中国农村社会救助历史演变及启示

◎ 王进财

中国农村社会救助历史演变及启示

◎ 王进财

中国自古就有助人为乐、扶贫济困、尊老爱幼的传统美德，早在2000多年前，先秦的哲人们就积极倡导和追求“人不独亲其亲，不独子其子”，积极追求“老有所终、壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养”的理想“大同”社会。历代执政者为关注百姓生计，缓解社会矛盾，巩固统治地位，也不同程度地重视社会救助工作，特别是近现代，社会救助无论理念还是实践均发生了深刻变化，呈现出明显的发展变化特征。

一、中国古代社会救助史

中国古代社会救助的内容和方式，是随着社会生产力的发展和人们对自然规律、社会发展规律认识的深化而产生并逐步发展变化的，与当时的经济社会发展水平紧密相连。

早在原始社会就存在氏族社会成员相互救助的保障形式，殷商时期曾经通过巫术救助来“保障”社会成员避免出现生存危机。据史书记载，西周时期中央政府已开展了社会救济事务，并设立专门管理救灾事务的官职——地官司徒，规定了十二条救灾政策且已开始建立了万世长存的仓储后备制度。

秦汉建立统一的国家政权以后，社会救济逐渐成为地方官府的重要事务。两汉时期是中国封建社会发展的第一个高潮期，中国古代社会救济事务的基本内容、方式方法在这个时期基本都出现并得到沿用。唐宋时期是我国封建社会发展的鼎盛时期，封建制度下的社会救济模式也基本定型。在赈济方面有赈谷、赈钱、赈粥及赈工；蠲免方面有免赋、免役、免调、免积欠、缓征；调粟方面有平粜、截漕、移民就粟；仓储方面有常平仓、社仓、义仓、广惠仓、惠民仓、丰储仓；安辑方面有给田、给复、资遣流民；养恤方面有居养、赎子、葬死等。

元明清时期，中国封建社会进入晚期发展阶段，由于生产力的进一步发展和社会财富的增加，救济事务在继承了前代成果的基础上进一步发展，中国封建时代的社会救济模式日趋完备。特别是到封建社会后期，阶级矛盾日益激烈，社会不稳定因素增加，救荒救济就成为统治阶级维护封建政权的一项基本国策。元代由于自然灾害日渐频繁，加之是少数民族统治中国，民族矛盾和阶级矛盾交织在一起，统治者更加重视救济事务。明初，统治阶级汲取前朝覆灭教训，认识到救荒关系社稷安危，《明史·成祖本纪》记载，明成祖“闻河南饥，有司匿而不报，逮治之并榜示天下，今后有水旱灾伤不报者，罪不赦”。清朝乾隆多次强调“为督抚者第一应戒讳灾之念”，“赈恤一事，乃地方大吏第一要务”。1840年鸦片战争发生以后，中国逐渐沦为半封建半殖民地社会，这一时期的社会救济原有的绝大多数措施未曾抛弃，但也出现一些新的变化，外国一些教会势力开始在中国设立慈善机构，从事某些慈善活动，并借机进行文化侵略和渗透，甚至把有些人变为外国侵略势力的代理人。

分析中国封建社会的社会救济，其思想上主要源于“仁政”论和慈善、道义观，其救济目的意在缓和阶级矛盾，其救济行为表现为随意性、临时性和情绪性。中国封建社会社会救助之“仁政”性和慈善决定其救助效力之低微。然而，传统社会救助阶段的救助举措长期以来一直被传承，其救助思想为其后中国社会救助的发展提供了丰富的思想源泉，同时也铺设了深厚的文化底蕴。

二、中华民国社会救助史

中华民国成立以后，从北洋军阀政府到国民党政府都是以民主政体相标榜，因而在行政管理方面效仿西方国家体制，社会救助事务也向法制方向发展。国民党全国政权建立后，制定了许多救灾救济方面的法规。1915年，被称为我国最早的社会救助法令《游民习艺所章程》颁布；1929年公布《监督慈善团体及个地方救济院团规则》；1943年2月10日，国民政府还颁布了《社会救济法》，翌年颁布《社会救济法实施细则》，这是中国有史以来第一次关于社会救济工作的全面的、专门的立法；1944年公布《私立社会救助设施管理规则》，并相继建立了一些救助机构。据台湾学者李增禄的著述，截至民国36年（1947年），国民党政府总计建立救济院3210所，并于民国29年（1940年）成立了社会部和管理各项救济的南京社会救济院。尽管国民党政府时期关于救灾救济的法律法规不少，但限于当时的经济状况，财力、物力不足，加之战争和政府重视不够等方面的原因，真正认真实施的不多，只是在抗日战争爆发后，国民政府在转移、安置难民方面做了大量工作。在这一时期，民间慈善救济事业有了较大发展，一些非官办的慈善团体也参与了一些慈善救济活动。

三、新中国成立以来社会救助变化情况

新中国成立60多年来，社会救助工作的任务、范围和工作重点随着综合国力的提升而变化，救助内容日益丰富，在不同的历史时期呈现出不同的特点，特别是农村社会救助呈现出明显的发展特征。

