基于新农业作业模式的有效公共财政科技支农投入模式探讨

杨志远，杨忠君

(中共四川省委党校，四川省银监局，四川 成都 610072)

在农业用地面积日趋下降的今天，提高农业作业技术对于提高农业生产能力至关重要。财政科技支农投入对于农业科技的发展具有导向作用，其使用效率的高低、政策效应的恰当与否，将对我国农业科技水平的提升、进而对农业生产能力建设产生重要影响。财政科技支农应该重点支持什么样的农业科技创新与推广，农业科技创新与推广又需要什么样的财政支持，是当前公共财政支持现代农业建设必须要加以考虑的重要问题。

一、农业转型与科技的重要性

包括农业、农村和农民在内的“三农”问题，并非中国特有。在以下几个因素的共同作用下，自1960年以来，世界农业产出增速一直在持续下降过程中，农业以及其运行所依赖的整个社会经济系统所面临的问题和矛盾已经成为全球性问题，并且在可以预见的未来，将长期存在:其一，气候变化所造成的农业作业环境恶化、农业减产，以及因农业减产所产生的食物供求矛盾。［1］其二，发展中国家人口总量，尤其是50个最不发达国家人口，在2030年以前以年均5－7亿的速度增长，所形成食物需求增加，以及城市化进程加快所造成的农业用地减少、农业减产和食物消费结构由谷物、根茎、块茎、豆类为主向由畜产品、蔬菜油、水果、蔬菜为主的变化。［2］其三，生物能源产业的发展、大量消耗大宗农产品、开垦大量森林和草场，所造成的农产品价格上涨、生态系统改变以及农业作业成本上升。［3］其四，全球化与大型超市的出现，加剧了农产品价格的波动，削弱了食品消费和本地农业生产之间的联系，直接影响了小规模农业的发展。［4］

过去的发展过程已经证明，传统农业的作业模式已经无法适应当前的生态和市场环境对农业的要求。传统农业的作业方式，无论是粗放的还是集约的农业，均会对环境产生较大的影响。以集约型农业为例，以大规模耕种某种特定的作物或饲养畜禽、大规模灌溉、高密度使用农用化学制剂为特征，其运行结果往往是土地(例如高密度灌溉造成土地盐碱化)和环境系统(例如过度使用化肥造成水污染、农药中毒)的破坏。这种以土地的退化、水资源的浪费以及生物多样性水平的降低为代价的作业方式将不可持续。要改变农业产出下降的长期趋势，满足市场对农业产出的需求，就必须依靠新的农业作业模式来重塑农业生产力。

新农业作业模式是一个以资源可持续利用为特征、基于“农业生态区”的作业模式。在新农业作业模式中发挥关键作用的因素有:①采用新的评估决策工具，以评估人类行为对自然资源的影响。②研究和推广适应于特定地区条件的农业作业技术，以提高有限资源的利用率。③恰当的自然资源产权安排以激励使用者保护资源并对资源进行投资。④有效的资源定价机制使得自然资源能够得到有效配置。⑤加快市场基础设施和体系建设，使得农业生产者能够有效利用市场获得回报。⑥强有力的法律规制以保护农业资源的使用。⑦完善的资源信息系统以支撑各个层面的农业资源决策。可以看出。新的农业作业模式，除了生产组织形式的调整(例如农业合作组织)、市场运作模式的转变(例如农业保险)之等要素组合形态变化外，一个根本性的突破在于农业科技的创新和推广。

就我国的情况看，1990－2003年期间，农业全要素生产率提高的主要部分可以由技术进步和制度改进带来的生产效率来解释，技术进步和制度改进主要包括农业税的取消、公共财政对农业R＆D的投入、基础设施的改善、机械化等因素，从更为广义的角度看，农业作业效率的提高是政府农业政策调整、教育和减灾三个方面因素共同作用的结果。而同时我国农业整体所表现出来的规模效应下降趋势问题，则是在技术水平提升过程中市场体系发展不足所致。［5］农业生物技术以及农机的大量采用对于农业全要素生产效率的提高起了重要作用。［6］至于省际之间的全要素生产率的差异，以1984－2004年的数据进行测算，则表现出技术性因素提高越快，地区差异越小的态势。［7］

