关于对济南市农村集体土地征地补偿费用分配纠纷案件审理情况的调研

乔延阔

关于对济南市农村集体土地征地补偿费用分配纠纷案件审理情况的调研

乔延阔

目前，由于国家对征地补偿费用的分配、管理还没有统一的政策法规，各地的做法差别不一，使得征地补偿费用的分配很不规范，由此引发的上访、闹事、诉讼等日益增多，成为影响社会稳定的重要因素。到目前为止，济南中院已受理土地补偿款分配纠纷案460余件，审判实践中，针对《山东省实施土地承包法办法》因农村社会经济发展而暴露出的局限性，我们认为，对该办法应当进行适当修改，修改时应同时考虑农村富余劳动力向城市流动、转移的趋势，以及农村土地承包经营权所具有的基本生活保障功能等，不仅要解决常态下集体经济组织成员资格的认定问题，而且也应对特殊情形人群成员资格的认定标准作出相应规定。

农村集体土地；征地补偿费用；分配纠纷案件

近年来,随着十一运会主场馆、大学科技城、京沪高铁西客站等重点工程的相继开工建设,济南市农村社会经济快速发展,城乡接合部的农村土地被大量征用,村民因土地被征收后的土地补偿费用的分配起诉村民委员会的案件大量涌现。征地补偿费事关农民的切身利益,是失地农民的“保命钱”。目前,由于国家对征地补偿费用的分配、管理还没有统一的政策法规,各地的做法差别不一,使得征地补偿费用的分配很不规范,由此引发的上访、闹事、诉讼等日益增多,成为影响社会稳定的重要因素。为妥善处理好此类案件,化解社会矛盾,促进社会和谐,济南中院民二庭进行了专题调研,具体调研情况如下:

一、审理此类案件的法律依据

《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定:“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”但是,对于何为农村集体经济组织成员,我国法律并没有明文规定。近年来,第二轮农村土地承包、征用承包土地补偿款分配、农业税免除、种田补贴发放以及非本集体经济组织成员不得购买本集体经济组织宅基地上所建房屋等政策规定纷纷出台,对于“农村集体经济组织成员资格”的认定往往成为完成上述工作的前提条件,而且可以预见的是,随着农村社会经济的发展,类似的情形会越来越多,相应地,对于准确界定农村集体经济组织成员资格的需求就越来越迫切。

目前,我省法院认定集体经济组织成员资格的惟一法律依据是《山东省实施＜中华人民共和国农村土地承包法＞办法》(以下简称《山东省实施土地承包法办法》),该办法第6条规定:“符合下列条件之一的本村常住人员,为本集体经济组织成员:(一)本村出生且户口未迁出的;(二)与本村村民结婚且户口迁入本村的;(三)本村村民依法办理领养手续且户口已迁入本村的子女;(四)其他将户口依法迁入本村,并经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,接纳为本集体经济组织成员的。”该办法的实施,在我省法院妥善处理涉及农村集体经济组织成员资格认定的案件过程中发挥了极其重要的作用。

二、此类案件的审理情况

到目前为止,济南中院已受理土地补偿款分配纠纷460余件,其案件分布及类型如下:

(一)“出嫁女”及其子女以及其他特殊情况的子女要求分配土地补偿费的案件243件,占案件总数的52.8%,分为以下情况:1.与本村村民结婚的妇女,户口亦在本村;2.从外村嫁入本村的妇女,在本村居住,但户口未迁入本村,子女出生后随母落户;3.出嫁到外村的妇女,户口仍留在本村,子女出生后随母落户;4.出嫁到外村的妇女,户口已迁入外村,但在外村既无承包地,又未享受到村民待遇,其在本村仍保留有承包地;5.出嫁到外村的妇女,户口已迁入外村,因离异或丧偶携子女回本村 (娘家)居住几年,但户口仍留在外村,向外村要求分配土地补偿费;6.农村妇女与城镇职工、居民 (非农业户口)结婚,婚后未在本村居住,但户口一直留在本村未迁出,子女随母落户;7.与军人结婚的妇女,户口随军迁出本村;8.从外村再婚嫁入本村的妇女,户口迁入本村,该妇女再婚前所生子女与其母同时或后来将户口迁入本村,子女户口迁入本村时承诺户口迁入后不享受本村村民待遇 (有的无此承诺);9.出生后即在村集体落户为非农业户口人员;10.违反计划生育政策超生的子女;11.分配方案确定的截止日以后出生的新生儿。

(二)入赘女婿要求参与分配土地补偿费的案件77件,占案件总数的16.7%,分为以下情况:1.外村男子入赘到本村;2.外村男子入赘到本村,户口迁入时承诺不享受本村村民待遇;3.外村男子入赘到本村,但户口未迁入本村。

