关于地方人大工作的思考

巩章义

（遵义师范学院 政治经济系,贵州 遵义 563002）

随着我国政治文明进程的不断发展,人大的功能也不断得到强化。特别是《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（简称《监督法》）公布后,在一定程度上弥补了过去人大职权的虚化,夯实了人大维护法治、保障宪法和法律实施的法制基础。人大在国家政治生活中发挥了重要的作用,对改革开放的功绩是巨大的。然而地方人大在实际工作中的作用与宪法和法律赋予的职责尚有一定的差距,只有找出原因并加以改进,才能充分发挥人民代表大会制度作为我国的根本政治制度的作用。

一、地方人大在实际运行中存在一些值得思考的现象。

1.从宪法的角度看,《中华人民共和国宪法》第三条第二款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”从人大与“一府两院”的关系上看,人大任命其官员,官员也对其负责。现实中的多数情况是地方人大批准任命官员,人大批准任命的官员中除“一府两院”的首长每年到人大作“工作报告”,而不是报告工作外,其余部门首长几乎不到人大汇报工作状态,似乎权力机构的权力只是“批准”。官员违法也只有党政问责,没有人大问责。地方人大在一些问题上只说是“应该怎么样,必须怎么样”,但“结果”怎么样却不深究。如果相关单位没有“怎么样”,结果人大也没有“怎么样”。

2.从《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定上看。人大常委监督的内容有“四个规定动作”和三个自选动作。四个规定动作是：a、听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。b、审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告。c、法律法规实施情况的检查。d、规范性文件的备案审查。“三个自选动”作是：a、询问和质询。b、特定问题调查。c、撤职案的审议和决定。但在实际运行中,如审议政府工作报告这项常规工作,人大代表阅读和研究报告的时间太短,只有会议几天,导致无法深入提出问题,往往是听完报告后随便议论一通就举手表决通过,极少或几乎没有人问一下作报告的人,经济增长率确定的根据是什么,有无调研报告？也不问政府做这件事不做那件事,这么做不哪么做的理由是什么？人大在许多问题上并没有刨根问底。不能刨根问底又怎么发挥监督作用呢？

总之,现实中地方人大与政府的关系表现出配合多,制约少,或者说人大的制约功能没有很好发挥。即使在监督制约中也表现出抽象性、程序性监督多而实质性监督少,弹性或柔性监督多而刚性监督少。重程序性工作,而对查明原因、追究责任的“自选作动”（询问、质询、罢免）的工作却不够重视或重视的力度不够,没有充分发挥以权力制约权力的作用。这种情况,应该承认离党和人民群众的期望还有很大的距离,反过来讲也说人大工作有很大的改善的空间。

二、产生的原因

出现上述问题原因是多方面的,既有整个政治体制运行上的因素,也有文化的因素和人大管理上的原因。作者就上述问题出现的原因提出个人的几点看法,抛砖引玉。

1.体制性的制约因素。中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是执政党。始终坚持党的领导既是历史的结论,也是人民的选择,更是国家发展和民族振兴的需要,其执政方式必然会影响人大监督权行使。表现：a、有的地方党委以加强党的领导为由,无视人大的法定职能,代行或干预地方国家权力机关行使职权,导致人大难以发挥正常的功能。b、不少地方正在或已经推行“扩大党政交叉任职”,政府领导身兼行政和党内双重职务,这有利精简领导职数,提高办事效率,但易使人大在监督中有畏难情绪。c、还有些地方党政不分,党政行为共为一体,党委包揽政府事务,甚至政府事务性的决定也是党政联合发文。d、还有体制性的因素,上级与下级的关系,也会影响到监督权的行使。某些被监督对象以执行上级决定为由,搪塞同级人大常委会的监督。

