擅自改变土地用途应如何处理

□ 张 涛

【案例】

2002年12月，某市机械有限公司通过公开出让方式，取得一块国有建设用地使用权，面积为12499.3平方米，用途为住宅，出让金额为427万元。该公司于2003年4月和2006年4月分两次缴纳了50万出让金，并于2010年7月缴清了剩余的出让金和利息。同年8月，该公司申请办理土地用途为住宅的土地登记。

市国土资源局在地籍调查时，发现该公司申请办理土地登记的地块，与出让合同不一致，实际用途为工业用地，建有厂房。且没有任何变更用途的手续。

经了解，该公司申请办理土地登记的地块，批准用途为住宅用地，非法改变成了工业用地；改变用途的理由是当时暖气、煤气尚未通至该区域，周边环境不具备建设住宅的条件，为避免土地闲置，临时建设了厂房。待条件成熟后再拆除厂房，改建为住宅。

【分析】

第一种意见认为，仅从土地登记的角度考虑，按《土地登记办法》的要求，批准用途即住宅用途，该公司也是按照住宅用途申请登记发证。有成交确认书、出让合同及出让金缴纳证明、契税缴纳凭证，符合土地登记法定条件，可以登记发证。

第二种意见认为，从执法角度考虑，《土地管理法》第四条规定，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。对建设用地的土地用途，通过在土地出让合同或土地划拨批文中加以明确。凡未经批准实际用途与土地出让合同中规定的用途不一致的，都应认定为擅自改变用途。土地使用者未经批准，擅自改变土地用途是一种违法占地行为。应先行处罚，再行办理土地登记手续；或者拆除建筑物后，再予办理土地登记手续。

第三种意见认为，《土地管理法》第五十六条规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。《城市房地产管理法》第二十五条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定，土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

根据土地出让合同的约定，土地使用权一经取得后，土地用途不得擅自变更。从上述相关法规中不难看出，擅自改变土地用途的处理方式有两种：一是严重影响城市规划的，出让方有权解除土地出让合同，收回土地使用权。二是符合城市规划的，受让方经出让方和当地市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，可以改变土地使用权出让合同约定的土地用途，调整土地出让金。

笔者认为：该公司申请的住宅用地土地登记，应按照第三种意见，建议把土地登记和执法监察同时进行，一边走土地登记程序，一边走行政执法程序。待执法结束后，再行发放国有土地使用证。