(三)大学生要求分配土地补偿费的案件89件,占案件总数的19.3%,分为以下情况:1、升入大学时将户口迁出,变为非农业户口,正在大学就读;2.升入大学时将户口迁出,变为非农业户口,毕业后因未能就业将户口迁回原籍,但仍为非农业户口;3.升入大学时将户口迁出,变为非农业户口,毕业后将户口迁回原籍,仍为非农业户口,一段时间后,与用人单位签订了劳动合同,或虽有工作,但未签订劳动合同;4.升入大学时将户口迁出,变为非农业户口,毕业后虽将户口迁回原籍,但已与有关企业签订了二、三年不等的劳动合同;5.升入大学时由家长代其与村委会签订协议,约定学生对此后发生的土地补偿费只享受同村村民数额的30%,代签协议时有的学生已达到18岁;6.升入大学时将户口迁出,变为非农业户口,毕业后又将户口迁回原籍,其子女随其落户为非农业户口,子女要求分配土地补偿费。

(四)户口变动人员要求分配土地补偿费的案件51件,占案件总数的11.1%,分为以下情况:1.户口农转非迁出后并未参加工作,后又将户口迁回原村,或小学生因上学而将户口迁出转为非农业户口,后又将户口迁回;2.户口农转非后,享受了三、四年的非农业户口人员粮油供应待遇,后待遇取消,一直没工作;3.外地农业户口的村民转入本村生活多年;4.举家从外地迁入本村的农业户口人员,在本村生产生活几年到十几年不等,且生育子女,有的子女结婚后又生育子女;5.在本村出生,后户口迁出转为非农业户口参加了工作,因企业倒闭或其他原因将户口又转回本村;6.本村出生且在本村长大,后在外有固定工作单位,且多年不在本村居住,但户口仍在本村;7.从外村将户口迁入本村,但不在本村生产生活。

三、审判实践中暴露出的问题

审判实践中,依据《山东省实施土地承包法办法》对上述案件中当事人的农村集体经济组织成员资格进行认定,大部分案件均得到了顺利解决。但是,随着农村社会经济的发展,越来越多的与农村集体经济组织成员资格有所瓜葛的人员为利益所驱使,纷纷出来争取这一资格,使得要求获得资格的队伍逐渐鱼龙混杂起来。不断涌现出的案件显示,目前被征地的城乡接合部村庄居民的情况如前文所分析的,已经变得极为纷繁复杂,许多案件当事人依据《山东省实施土地承包法办法》已经难以界定其集体经济组织成员资格。

具体分析如下:(一)“出嫁女”类型中,除与本村村民结婚户口亦在本村的妇女,以及分配方案确定的截止日以后出生的新生儿,按照《办法》的规定能够确认其资格外,其余的大部分因为户口已迁出本村而难以界定其资格,小部分虽然户口还在本村,但长期生活在外地,其资格认定遭到本村村民的强烈反对。(二)“入赘婿”类型中,前两种类型基本符合法条第2款之规定,第三种类型因人在本村但户口不在而难以认定。(三)大学生类型,因其及子女户口已转为非农业,故均难以认定其资格。(四)户口变动人员类型中,户口农转非的以及虽转入本村生活多年但户口尚未迁入的亦难以认定其资格,至于户口虽在本村但多年不在本村生活的认定资格阻力原因同“出嫁女”中的小部分类型。

在上述难以界定资格的情形中,主要有两个问题难以处理:(一)户口所在地与本人生产生活的地点长期分离。一种是长期在本村生产生活,有的甚至长达数十年,但因为种种原因户口始终未迁入该村。此种类型按照《办法》的规定难以认定其资格,但他们往往以长期生产生活在本村,对集体经济组织做出了贡献,在集体经济组织分配收益时却得不到利益而怨声载道。另一种是户口始终在本村,但长期生活在外地,与本村的生产生活基本不存在交集,本村村民以其未对本集体经济组织做过贡献为由强烈反对,使得认定其资格遭遇极大阻力。(二)户口农转非的问题。许多情形下,农转非人员因为毕业后找不到工作、享受非农业户口待遇后待遇取消、原来有工作但后来失业等原因回到村里,一方面因为户口为非农业而受到村民的区别对待,理所当然的被排斥在集体经济组织之外;另一方面却因为失业、非农业户口待遇取消但生活在农村等原因无法享受到城市社会生活保障,实际上与农业户口的村民无异,在丧失土地,又享受不到集体经济组织收益的情况下,将举步维艰,生活难以保障。因上述人群的条件与《办法》规定不符,认定其具有成员资格往往遭到村民的强烈反对,法院认定其具备资格缺乏法律依据和舆论支持;反过来,若因此而认定其不具备资格又过于武断,不少当事人会因此失掉其重要的收益保障,在没有其他社会生活保障的情况下,极易引发社会不稳定因素,造成从农村基层自治组织到各级政府工作的被动局面。由于立法先天的滞后性,造成司法裁判难和对上述人群利益保护难的两难境地。

四、解决此类案件司法困境的初步探讨

针对《山东省实施土地承包法办法》因农村社会经济发展而暴露出的局限性,我们认为,对该办法应当进行适当修改,修改时应同时考虑农村富余劳动力向城市流动、转移的趋势,以及农村土地承包经营权所具有的基本生活保障功能等,不仅要解决常态下集体经济组织成员资格的认定问题,而且也应对特殊情形人群成员资格的认定标准作出相应规定。也就是说,在确定特定农业人员集体经济组织成员资格的判断标准问题上,将成员资格的取得、丧失以及特殊情形的处理作为整体来系统地把握,并辅之以明确的成员资格保有期间等进行综合分析判断。在现有法律框架下,可以从实行成员名册登记制度入手进行尝试。