2.传统文化因素。有几千年的封建专制史的中国虽有十分灿烂的优秀的古代文明,但缺少民主文化的传统。自秦王朝开创“以吏为师”以来,皇帝是所有子民的“家长”,各级地方官就是人们的“父母官”,长官就是当地的最高权威。每个地方只能有一个长官,其余机构及人员都是幕僚、参谋而己。长官面对社会的其它成员时,他们习惯的是“为民作主”,而不是竞争、协商、契约。最为可悲的是中国文化中的不按明规则行事,而按潜规则行事的文化传统。我国是儒、法、道和佛等多元文化并存和信仰的国家,这既使中国人的思维有多维性,也使我们缺乏规则的权威意识。见佛拜佛,遇道拜道,需要谁拜“谁”,不管他们之间是否对立和矛盾。以工具性价值看待“信仰”,潜意识中缺少对“信仰”的敬畏感。当我们面对规则总是可以具体情况具体分析具体处理时,常常会使规则的权威荡然无存。从中国封建官场文化上看,古代的官场是一个相对封闭的不受外部干预的体系,形成了许多传统的待人处事的官场文化,即官场潜规则。这些潜规则有时候甚至比制度或“明规则”更有用。对照西方现代民主政治,其官场不仅民选的政务官流动,而且公务员都可进可出,且社会有一套竞争性的监督制度,所以潜规则难形成。我国官场有进难出、有升难降的传统则一直保持到现在。这使中国人与人交往时往往不相信你怎么说,只看你怎么做。现在官场中也流传的“红头（文件）不如黑头（文件）,黑头不如口头（交待）”的说法就是不按明规则、而按潜规则作为的典型反映。换言之,在人大如何才能更好的行使职权的探索期,在党如何领导人大的关系上,人大似乎也存在按过去惯例而不完全是按制度履行自已职责的情况。这种按惯性行事,不是简单的谁争权或不履职的问题,是有传统文化基因“自我复制”的因素。

3.人大（常委会委员）的权利、义务分布不均衡。在法律上人大代表有许多权利,人大代表的权利包括：1）审议权,审议是对列入会议议程的各项报告和议案进行讨论、发表意见、表明意愿和立场,给予肯定、否定或者提出修改意见的权利；2）提案权；3）表决权,即代表明确表示赞成或反对意见,并以法定标准来确定结果的行为；4）询问权和质询权；5）选举权,选举权是指代表参加产生国家机关领导人员及其他人员的权利；6）罢免权,罢免,是指由选举和任命产生的国家机关有关工作人员在任期届满以前,依法解除其职务的法律行为；7）建议权、批评权；8）人大代表在闭会期间活动的其它权利,如参加视察、检查和专题调研等。但权利只是一种资格,拥有权利的人可以行使也可以不行使权利。不行使权利,人们不能把他怎么样。在这个意义上看,权利规定与责任无关。人们不能仅根据不履行权利而追究其责任

从义务上看,人大代表的义务这样规定的：1）模范地遵守宪法和法律。2）保守国家秘密。3）联系群众。4）参加人民代表大会会议。从上述义务看,我国人大代表的义务规定是比较粗略和原则的,只要代表“守法、守秘、开会”即可。至于代表如何履职等更为细致的内容不具体。如代表是否联系和怎么联系选民、是否和怎么收集选民的意见、是否表达了选民的意见等更具体的义务没有规定。代表既然没有具体的义务,也不存在不履行义务承担责任的问题。因为义务是人们在相应的社会关系中必须的付出,不履行义务就要承担相应的责任或后果。由此可以看出只有义务才与责任联系。但我国人大代表义务规定太粗,所以代表的责任就少且缺乏监督。在西方国家不同,有选民监督议员,我们就只能靠制度约束代表。如果制度都不完善,难以进行相应的责任约束。代表即使想多干点工作也找不到法律依据。所以个人认为我们的人大代表一方面权利很多,另一方面义务太少,权利与义务的分布存在不均衡的现象,与我们一直主张的权利与义务的对等存在冲突。

4.从某些地方人大代表的工作态度上看,部分人存在三种不良情绪：1）认为我们党是执政党,现实中又有党组织的、政府的、舆论的、法律的等等各种各样的监督,特别是有了党的领导和监督,似乎人大监督可有可无。2）存在畏难情绪。部分人大工作者担心加强监督可能造成与党组织、政府的对立,怕弄僵了同“一府两院”的关系,既不愿也不敢理直气壮进行监督。所以,尽可能表现为“和事佬”,遇事少询问、少深究,事中少监督,事后少核查和追究责任,凡事以和为贵。认为对党组织、政府提出的各种事项不反对就是支持,不纠缠就是理解。即使有好的意见和建议也不愿表露,相应的反映在表决上投违心票。3）少数人认为到人大就是“到点了,该休息了”,于是事不关已,高高挂起,抱着多一事不如少一事的心态应付工作,所以在工作中往往以配合工作为由不作为。