二、农业科技发展趋势

农业科技就是应用于农业生产各个方面的科学技术。［8］广义的农业科技研究与推广包括了以下四个部分:第一，农业新产品的研究与推广;第二，农业作业过程的改良与创新;第三，农业市场介入技术的研究与推广，第四，农业生产与自然环境的协调研究。农业生产的过程是一个人力资源和自然资源共同作用的过程。在这一过程中所运用的科学技术不仅仅涉及到人力资源如何运用自然资源的这一单方面的问题，还涉及到人力资源与自然资源之间如何协调的问题。因此农业科技研究和推广具有较为明显的地域性特征。在全球性自然环境条件正在发生显著变化的背景下，农业科技的创新覆盖了从农业生产过程到产品的各个环节，新的农业作业技术、生物技术、信息技术和管理技术对于农业生产产生了巨大的影响。

首先是农业科技研发与推广(成果转化)的动力机制由供给侧向需求侧转变。如果把科技研发与推广作为一个市场过程来看待，则其动力机制可以来源于研发的供给和需求两个方面。传统的农业科技研发与推广是一个自上而下的过程，基础性研究的深入带动应用性研究的发展，而基础性研究的推进则主要依靠国家投入。这一研发与推广机制的动力来源于科技的供给，其动力是单一的，政府在技术研发和推广中扮演了重要角色。而现代农业科技研发则加入了需求侧的激励机制。［9］需求侧的科技研发是一个自发的微观过程，科技研发的激励来自于市场的需求、压力来自于市场的竞争，科技研发的主体更多是具体的农业生产者，农业生产者根据市场需求的变化来自主选择农业科技研发。与过去自上而下模式比较，后者在技术研发的针对性较强，在应用推广速度上较快，更能满足市场多样化的需求，增加农民收入。供给侧和需求侧激励下的农业科技研究和推广在侧重点上是不同的。供给侧激励下的国有投入研究和推广行为，更注重开展以下类别的农业技术研究与推广:①研究成本超过小规模农业生产者个体能力;②公共收益大于私人收益;③需要农民、农业生产者组织、科研机构、金融机构以及教育培训机构等多主体配合。而需求侧的农业科技研究与推广则在与市场联系紧密的农业生产技术创新和应用方面更具优势。

其次是农业科技研究和推广目标由单一性向多元化转变。除了农业产出的低成本、高产出和环境可持续性等生产性因素成为农业科技研发追求的目标外，产品多样化、市场竞争力和生产的弹性也成为农业科技研发必然的目标。在多重目标的约束下，农业科技研发和推广所包含的内容和覆盖的范围得到了极大的拓展。就内容来看，除了传统的农业科学研究与技术外，包括信息、物流等在内市场介入技术、现代的生产管理技术以及环境检测与保护技术也被纳入到农业科技研发和推广的范围内。就范围上看，无论是农业生产所以来的土壤、水，与过去的研究相比，其内容均已发生了较大的变化，例如，免耕技术作为农业技术领域在过去30年内最大的进步，如果没有土地可持续利用的目标引导，显然是不可能实现的。

第三，农业科技研究和推广由传统的被动接受模式向现代的主动创新模式转变。在传统的农业科技推广模式中，公共财政支持农业科技研发，建立推广体系推广成果，农业生产者是被动的农业科技接受者，所推广的农业科技知识或技术是标准化、格式化的。农民作为农业科技的接受者，只需要按照一定的操作规程进行操作，本身无须对技术本身进行必要的鉴别和筛选，在传统的被动接受模式下，推广体制本身的运作效率直接决定了推广的效率。现代的农业科技推广模式则以农业生产者自身作为主体，通过提高农业生产者的市场介入能力和技术水平，使农业生产者自身能够根据市场需求的变化而主动地进行技术筛选与识别。在现代的体系中，明显隐含了构建一个包括农民、科研机构、教育机构等多方参与的农业科技研究与推广的市场化体系的必要性和重要性。例如，对于信息技术在农业中的运用来说，农民从事农业生产需要市场和气候的信息以及信息系统的支持，但印度的调查显示，由于人力资源基本素质的约束，农民本身缺乏采纳信息技术的意识和能力。［10］

三、农业科技投入与金融财政支持

农业科技的发展包括了技术研究和推广两个过程，这两个过程的顺利进行均离不开农业科技投入的支撑。农业科技投入是投入到农业科技研究与推广中的各种资源，其中一个主要部分是资金的投入。农业科技发展趋势的变化必然会带来农业科技投入的相应调整。

