查处一批典型案件。

二是积极构建激励约束新机制。将土地执法与用地指标、用地审批挂钩。建议国土资源部每年单列一定数量的“土地执法奖惩用地指标”，根据各地的执法成效，奖励或核减一定数量的用地指标。制定专门制度，明确暂停建设用地审批的情形和程序，对违法用地严重又不认真整改的地区，及时暂停其用地审批。形成既有激励又有约束的引导机制。

（作者单位：濮阳市国土资源局）