总之,上述问题应辩证地看待,从辩证法的视角审视,问题出现的原因是多方面的,而且远远不止上述几点,应该还有更多,限于能力和时间只作上述分析以供参考。

三、进一步完善地方人大工作的建议

进一步完善地方人大工作应从执政党的执政方式、人大内部的制度和社会舆论三个方面进行：

1.进一步探索党的领导与人大工作的具体定位和工作机制。

首先,进一步完善执政党科学、民主的执政方式。中国共产党作为执政党,在国家政治生活的定位是：政治的领导、思想的领导和组织的领导。其中政治领导是根本、思想领导是灵魂、组织领导是保证。所谓党的政治领导就是提出路践、方针和政策。人大的定位是对执政党提出的路践、方针和政策进行合法性审查,并完善其科学性与合理性后将其上升为法律法规。不是单纯的批准上升为国家意志,还应有“审查”与“完善”的功能。所谓党的组织领导即党组织拥有干部的考察权、（由法定提请人提请人大审查批准权）、任命权和撤职权,而人大拥有审查批准权。人大的定位就是对党委提名批准的干部在任前和履职中进行履职能力和道德行为的审查和监督,并对有“问题”干部进行询问、质询和罢免,并不是简单的“批准”。这样才能真正尽到监督的职责,才有利于克服腐败并保证社会主义事业的顺利发展。党的思想领导即用马克思主义中国化的最新成果武装党员和人民群众,使其自觉贯彻执行国家的法律和政策；人大的定位在将党的纲领、路线转化为法律、法规时的合法性审查,因为党也必须在法律范围内活动。同时人大要自觉学习并执行党的路线、方针和政策,并以此为指导日常工作的指南。人大的这种作用与其说是对党组织的制约,还不如说是对党组织决策的补充和完善,使之更具科学性与民主性。这种制约不仅不会损害党的领导,反而有利于党的正确领导。当然,人大还提供了各种利益合法表达、辩论和科学性再论证的平台。通过人大再次倾听各种利益的表达,以便更好地找出符合绝大多数人利益的社会收益最大且社会冲突成本最低的方案。上述定位需特别注意的是防止部分地方党组织的越位现象,同时检讨人大的不到位现象。

其次,人大与“一府两院”的关系。a、转变观念,人大首先是制约、监督“一府两院”,然后才是配合关系。真正尽责的监督肯定不会让被监督者满意,否则角色错位。b、人大所有委员专职化（至少常委专职化）,使其一心一意从事人大工作。现在大多数委员的兼职现象使其无暇兼顾人大工作,专职化有利于代表集中精力专注于工作。c、人大应按照宪法和监督法的规定,用好法律赋予的各项权力,充分运用“审查”“视察”“调研”“检查”“询问和质询”“罢免”等形式开展工作,并向社会公开,使监督不仅是人大监督,而是全社会的监督,同时人大也接受了社会的监督。

2.在法律上进一步强化人大代表的义务,当前可以从强化人大常委会委员的义务开始,并创造为其行使职责的条件。许多学者在探索强化人大代表责任制时,提出常委会成员专职化,并在人大常委会内部建立责任制：第一,进一步明确委员的责任,并对其工作出现差错进行责任追究；第二,上级人大加强对下级人大的指导和考核,督促其更好地履行职责。例某地方的“十一五规划”中有些指标无人负责的问题,政府应负责任,但人大代表当时是怎么审议的,如果没有发现问题,那说明审议时太粗心,说难听点是不负责任。如果发现了而不提出来询问一下,质询一下,了解清楚以便监督,那说明主观上还是存在一些问题的。如果有责任追究是否可以减少这种现象,答案是肯定。此外,为了使代表更好地履职,能否要求党委和政府送来审议的提案附上调研报告。例如“十二五规划”,审议时附上主要指标的调研报告,相应地人大代表审议时才更容易了解具体情况。否则,可能只是凭经验凭感觉进行审议,这样审议的质量难以保证。

3.加强民主意识、权力制衡等理论的宣传普及,同时加快政治文明的建设。只有通过坚持不懈的努力,逐步改变封建文化传统,才能为整个国家在民主、法制基础上运行创造良好的舆论环境,这就是所谓“制度使人强迫,文化使人自觉”。综上所述,人民代表大会是我国的根本政治制度,党的领导是中国特色社会主义事业的核心,进一步完善人大的工作不仅是人大的职责,也需要全社会的努力,特别是执政党要找准自身的定位和执政方式,使之与人大形成分工合作的关系。在目前背景下,完善地方人大工作应该更加关注权力制约机制和作用的发挥,不能简单地只讲配合。同时加强民主意识的宣传,强化人大委员的职责,并为他们的工作创造条件。若能如此,我们相信,人民代表大会制度一定会充分发挥国家根本制度的作用。