让土地执法之剑更锋利

□张维宸

让土地执法之剑更锋利

□张维宸

土地执法活动作为规范土地利用行为的一种行政手段，是维护土地权利当事人合法权益的重要途径，也是防止国家土地资产流失的重要方式。在经济和城镇化加快发展的今天，如何强化和完善土地执法工作，如何通过土地执法活动促进土地资源的合理有效利用，已经成为土地管理中亟待解决的重要问题之一。

土地执法当前面临的难题

首先，现在土地执法的主体是县级以上人民政府土地行政主管部门，但一些地方政府的主要领导却对占用土地或改变土地的用途有很大的决定权。本应对城乡土地行使统管职能的土地管理部门，因处在被领导的地位，对地方政府的违法行为很难有效防范和依法查处。虽然多数地方设立了国土资源执法监察大队，对乡镇国土所实行了垂直管理，在县级上下形成了专业执法队伍，但因为土地违法违规现象已经逐步呈现出普遍化、广泛化的趋势，加强宏观调控力度，严格土地管理的任务非常繁重，而土地执法队伍人员数量及装备配置仍不能满足工作需要，经费保障程度并不充分，一定程度上制约了土地执法的执行力度。

其次，根据《宪法》规定，土地所有权只有两种形式存在，即农村集体土地所有权和国家土地所有权，我国土地产权市场只是土地使用权交易市场，并不存在土地所有权的交易市场。因土地征收的定价权掌握在地方政府手中，农民没有土地被征收的否决权，从而决定了土地保护只能靠地方政府作为，一旦个别地方政府不作为、乱作为，就难以避免土地乱征乱用的行为发生。

再次，土地执法活动的依据是《土地管理法》、《土地管理法实施条例》以及其他相关法律和法规。但在实际执法过程中，因国土资源管理部门无强制执行权，实际上处于“有名无实”的状态，对需强制执行的违法违规用地案件，受各种力量干扰的影响，有法难依、执法难严。围绕着土地的节约集约合理分配和使用，在执法过程中出现了形形色色的问题，有时即使公、检、法系统协同处理也难以奏效，从而进一步增加了土地执法的难度。

最后，土地执法的目的是保护土地和维护土地使用者的正当权益，保障经济发展，惩处土地违法行为。但一些地方政府在制定规则的时候，也会为提高政绩而大搞开发进而侵占土地。例如，近几年全国各地工业开发区遍地开花，土地供给严重透支，而一些地方政府仍在继续“批发”开发区，或者使开发区变相“升级”，从而支持“房地产热”持续升温，也使不断加码的房地产宏观调控手段难以达到应有效果。

对策与建议

针对我国特殊的国情，加强和改善土地执法工作应做好以下几方面工作。

加快制定和完善土地执法相关法律法规

土地执法是否能够得以强化，是否能够真正执行“落地”，一个重要的条件就是要有完善的相关法律法规作后盾。鉴于我国目前土地监察查处难、执法难等现象，单凭国土资源部出台相关配套的具体办法很难起到应有的效果，需要全国人大出台相关的法律以及国务院出台相关条例，提高可供土地执法依据的法律法规的地位，进而真正起到阻止地方政府违法违规用地的目的。同时，加强土地违法问责制，剔除地方政府在土地利用上的权力寻租空间，并给予土地执法机构更多的执行权而不仅仅限于建议权。

提高土地执法机关的层次和独立性

土地执法是一项复杂而艰巨的工作，在当前法制体系尚不健全、社会关系还未完全理顺的情况下，要想保证土地执法职能到位难度很大。因此，体制创新基本成为破解现阶段土地执法难的重要方法。可以考虑建立全国土地执法的中央垂直领导体系，确保各级土地执法机构的权威性和独立性，提高土地执法效率。

加强土地执法的监督力度

现有的土地执法多属事后监督，所以应更多考虑事前控制、执行中的监督和事后检查手段并用。培养公众的土地保护、依法用地意识，使节约集约用地逐渐成为全社会的公德意识，发挥新闻媒体的宣传和监督作用。同时可以利用先进网络技术，建立一个公民皆为土地执法监督员的土地违法监督平台，大力宣传鼓励公民参与对土地违法违规的监督，对提供土地违法违规线索的公民给予适当奖励。

充分发挥土地利用规划的控制作用

土地利用规划能够促进土地有效合理利用，也是政府对土地价格进行调控的一个重要手段。严格执行土地利用规划，首先要确保土地利用规划的法律地位，《土地管理法》可以增加对违反土地利用规划的相关人员进行法律处罚的详细规定，相关行政条例也应对此进行专门说明。为充分发挥规划部门的监督作用，可以考虑建立相应的土地利用规划监察机制，上级土地利用规划监察机构可对下级土地利用规划实施情况进行监督检查，并有权对违反土地利用规划的下级行政主管部门发出警告，并将有关材料报上级土地利用规划监察机构的行政领导机关。加强土地执法队伍素质和硬件建设针对土地执法基层人员不足的情况，适当增加编制，不断提高土地执法人员专业素质和道德素质，对上级土地执法机关工作人员提出基层工作经历条件，使基层土地执法机构真正成为上级土地执法人员的“练兵场”。

充分发挥信息技术在土地执法中的作用，为土地执法人员配备相应的信息化执法监察工具，确保上报土地违法违规情况的便捷性和准确性，以及处理土地违法违规行为的快速性，最大限度减少不必要的经济损失。

建立严格的土地执法内部监督考核制度

土地违法违规现象之所以出现，与基层土地执法不严有着必然的联系，所以亟须建立相应的土地执法绩效考核制度。可以考虑对基层土地执法实行问责制度，每年上级土地执法部门都要对基层土地执法工作进行考核。对已知违法违规用地信息不报告，发现违法行为不制止，以致形成违法用地事实的；或者明知申请事项存在违法违规行为，不移交执法监察机构处理等行为，可根据情节轻重、危害大小等追究有关执法工作人员的责任。

出台农业结构调整项目用地管理相关政策

农业产业化、规模化和现代化是大势所趋，农业结构调整用地规模将越来越大。建议国土资源部协调农业等部门按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的方针，研究出台关于农业结构调整项目用地管理的政策、标准和规范。出台农业结构调整建设规范和调整项目禁止目录。在不改变集体土地所有权、承包经营权性质和农业用途的前提下，对直接用于服务农业生产的相关配套设施用地进行简易单独备案制度，不作为减少耕地量处理，并签订复耕协议，收缴一定的复耕保证金。对以农业结构调整为名，实施违法占地行为的，要依法严肃处理。

确立以节约集约用地为基础的城镇化建设目标

在城镇化建设和城市扩张过程中，应加强统筹规划和有效管理，有效合理拓展土地的三维空间，寻找最合适的城市体系类型，将开发区等独立工矿用地直接纳入城镇用地进行管理，将城市的土地闲置率降到最低。实施有目标引导、有重点扶持、走集约化建设的道路。

（作者单位：中国国土资源经济研究院）