环境行政处罚执行难中的司法因素：基于实证的分析＊

严厚福

（北京师范大学 法学院，北京100875）

环境行政处罚执行难中的司法因素：基于实证的分析＊

严厚福

（北京师范大学 法学院，北京100875）

环境行政处罚执行难的一个重要根源在于司法保障不力。由于我国环保部门基本上不享有强制执行权，一旦相对人拒绝履行环境行政处罚，环保部门只能申请法院强制执行。由此，法院的态度直接决定了环境行政处罚的执行率。由于种种原因，法院不愿意积极配合环保部门强制执行。要改变这种情况，必须在制度上对环境行政处罚的强制执行权作出新的安排。

环境行政处罚；强制执行权；环保部门；法院

一、引 言

大多数民众和学者都将环境行政处罚执行难的根源归结于立法上的缺陷及环保部门在执法时所受到的内部和外部制约。这种观点当然是正确的。然而，很少有学者关注另一个与环境行政处罚执行难有直接联系的因素——司法因素。根据现行环境法律的规定，在绝大多数情况下，环保部门作出处罚决定之后，如果相对人拒不执行，环保部门需要申请法院强制执行。但是，认为只要环保部门一申请强制执行，法院就会全力配合，却是不现实的。事实上，法院对于强制执行环保部门的处罚决定以及其他决定往往不甚热情①。而如果法院不配合，环保部门的处罚决定很可能就会变成一纸空文。本文通过对几个省市环保执法的实证数据分析，探寻环境行政处罚执行难与司法保障不力之间的联系，并分析司法保障不力背后的因素。

二、环境行政处罚执行难的实证分析

在环保部门的工作报告和新闻媒体的报道中，经常可以听到关于 “环境处罚执行难”的感叹。那么，环保部门的处罚决定执行率到底如何呢？下文的数据或许可以说明一些问题。需要指出的是，由于政府信息公开在我国尚处于起步阶段，各地环保部门在处罚信息公开方面做得更是远远不够，只有很少的环保部门公布了一些零星的数据，因此笔者只能用这些非常有限的、不同年份的数据进行分析。这样的分析难免会 “以偏概全”，但环境处罚执行难是全国普遍的现象，因此，少数几个地方的数据，多少也能反映出其他地方的概况，尽管可能不那么精确。

首先看江西省的数据。2005年，江西省环保厅发布了 《关于2005年度依法行政考评情况的通报》（赣环法字 ［2006］3号），指出 “行政处罚执行到位率低。……据统计，全省各级环保部门对环境违法行为的罚款处罚，执行到位率②不到50%，对非罚款的行政处罚的执行率则更低”。

根据江西省环保厅发布的2006年设区市以上环保局本级行政执法情况统计数据［1］，2006年全年江西省环境行政处罚执行到位率比2005年有了显著提升：2006年全年案件执行到位率为82.50%，处罚金额执行到位率为60.70%③。根据江西省环保厅发布的2009年1—9月行政处罚统计数据［2］，全省累计处罚案件数为1 374件，执行到位案件数为1 019件，案件执行到位率为74.16%；全省累计处罚金额为5 261.3万元，执行到位处罚金额为2 888.8万元，处罚金额执行到位率为54.91%。两项指标均低于2006年全年的水平。但是，鉴于2006年全年的两项指标要显著高于2006年1—6月的数据，因此，本文预测：2009年江西省环境行政处罚的案件执行到位率和处罚金额执行到位率大致与2006年持平或略高。

再看青岛市的数据。“为破解环境行政处罚执行难的问题，青岛市开创性地开展了提高环境行政处罚执行率活动，有效地促进了全市的环境行政执法工作。据初步统计，2007年全市共下达环境行政处罚2 518起，其中罚款1 960起，罚款额1 478.01万元，履行行政处罚案件2 112起，履行罚款案件1 549起1 036万元，案件的履行率为83.88%，罚款案件的履行率79.03%，收回罚款1 036.32万元；与2006年相比罚款额提高了29.57%。”［3］（P3）

再看重庆市的数据。2007年以来，重庆市由于率先在环境行政处罚中引入 “按日计罚”制度④，使得重庆市的环保执法一跃进入全国先进水平。根据重庆市环保局公布的数据，2009年1月到7月，重庆市环保局共作出360项行政处罚［4］。2009年1月到7月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共有107家［5］。由此可知1—7月的案件执行到位率为70.28%。2009年8月到10月，重庆市环保局共作出50项行政处罚［6］，加上1—7月的数据，1—10月份重庆市环保局一共作出了410项行政处罚。2009年1月到10月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共有104家［7］。由此可知1—10月的案件执行到位率为74.63%。2010年1月到5月，重庆市环保局共作出261项行政处罚［8］。2010年1月到5月，拒不执行已生效环境行政处罚企业共39家［9］。由此可知案件执行到位率为85.06%。