成员资格的取得主要有原始取得和加入取得两种方式。1.关于原始取得,除《办法》规定的因出生取得外,可考虑增设:(1)因农村集体经济组织初设而取得。即上世纪50年代创设农业合作社的入社成员,当然取得农村集体经济组织成员资格。(2)因承包土地取得。此处专指开始实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时,取得承包地的原人民公社、生产大队、生产队的社员,其户口保留在农村集体经济组织所在地并常住。2.关于加入取得,除《办法》规定的因婚姻、收养关系迁入取得和协商加入取得外,可考虑增设 (1)因法律或政策规定迁入务农而取得,主要是解决因国家重大工程或国家重大政策而进行的移民的成员资格问题。(2)因为该农村集体经济组织持续做出贡献或者在农村集体经济组织生产生活而取得,对此应设定一定的期限。(3)因为失业、离婚等原因长期生活在本村,丧失了社会生活保障,也不能从其他农村集体经济组织获得收益的情况下,亦应认定其加入取得,对于丧失获得其他保障和收益的持续期限,亦应进行界定。对取得集体经济组织成员资格的人员,应及时登记入册。

对于成员资格的丧失,《办法》没有规定,鉴于农村集体经济组织成员的身份不是终身的、一成不变的,建议增设该项规定。成员资格的丧失主要包括:1.因死亡而丧失。2.因集体经济组织终止而丧失。由于国家整体征收农村集体经济组织的集体土地或者整体移民搬迁等原因,原集体经济组织失去继续存在的条件而终止,其成员资格亦当然丧失。3.因婚姻或收养关系迁出而丧失。本集体经济组织的成员因出嫁、入赘、被收养等而迁出本集体经济组织,且以迁入地为其基本生存生活保障,即丧失原集体经济组织成员资格。4.因法律或政策的特殊性规定迁出从事非农职业而丧失。诸如历史上出现的招工、招干、提干、大中专院校毕业生安排工作、随军、转业、农转非、知青回城、民办转公办等等。目前,随着国家人事制度改革和劳动关系的变化,职业呈多样性、选择性和不稳定性,城与乡、农与非农的界限也模糊起来,这给农村集体经济组织的成员资格认定带来一定的困难。对此类情形如何确定是否丧失成员资格,首先要看迁出是否根据法律、政策的特别规定,其次要看是否获得国家或按国家规定提供的完整的社会保障。5.因协商加入别的集体经济组织而丧失。即农民不能同时享有两个或者多个集体经济组织的成员权利。对于丧失成员资格的人员,要及时注销其登记。

成员名册登记制度的设立,可以避免某些地方因村委会主要负责人的变动而引起的对成员资格的不必要的争议,已经登记为成员的人员,只要其未出现丧失成员资格的情形,就应当认定其成员资格。另外,该制度的设立可以解决农民进城务工、经商、服兵役、学生上学期间、两劳人员“两劳”期间等的成员资格问题。在以上的几种情形中,这些农村集体经济组织的成员资格并不必然丧失。

对于“出嫁女”需要进行特别说明 (“入赘婿”比照“出嫁女”进行处理)。结合上述所论及的农村集体经济组织成员权资格认定的原则,我们认为:第一,对于“农嫁非”的情形,农村女子嫁给城市男子,只要她们在城镇没有社会保障体系的保障,没有固定的职业,原则上她们并没有离开农村集体经济组织,应该认定她们拥有农村集体经济组织的成员权。第二,对于“农嫁农”的情形,如果“出嫁女”是嫁到外地的,并且户口迁到外地,其实际上已成为丈夫所在村的成员,应认定其在娘家的农村集体经济组织的成员权已经丧失。第三,在以上情形中,如果“出嫁女”嫁到外地但户口没有迁走的,其是否能够拥有娘家所在地农村集体经济组织成员所享有的权利,主要看农村集体经济组织的态度,如果该组织通过民主议定程序,愿意让“出嫁女”享受集体成员的权利,则集体之外的人员也没有权利反对。但是,由于该种情形下,“出嫁女”在娘家农村集体经济组织中只是挂一个户口,而生产、生活都不在本地,她完全可以依法取得婆家所在地的农村集体经济组织的成员权。所以我们认为,原则上不应该认定其成员资格。第四,在“农嫁农”情形中,对于有的“出嫁女”的户口本来迁走了,但后来因为种种原因又迁回来的,原则上也不再享有原所在地农村集体经济组织的成员资格,但要充分考虑每一个案件的具体情况,做到具体问题具体分析,不能一概而论。

乔延阔，山东大学威海分校商学院(邮政编码250100)

F321.1

A

1672-6359(2011)04-0126-03

(责任编辑 马晓黎)