第一阶段：产生起步阶段（1949—1956年）。新中国建立后，百废待兴，全国急需救济的群众在5000万人以上，超过当时总人口的10%。这一阶段的社会救助工作重点是医治战争创伤，安定人民生活，稳定社会秩序，促进国家的恢复和发展。为此中央政府于1950年召开了中国人民救济代表会议，研究确立了救济工作的方针政策，成立了中国人民救济总会，在财政非常困难的情况下拨出大量粮食和经费，在全国广泛开展了社会救济工作，规模之大、范围之广、人数之多史无前例，促进了新生政权的巩固和生产的恢复发展。1950年到1954年国家共发放10亿元农村救灾救济款，发放了大量的救济物资，同时组织群众互助互济，开展捐献“一把米”、“一件衣”、“一元钱”活动，支援困难群众。此外还减免农业税，减免军烈属和贫困农民的公粮。经过3年国民经济恢复之后，社会救济工作开始由大规模的、突击性的紧急救助走上经常化、规范化轨道，逐步建立了经常性的救济制度。农村社会救济开始实行国家救济与集体补助相结合的办法。

第二阶段：曲折发展阶段（1957—1977年）。1956年我国完成社会主义改造以后，社会救助的突出特点是国家救助与单位（农村社队）救助相结合，以单位（农村社队）救助为主。社会救助突出了国家的主体地位，其对象主要是“三无”人员（即无劳动能力、无收入来源、无法定义务赡养人或扶养人、抚养人的社会成员）。1958年的“大跃进”后出现严重自然灾害、农业减产、农民生活普遍困难。国家在经济十分困难的情况下增拨大量救灾款物救济农村贫困户，1960—1963年共安排农村救灾救济款23亿元。同时，国家基于人民公社的集体经济基础建立了农村五保供养制度，并一直延续至今，对保障农村“三无”人员的基本生活方面提供了制度保证。1966年开始的文化大革命，社会救助被当作修正主义遭到批判，把帮助贫困户发展副业生产当作资本主义“尾巴”割掉，把用公益金补助贫困户当作“剥削”进行谴责，1969年撤销了主管社会救助的部门——内务部。当时的农村社会救助只有针对无灾地区的贫困农民由生产队给予的救助和遭受重大自然灾害的地区调拨一定数量的救灾款物两种措施。

第三阶段：改革发展阶段（1978年以后）。党的十一届三中全会以后，社会救助工作恢复并迅速发展起来，主要围绕恢复落实社会救助政策、适时调整城市救助标准、推行适应农村生产责任制、大力发展具有救助性的社会福利事业和扶贫经济实体等四个方面进行。在农村人们公社体制解体后，为适应新的形势，农村社会救助开始进行改革和探索，其中最主要的措施就是实行救助与扶贫相结合的办法，对有一定劳动能力和具备生产条件的贫困户，积极从资金、物资、技术等方面扶持他们发展多种经营，兴办扶贫经济实体，吸收有劳动能力的贫困户和残疾人就业，从而增加收入，脱贫致富。1992年山西省在左云县率先开展了建立农村最低生活保障试点，1994年上海市在3个区进行试点。民政部在认真总结试点经验的基础上，于1994年全国第十次全国民政会议上确定了“在农村初步建立起与经济水平相适应的层次不同、标准有别的社会保障制度”的发展目标，加快了农村最低生活保障制度建设的步伐。2007年，国务院正式下发通知，在全国范围内建立了这一制度。

总结新中国成立以来社会救助的发展历程，主要有以下4个特点：一是建立了相对完善的社会救助制度，设立了专门管理机构，社会救助成为政府一项基本职能，救助经费列入了财政预算；二是政府救助与社会互助相结合，政府是社会救助主体，集体（单位）补贴在解决困难群众基本生活方面发挥了重要作用，有效弥补了财政投入的不足，在较大程度上保障了贫困人口的基本生活；三是扶持生产与生活救助相结合，使社会救助由简单的、低层次的“输血”式救助发展为高层次的“造血”式救助；四是福利服务与物质帮助相结合，从多个角度发挥了解决群众基本生活困难的作用。可以说，60多年来社会救助工作取得了重大成就，收到了明显效果，“基本适应了不同时期的形势需要，较好地解决了群众的生活困难，有效保障了困难群体的基本生活，维护了社会秩序的和谐安定。”

四、几点启示

综上所述，从中国封建时代的救荒、保息，到新中国成立后的社会救助，社会救助无论理念上还是形式上，都发生了本质变化：

在政策导向上，由“仁政”转变为国家政策。“仁政”思想在我国古代有深厚的基础，实施“仁政”者，常以救世主的身份自居，对百姓进行施舍；现代社会政策则是在新的国家观的基础上，利用国家和社会的力量解决社会问题，施救者与被助者之间是平等的，其行为是一种职责行为，而非高高在上的救世主行为，在责任归属上由集体互助共济向政府主导转变。

在政策理念上，由恩赐转变为国民待遇。帝王时代对鳏寡孤独贫弱者实施救济总是以“赐”的形式付给。对帝王而言并非必然的责任，对于百姓而言也非必然的权利。而我国《宪法》规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会救助由传统恩赐救济思想向现代公民权救助理念转变。

在政策措施上，由随意行为转变为刚性行为。封建时代的社会救助大多是以帝王的意愿和诏书等形式安排，而现代社会救助则是将民众的意志，上升为法律规范，要求全体国民共同遵守。对政府而言，行既定之责，对国民而言，享既定之权，在体制上由随机补救模式转向机制性稳定救助制度。

在政策范围上，由灾民、鳏寡孤独残疾者发展到包括贫困者、失业者、难民等在内的多种对象。无论从救助的对象范围，还是救助的形式和层次，都有了根本上的转变，在保障国民基本生活权益方面发挥了最后的“兜底”功能，同时在结构上也实现由保障基本生活向综合性救助体系的转变，现已形成以最低生活保障为主体的社会救助体系框架。

甘肃省民政厅）