从字面上判断，重庆市环保局公布的 “拒不执行已生效环境行政处罚企业”，应当是指没有申请法院强制执行之前拒不履行已生效环境行政处罚的企业。在申请法院强制执行之后，案件执行到位率肯定会有所提高。但在环保执法被公认为属于全国先进水平的重庆，2009年仍有25%、2010年仍有15%的企业拒不履行，说明环保执法确实还有很大的提高空间。

青岛、江西、重庆分别位于我国的东、中、西部，这三个地方的环境执法状况，大致可以代表近年来中国环境执法的整体水平。从公布的数据来看，三地近年来的案件执行到位率差距不大：青岛市2007年案件执行到位率为83.88%，江西省2006年案件执行到位率为82.5% （2009年应该也差不多）；重庆市2009年1—10月案件执行到位率大于74.3%，2010年1—5月案件执行到位率大于85.06%。但青岛市和江西省的处罚金额执行到位率差距较为明显：青岛市2007年处罚金额执行到位率为70.1% （罚款额1 478.01万元，收回罚款1 036.32万元），江西省2006年处罚金额执行到位率为60.7%，青岛市高于江西省将近10个百分点。重庆市环保局没有公布处罚金额执行到位的情况。

《全国环境统计公报》 （2007年）显示：全国环境违法案件查处立案129 911件，结案99 820件。由此可见全国平均案件执行到位率为76.84%。遗憾的是，《全国环境统计公报》并没有公布处罚金额执行到位率，但从青岛和江西的处罚金额执行到位率至少低于案件执行到位率13个百分点来看，全国处罚金额执行到位率估计在64%以下。本来我国环境法律规定的处罚额就已经很低了，如此低的执行到位率进一步降低了违法者的违法成本。

环保部门作出处罚决定后，如果相对人拒不履行，只能申请法院强制执行，因此，如此低的处罚金额执行到位率，必然与法院有某种关联。

从理论上分析，环保部门作出的处罚决定最终没能执行到位的原因可能有以下几种情形：（1）法院审查之后认为环保部门的处罚决定违法，因此裁定不予执行；（2）法院裁定环保部门的处罚决定合法，也去执行了，但被执行人无力履行；（3）法院裁定环保部门的处罚决定合法，但没去执行；（4）法院没有对环保部门的处罚决定是否合法进行审查，一直拖着，更别提去执行了。当然，还有一种可能，那就是 （5）相对人拒不履行处罚决定，环保部门也没有申请法院强制执行，最后不了了之。

前两种情况显然不能归咎于法院；第三、四种情况显然是法院不作为。而对于法院的不作为，环保部门并没有可靠的救济途径。在第五种情况下，看起来似乎与法院无关，但实际上可能有关。本文将在后文分析。

由于缺乏充分的数据，本文无从得知每一种原因各自占多少比例。但从日常接触到的各种资料以及调研得到的情况来看，环保部门处罚决定违法⑤、被执行人无力履行⑥、环保部门不申请法院强制执行都不是主要原因⑦，法院对环保部门申请强制执行的不配合才是主要原因。

某些场合下，法院并不是不执行，而是经历了一拖再拖之后才去执行。但法谚有云：“迟来的正义为非正义。”本来，当环保部门 “可以”依照法律规定申请法院强制执行时已经过去60天了⑧，法院审查处罚决定书还要一段时间 （30天之内）。如果审查完了之后再拖一段时间才去执行，很可能已经于事无补了。而污染在此期间很可能一直在持续，对环境和人身的损害也一直在持续。事实上，对于环保执法来说，即便法院在法律规定的时间内去执行了，也可能太晚了。因为环保执法的时效性很强，过后再去执行往往没有任何意义。

早在2000年，最高人民法院就发布了 《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，其中第5条规定：“……非诉执行案件应当在立案之日起三个月内执结；有特殊情况需要延长的，经本院院长批准，可以延长三个月，还需延长的，层报高级人民法院备案。”但在执行实践中，至少在环保执法领域，“三个月”的期限显然没有得到很好的遵守。