在技术研发方面，农业产出的增加与农业科技投入，尤其是R＆D投入联系紧密。对于我国农业科技投入与农业经济增长之间动态关系，［11］申红芳、［12］梁平、［13］梁彭勇、［14］杨剑波［15］等的研究也支持了上述结论。在农民增收方面，对于我国农业科技研发投入与城市贫困之间关系的研究表明，农业科技研发的投入增加了农产品的产出，进而提高城市居民的福利。上世纪90年代的数据分析表明，［16］农业科技研发投入的增加，对城市居民脱贫的作用与对农民脱困的作用相当。［17］

投入渠道方面，包括了金融和公共财政两个方面。从全球农业科技投入的情况看，私人R＆D的投入的主体是大型的跨国公司和小型的专业技术研发机构，其投资有明显的指向性，即投入到发达国家市场需求较大的产品或领域中［18］。对于发展中国家内部农业生产和市场体系的投入过低且缺乏市场化融资基础这一普遍现象，专利保护困难、成本与收益不匹配是导致私人农业科技投入比例过低的主要原因，发展中国家农业R＆D投入的主体是公共投资［19］。对于我国农业科技投入和农业产值增长之间关系的研究也表明，农业产出的增加并未表现出对农业工业科技投入的带动作用，这说明农业科技投入的市场化机制尚且缺乏。另一方面，公共财政投入在农业科技发展中所起的作用极为重要。1975年，我国农业R＆D对农业产业的贡献大约为5%，1997年上升为大约50%，上世纪80年代和90年代我国农业产出快速增加的关键性原因之一就在于公共财政对农业R＆D的投入。在财政科技投入方面，总量方面，财政科技投入对农业产出起到了积极作用［20］，但就贡献度来看，全要素生产率的财政支农弹性较小是因为对农业科研及成果推广投入较小，远不能满足农业发展的需要，直接影响了技术进步及其成果转化。［21］

在技术推广方面，农业科技研究的投入只是问题的一个方面，另外一个方面是技术推广。对于小规模农业生产者而言，后者更为重要，是否能获得必要的农业技术并对其进行有效的管理，对于改善生产有重要作用。在技术推广方面，由于长期以来公共财政投入在农业技术研究方面的主体地位，使得“成果主导”的技术推广模式成为农业技术推广的主导模式。这一模式尽管在推广效率、外部性问题的解决上效率较高，但明显存在一个缺陷，即由于推广机构的政府属性，成果的推广更多地基于成果本身的产出和生物属性，而不注重其市场属性。一种新产品可能可以迅速提高产量，但如果不考虑市场需求因素而大规模推广，在市场规律作用下出现“谷贱伤农”的可能性也就随之大大增加了。换言之，“成果主导”技术推广模式很难实现对市场需求的迅速反应。这一模式与农业生产市场化和商业化的发展趋势是不相符合的。为了在充分考虑市场需求的影响，技术推广模式有必要从“成果主导”型向“市场需求主导”型转变，以市场需求作为技术推广的主要激励，以提高技术推广对市场变化的响应程度。这就对传统的“成果主导“技术推广模式提出了变革的要求。这一要求包括两个方面的内容，一是系统的变革，包括:通过鼓励私人部门参与农业科技研究的方式，促进政府的技术推广体系与私人部门的合作［22］;技术推广的管理层级下移，由中央政府向地方政府转移技术推广的管理权限。二是必须将现代信息技术和管理技术纳入到农业科技推广的领域中来，通过信息技术、管理技术在农业中的应用，提高农业生产者介入市场的能力。

无论是公共财政还是私人金融，要增加对农业科技的投入，以下几个方面的内容是重要的:①农业本身的产业化，围绕特定的农业产品，农民和商业组织之间的稳定规范产业联系是产生农业科技研发激励和吸引投入的重要原因。②改善包括融资、研发风险、信息缺失等投资环境的限制，吸引农业科技投入。③公共财政科技投入体系的改革，即由传统的主要依靠政府的力量来推动农业科技研发的模式转向公共财政投入与私人投入相结合的方式，以适应生产高附加值农产品的需要，提高投入效率。

就我国公共财政投入农业科技而言，当前的研究总结了以下几个特点:①我国财政科技投入是农业科技投入的主体，尽管投入总量逐年增加，但投入比例却有下降趋势，尤其是项目经费较少，与国外发达国家相比有较大差距。［23］②投入机制方面。农业科技研究采用了包括招投标在内的竞争机制;在农业科技研发决策方面更多地依靠专家参与和民主决策机制;［24］在农业科技研究和推广模式方面，以政府为主导，按照基础研究、应用研究和产业化研究的分类，以及科研院所、推广部门、企业的社会合作组织的差异，有九种模式，这些模式各具特点［25］)。③我国的财政农业科技投入实质上是一种公共财政与私人部门相互协作的模式。但政府决策在农业科技投入中起了主要作用，其他社会组织在农业科技投入决策中的责权利划分不清，作用发挥有限。