三、法院怠于强制执行环境行政处罚案件的原因分析

法院 “执行难”，多少年来都是一个老大难问题。但学界习惯于从被执行对象以及法院所受到的外部制约的角度去分析 “执行难”的原因，而较少探讨法院本身怠于执行的问题。恰恰在环境行政处罚的强制执行领域，法院本身的不作为成为 “执行难”的主要原因。那么，法院为什么对环保部门申请强制执行不甚热情呢？

首先，环境行政处罚的执行费太低，甚至没有执行费，以致法院缺乏执行动力。无论是最高人民法院1989年6月29日通过、1999年6月19日修改的 《人民法院诉讼收费办法》，还是国务院2006年12月8日通过、2007年4月1日起施行的 《诉讼费用交纳办法》，均规定申请执行的费用与执行金额挂钩⑨。不幸的是，环境行政处罚的 “执行金额”往往很低，以至于无法让法院提起兴趣。

我国环境法律规定的处罚额本身就偏低，雪上加霜的是，许多地方性环境保护法规、规章还对基层环保部门的罚款权限进行了严格的限制，县、区级环保部门只能处以1万元以下的罚款⑩。由于县、区级环保部门承担了绝大部分的行政处罚职责，这种处罚权限的设置大大限制了对环境违法行为惩罚的力度。这种规定的直接后果是导致即使基层环保部门发现了某些违法行为应当处以较重的罚款，但为了避免管辖权限上的纠纷，很可能选择较低额度、符合自身罚款权限的罚款数额。

据我们调研了解到的情况，目前环境行政处罚的平均金额大部分 （超过80%）在两万元以下⑪。相比之下，由于民事案件、经济案件标的额经常是几十万、上百万甚至上千万元，因此法院执行一起民事、经济案件所获得的执行费用往往是执行一起环境行政处罚的10倍以上，而法院所付出的执行成本很可能是类似的。即便执行民事或经济案件的成本稍高，但总收益相对来说仍然要高于执行环境行政处罚案件。

在这种情况下，法院当然要把稀缺的执行资源投入到产出更大的民事、经济案件中。沈阳市沈河区环保局一位工作人员就曾指出：“以沈河区法院为例，一年勉强可以应付沈阳市环保局200起行政处罚案件的执行，但将这些案件全部执行所收取的费用还不及一起经济类案件所收取的费用多。因此法院对于执行环保部门的行政处罚十分缺乏动力。”

其次，环境行政处罚案件数量较多，而法院的执行力量有限。笔者在调研中了解到：环境行政处罚案件是所有行政机关需要法院协助执行的案件中比例最高的案件⑫，如果法院将所有环保部门的处罚都执行了，则法院可能不但没有精力执行其他类型的行政案件，甚至连执行民事案件的精力都没有了。

再次，执行环境行政处罚案件的难度较大。很多环境违法企业都是地方政府 “重点保护”的企业，法院在执行环境行政处罚时，除了要面对地方保护主义之外，也常常担心环保部门会把矛盾转嫁到法院身上，导致法院与被处罚企业的激烈冲突，甚至进一步酿成群体性事件。本来这种案件的执行费就不多，甚至没有，法院当然不愿意在这个问题上多费功夫。更重要的是，行政处罚最终是要上缴国库的，相当于是一种 “公共物品”，由于某种程度的 “公地悲剧”，即便法院不去执行，环保部门也不至于会像那些胜诉的私人当事人一样天天催着法院去执行，这就给法院的逃避提供了便利。

最后但可能最重要的是考核机制的问题。笔者在沈阳市环保局调研时了解到：在沈阳市的法官考核体系中，诉讼强制执行是一个考核指标，而类似环保行政处罚的非诉执行不是考核指标，因此法官没有积极执行的动力⑬。 “考核指标”在当下中国是至关重要的，就像西方国家的选票一样。如果非诉强制执行的状况是法官重要的考核指标之一，法官也会有很大的积极性。

上述问题不是短期就能够解决的，因此在很长一段时间内，环保部门还得面对法院不配合的问题。而一旦法院不执行环保部门作出的处罚决定（以及其他决定），环保部门投入大量时间、人力、物力和财力所获得的执法努力就付之东流。环保部门没有申请法院强制执行，原因很可能是：在多次博弈之后，环保部门意识到，反正申请法院强制执行，法院也不执行，环保部门还要倒贴一笔执行费。作为理性人，环保部门的策略必然是不再申请法院强制执行，而是寄希望于相对人的自愿履行。如果污染者和环保部门都知道法院强制执行的可能性不大，相互之间就可能进行某种程度的 “讨价还价”⑭。这绝不只是 “理论上的可能性”。从上文所列举的数据就可以清晰地反映这一点。无论是青岛市还是江西省，总体来看，处罚金额执行到位率都大大低于案件执行到位率，两者分别相差13和20个百分点。由于每个案件的处罚数额不同，如果案件数量不多，处罚金额执行到位率高于或者低于案件执行到位率的情况都可能发生⑮。但如果案件较多，并且各个企业的守法概率或者被执行的概率一致的话，从理论上来说，处罚金额执行率与案件执行到位率应当基本持平。但现实中，处罚金额执行到位率大大低于案件执行到位率只可能有两种解释：要么是处罚金额更高 （也就是违法情节更加严重）的污染者没有履行，要么就是，有些 （甚至所有）被执行人最后被执行的数额低于处罚决定书中确定的数额。在现实中，这两种情况都可能发生。

由于缺乏充分的数据，笔者无从判断到底哪种情况出现得更多，但从现有的数据看，后一种情况的可能性更大一些。要检验这个结论其实很简单，只要看看那些案件执行到位率为100%的地区，处罚金额执行率是多少就知道了。从理论上来说，案件执行到位率为100%的地区，处罚金额执行到位率也应当是100%，处罚金额执行到位率低于或者高于100%都是不正常的。而江西省鹰潭市2006年8月、10月、11月的案件执行到位率均为100%，但处罚金额执行到位率均为75%左右［10］。那剩下的25%显然是被讨价还价掉了。

当然，前一种可能性必然是存在的。对于这些更为严重的环境违法行为，在环保部门已经作出处罚并且已经申请法院强制执行的情形下，由于法院的原因最终未能实际执行，无论是对于环境保护还是对于环境法律的权威，都是更加沉重的打击。

四、可能的出路

近年来，为了解决环境领域 “违法成本低”的问题，很多学者都提出应当在修改法律时提高处罚额度。这种观点当然是正确的，因为我国环保法律中规定的罚款额度确实太低。但同时这种观点也存在很大的误区。提高处罚额度必须建立在处罚能够获得执行的前提之上，否则100万元的处罚和1 000万元的处罚都是零。

申请法院强制执行的本意是为了保障行政行为的合法性，保障相对人的合法权益，出发点是好的。但也必须看到这种制度设计的弊端。首先，是没有太大的必要。“在我国现行的司法执行模式中，行政强制执行有一个前提，即相对人既不复议，也不提起诉讼。如果对这种没有任何疑义的行政处理决定再进行司法审查，这首先浪费了司法资源。再深层次分析，对已经设置的行政复议和行政诉讼这两种法律制度也是浪费，人们谁还有兴趣去提起行政复议和行政诉讼？毕竟在强制执行前还有法院审查这一关。有鉴于此，在已有行政复议和行政诉讼这两个法律制度外，没有必要再交法院审查。”［11］（P41）其次，是可能导致不可欲的后果，尤其是对于一些需要即时强制执行的环境违法行为，经过漫长的诉讼、复议期限之后再由法院执行已经没有任何意义。而在环保部门作出处罚决定到法院强制执行期间，环境违法行为可能一直在持续，损害一直在扩大，但任何人都对此无能为力。最后，也会加重法院负担，使得法院根本就无力或不愿帮环保部门执行。

为了保证环境行政处罚得以迅速执行，同时不至于牺牲对相对人的保护，可以有两种完善的途径。一是继续现有的制度，通过某些措施增强法院的执行能力，并刺激法院积极协助环保部门强制执行。例如，增加法院执行部门的人员编制，考虑将非诉执行率作为法官或法院考核的重要指标之一等等。目前，有一些地方通过建立审判与执行权合一的 “环保法庭”的方式来加强环境行政处罚的执行，这种做法确实有利于环境行政处罚执行率的提高，但由于这种 “环保法庭”仅在少数地区存在，并且仍然受制于法院有限的执行能力，它们到底能够在多大程度上解决全国普遍存在的问题还待继续观察。

另一个途径是考虑修改法律，授予环保部门某些强制执行权。如果说以前不给予环保部门强制执行权，是担心环保部门有强制执行权可能会 “阻碍”经济发展的话，那么，在建设 “生态文明”已经成为执政党的政治意志的今天，这个理由早就不成立了。尤其是，现在中国所面临的环境形势，完全靠法院强制执行将无法支撑，即使法院全心全意配合环保部门，也可能因为资源有限心有余而力不足。