四、有效的公共财政农业科技投入模式探讨

无论是国外还是国内，公共财政对农业科技的投入都是农业科技研究和推广的主要内容。现有的公共财政对农业科技的投入模式在其运行过程中，随着农业和农产品市场的发展和变化，已经表现出了种种弊端与问题。因此，如何改善公共财政对农业科技的投入，提高其投入效率和投入弹性，是我们对公共财政农业科技投入模式进行研究的关键问题。

要对这一问题进行回答，不仅需要对地区农业发展和公共财政投入机制进行研究，还需要对有效的公共财政农业科技投入模式进行一般性的探讨。只有在一般性模式的比较之下，对地区公共财政农业科技投入所存在的问题及其处置方法才有可能切中问题的本质。

一个有效的公共财政农业科技投入模式必须具有如下特征。第一，可持续性。公共财政对于农业科技的投入应当是长期的、稳定的。在人口不断增加和社会结构快速变化的背景下，以农业生产技术变革为前提的农业产出总量递增和结构持续变化是一个国家农业生产保持活力的基本保障。要实现农业生产技术的变革，持续的投入是关键。二是弹性。所谓公共财政农业科技投入的高弹性，是指公共财政对农业科技的投入必须保持一定程度的灵活性(总量与结构)，使得公共财政的投入能够对农业市场的变化作出迅速反应。没有灵活性的财政投入，投入效率和效果都会大打折扣。三是地域性。农业科技本身就存在地域性，公共财政对农业的投入也必须考虑地域性的限制，在投入结构和目标上进行差别化设定。整齐划一的公共财政农业科技投入不仅存在运行效率、维持成本等问题，在达到财政投入目标上也差强人意。四是市场性。引入市场化投入机制对于提高公共财政投入的可持续性、弹性均有积极影响:市场化的融资手段是财政资金的有力补充，特别是在财政资金不足的情况下;市场化的技术推广方式是实现技术扩散的最佳渠道;市场化的农业科技研究经费配置是高效率利用有限资金的最优模式。五是引导性。公共财政对农业科技的投入必须反映农业科技发展的长期趋势，所支持的项目应该对地区农业与其所依赖的生态环境的可持续发展起到积极作用。

要满足以上五个特征的要求，一个有效的公共财政农业科技投入体系应该包括如下内容;第一，集中决策与分散决策相结合的农业科技研究投入体系，所谓集中决策，是指地区公共财政对农业科技基础研究等属于农村公共服务领域的内容集中投入决策，所谓分散决策，是指地区公共财政对农业科技应用型研究市场化机制的引导决策。第二，政府与社会组织相互协作、加快技术推广与鼓励技术创新相结合的农业科技“市场需求导向”推广机制。第三，市场化与公共财政收入相互配合的农业科技投入融资机制。通过市场化手段和财政收入的相互配合，实现农业科技投入的增长与可持续化。

这一公共财政农业科技投入体系作为一个政策系统，应该具有一个核心的政策目标，即提高农业生产者通过农业生产增加收益的能力。包括两个方面，一是农业产出的提高能力，二是市场介入能力。长期农业产出的递增必须依赖于短期农业生产利润的上升。而农业生产利润的上升取决于农业生产者对市场的灵敏反应以及灵活的生产能力。后一方面决定于农业生产者的市场介入能力，而前一方面则取决于农业生产者的技术获取能力。公共财政对农业科技的投入不仅要作用于前者，更要作用于后者。

围绕这一核心目标，公共财政农业科技投入的领域应该在以下几个方面展开:其一，对技术的投入。即区域农业发展所需要的关键性农业技术研究、引进与推广，这是传统的公共财政农业科技投入所具备的内容。其二，对市场的投入。即在通信、教育等基础设施逐步完善的同时，通过加大科技培训力度的方式来提高农业生产者的技术辨别能力，通过农村信息技术的推广来提高小规模农业生产者对市场信息的把握程度，进而培育合格的农业科技创新微观主体，促进技术推广机制的微观主体化和市场化。其三，对农业科技研究和推广体系的投入。即在传统农业向现代农业转型的过程中，通过公共财政投入，促进传统的“成果引导”型技术推广机制向“市场需求引导”型转变。其四，区域农业发展所关注的特殊领域，且在这些领域中，农业科技投入确实可以发挥较大作用。

［1］The World Bank.World Development Report 2010:Development and Climate Change［M］.The International Bank for Reconstruction and Development.2010.