授予环保部门完全的强制执行权显然不大可行，也无必要。任何部门都有滥用职权的倾向，环保部门也不例外。本文认为，为了保障环境行政处罚的执行率，震慑违法者，可以考虑授予环保部门对于以下事项的强制执行权：第一，必须立即执行，否则就可能导致严重污染事故，或者导致证据灭失，或者过后再执行就失去意义的某些违法行为；第二，某个数额 （例如两万元）以下的罚款。其他的事项仍然申请法院强制执行。这样既能减轻法院的负担，基本上保障环保部门执法的及时性、有效性，同时也没有显著降低对相对人的司法保护。当然，在作出这样的制度安排之后，仍然需要解决本文提到的一些问题，否则，对于那些由法院强制执行的案件，仍然可能存在执行难的问题。

五、结 语

本文的目的，一方面当然是试图揭示司法因素对环保执法的影响，另一方面，更重要的是，本文希望能够引起学界对于影响环保执法的因素的全方位关注。本文无意于指责法院，或者指责任何人。任何主体都有追逐利益最大化的倾向，这并不必然是个错误。关键的问题在于，我们如何构建一个合理的制度，保障各个主体在促进自身利益最大化的同时也能促进公共利益的实现。在中国的环境形势越来越严峻的今天，全面地分析现实中制约环保执法的各种因素及其背后的原因，无疑具有重要的理论和实践意义，本文仅仅是一个最初步的研究。

［1］江西省环保厅.江西省设区市以上环保局本级行政执法工作情况每月通报（2006年 12月）［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／12.htm，2008－03－14.

［2］江西省环保厅.江西省环境行政处罚工作简报2009年第二期［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／News.shtml？p5＝7993，2011－03－14.

［3］李恒远，常纪文.2007年中国环境法治综述［A］.中国环境法治（2007年卷）［C］.北京：法律出版社，2008.

［4］重庆市环保局.重庆市环保局2009年环境行政处罚决定（截止2009.7）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／28527.htm，2010－09－12.

［5］重庆市环保局.重庆市环保局2009年拒不执行已生效环境行政处罚企业名单（截止2009.7）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／28525.htm，2010－09－12.

［6］重庆市环保局.重庆市环保局环境行政处罚公示（2009年8月—11月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／30228.htm.

［7］重庆市环保局.重庆市环保局拒不执行已生效环境行政处罚企业名单 （2009 年 1月—10 月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／30220.htm，2010－09－12.

［8］重庆市环保局.重庆市环保局环境行政处罚公示（2010年1月—5月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／hbxzcfxzfy／33646.htm，2010－09－12.

［9］重庆市环保局.重庆市环保局拒不执行已生效环境行政处罚企业名单（2010年1月—5月）［EB／OL］.http：／／www.cepb.gov.cn／hjjc／jbzxysxhjxzcfqymd／33870.htm，2010－09－12.

［10］江西省环保厅.江西省设区市以上环保局本级行政执法工作情况每 月通 报 （2006年8月、10 月、11月）［EB／OL］.http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／08.htm，http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／10.htm，http：／／www.jxepb.gov.cn／bszn／zfgs／2006／11.htm，2008－03－14.

［11］高伟凯.中国行政强制执行体制的模式选择与构建［J］.南京大学学报，2002，（1）.

注释：

①一个典型的例子是：因为浙江省乐清市人民法院不予执行市环保局申请强制执行的非诉行政案件，环境行政处罚文书成为“白条”，无奈之下，乐清市环保局向乐清市人大提交了 “关于要求协调环境非诉行政案件强制执行的报告”。参见侯兆晓：《何时不再陷入执行尴尬？》载 《中国环境报》2008年11月13日第3版。

②必须说明的是：所有执行的案件中，既包括法院强制执行的案件，又包括当事人自动履行的案件。

③ 这个数据比2006年1—6月的数据有较大的提高。据江西省环境保护局 《关于2006年1—6月全省环境执法行政处罚情况的通报》（赣环法字 ［2006］13号，2006年7月21日）公布的数据，2006年1—6月，全省11个市平均案件执行到位率只有56.1%，处罚金额执行到位率仅有23.2%。

④2007年9月1日起施行的 《重庆市环境保护条例》第111条规定：“……违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚。”

⑤ 根据2001—2008各年度的 《全国环境统计公报》，在这八年中，当年结案的环境行政诉讼案件数从未超过当年实施的环境行政处罚案件数的1%，当年受理的环境行政复议案件数从未超过当年实施的环境行政处罚案件数的0.6%。这就意味着，98%以上的环境行政处罚的合法性没有受到质疑。

⑥由于环境行政处罚的数额一般较低，相对人无力履行的可能性也就较低。很多情况下，被处罚的企业有能力履行但就是不履行。这很可能是法院不配合环保部门的结果。参见下文的分析。

⑦从一般情理上判断，在法院能够积极配合环保部门强制执行的情形下，环保部门主动选择不申请法院强制执行的概率相当小。

⑧“如果当事人自接到环保部门的行政处罚通知之日起，超过十五天未起诉，超过六十日未申请复议，又不履行处罚决定的，作出处罚决定的环保部门即可申请人民法院强制执行。”全国人大常委会法制工作委员会 《关于环保部门就环境行政处罚决定申请人民法院强制执行的期限有关问题的答复》，法工委复字［2001］17号，2001年6月25日。

⑨ 《诉讼费用交纳办法》并未明确规定行政机关申请法院强制执行需要交纳执行费。但实践中，很多法院仍然依据 《诉讼费用交纳办法》第14条收取执行费。本文无意于评论法院的做法是否符合法律规定，只是想指出：即便法院可以收取申请执行的费用，其也缺乏执行环境行政处罚的动力。如果法院不能收取申请执行的费用，就更没有动力了。

⑩ 例如 《辽宁省环境保护条例》第54条，《陕西省实施 〈中华人民共和国环境保护法〉办法》第43条。

⑪ 根据前述青岛市环保局的数据，2007年罚款案件总数为1 960件，处罚金额总数为1 478.01万元，平均每个案件罚款数额为0.75万元。实际执行案件总数为1 549件，实际执行处罚金额为1 036.32万元，平均每个案件实际执行罚款数额为0.67万元。

⑫ 一个原因是现实中环境违法行为较多，环保部门相应作出的行政处罚案件也较多；另一个原因是有些行政部门自身就有强制执行权，无需申请法院来强制执行。

⑬ 当然，也许法官考核指标全国各地不一样。因为有些地方的法院显然要比其他地方更加积极地对待环保部门的申请强制执行。这里面有环保部门与法院协调较好的因素，但更重要的因素可能是法院内部本身的考核机制问题。

⑭ 环保部门和排污企业 “协商收 （排污）费”是环保执法中的普遍现象。尽管协商收费不符合法律规定，但仍有其合理的一方面。因为缺乏有效的监测手段，有时候环保部门根本不知道排污企业到底排放了多少污染物，因此很难精确计算到底要收多少排污费。在这种情况下， “协商收费”几乎是一个必然的选择。但行政处罚与排污收费不一样，行政处罚决定书一旦作出，处罚数额就是确定的，根本就不应当存在讨价还价的空间。

⑮ 例如，假设环保部门对五个企业作出了处罚，对其中的四个罚款10万元，对其中的一个罚款100万元。如果被罚100万元的企业履行了，其他四个被罚10万元的都没有履行，那么，案件执行到位率只有20%，但处罚金额执行到位率为71.43% （100万元／140万元）。相反，如果四个被罚10万元的都履行了，而被罚100万元的企业没有履行，那么案件执行到位率是80%，但处罚金额执行到位率为28.57% （40万元／140万元）。

On the Judicial Factors Affecting the Environmental Administrative Penalty Enforcement：An Empirical Analysis

YAN Hou－fu
（Law School，Beijing Normal University，Beijing100875，China）

A significant factor that causes the enforcement difficulty of environmental administrative penalties is the weakness of judicial guarantee.Since the environmental protection agencies have almost no compulsory enforcement power，once the violators refuse to fulfill the environmental administrative penalties，the environmental protection agencies have to apply for the courts to enforce the penalties.Therefore，the attitude of the courts will be a decisive factor of the enforcement rate of environmental administrative penalties.However，the courts are reluctant to enforce the environmental administrative penalties due to some reasons.In order to change this situation，we should make some new institutional arrangements to the compulsory enforcement power of environmental administrative penalties.

environmental administrative penalty；compulsory enforcement power；environmental protection agency；court

D922.112.4

A

1671－0169（2011）06－0025－06

2011－06－10

严厚福 （1982—），男，江西玉山县人，讲师，法学博士，研究方向：环境法。

（责任编辑 周振新）