［2］Current World Fertilizer Trends and Outlook to 2011/12［R］.Food And Agriculture Organization of United Nations.2008.

［3］Siwa Msangi，Mark Rosegrant.World Agriculture In a Dynamically － Changing Environment［J］.FAO Expert Meeting on How to Feed the World in 2050.June.2009.

［4］The Beijing Consensus on the Future of Global Agriculture and Rural Areas:A Blueprint For Action［R］.International Dialogue:Agriculture and Rural Development in the 21st Century:lessons from the past and policies for the Future.the Ministry of Agriculture of the Government of China，The Food and Agriculture Organization of the U-nited Nations.2005.见联合国粮农组织(FAO)网站:http://www.fao.org/es/ESA/beijing/index_en.htm.

［5］Po－ Chi CHEN et al.Total Factor Productivity Growth in China’s Agriculture Sector［J］.China Economic Review.19(2008).pp.580－593.

［6］刘洋，吴育华.中国农业全要素生产率变动:1995～2005［J］.中国农机化.2008(6).41－43.

［7］石慧，孟令杰.中国省际间农业全要素生产率差距影响因素分析［J］.南京农业大学学报(社会科学版).2007.7(2).28－31.

［8］按照《农业科技推广示范项目资金管理办法》(财农［2004］81号)中的界定，农业科技主要包括农作物、畜禽、水产品优良新品种繁育与农业高效高产技术;农产品加工、保鲜技术;重大动植物病虫防治技术;农业资源综合开发利用技术;节水农业和农业生态环境保护技术;适用农机和农业信息化技术。

［9］The World Bank.World Development Report 2008:Agriculture for Development［R］.The International Bank for Reconstruction and Development.2008.

［10］V.C.Patil.Adoption of Information and Communication Technology(ICT)for Agriculture:An Indian Case Study［J］.World Conference on Agricultural Information And IT.2008.685－692.

［11］梁平，梁彭勇.我国农业科技投入与农业经济增长关系的实证研究——基于VAR模型的检验分析［J］.贵州财经学院学报.2007(2).52－56.

［12］Shenggen FAN.Research Investment and the Economic Returns To Chinese Agricultural Research［J］.Journal of Productivity A-nalysis.2000(14).pp.163－182.

［13］申红芳等.农业科技投入与农业经济发展的实证研究［J］.科学管理研究.2006(6).113－117.

［14］杨剑波.1978－2003年我国农业科技投入和粮食产量关系的计量分析［J］.科技管理研究.2007(5).69－71.

［15］杨剑波.1978－2003年我国农业科技投入和粮食产量关系的计量分析［J］.科技管理研究.2007(5).69－71.

［16］Fan，S.，Zhang，L.，＆ Zhang，X.(2000).Growth，inequality，and poverty in rural China:the role of public investment［J］.Environment and production technology division discussion paper No.66.Washington，DC:International Food Policy Research Institute

［17］Shenggen FAN et al.Agricultural Research and Urban Poverty:The Case of China［J］.World Development.Vol.31.No.4，pp.733－741.

［18］Pardey，P.G.，and N.M.Beintema.Slow Magic:Agricultural R＆D a Century After Mendel，［J］.2001.Washington，D.C:Agricultural Science and Technology Indicators/International Food Policy Research Institute.Technical Report 36.

［19］Julian M.Alston et al.Financing Agricultural Research:International Investment Patterns and Policy Perspectives［J］.World Development.1998.Vol.26，No.6.pp.1057 －1071.

［20］黄俊，王雅鹏.财政农业科技投入与产出关系的实证研究［J］.商业时代.2007(3).105－107.

［21］时悦，赵铁丰.中国农业全要素生产率影响因素分析［J］.华中农业大学学报(社会科学版).2009(2).13－15.

［22］D.J.Spielman，K.von Grebmer.Public－ Private Partnerships in International Agricultural Research:An Analysis of Constraints［J］.Journal of Technology Transfer.2006(31).291 －300.

［23］何利辉，经庭如.农业科技投入的国际比较及中国对策(上)［J］.世界农业.2003(1).9－11.

［24］吕建秋.我国财政对农业科技投入的机制分析与对策探讨［J］.华中农业大学学报.2005(5～6):4－7.

［25］黄俊，项朝阳.武汉市财政农业科技投入模式研究［J］.农业经济问题.2006(11).66－68.