“十二五”时期江西财政体制改革思考

张宪威 邹奋平

（1.中共上饶市委党校，江西 上饶 334000）

“十二五”时期江西财政体制改革思考

张宪威1邹奋平1

（1.中共上饶市委党校，江西 上饶 334000）

“十一五”期间江西积极推进省直管县财政体制改革和乡财县管体制改革，取得明显成效。认真回顾总结“十一五”江西财政体制改革的探索与实践，分析江西财政体制改革遇到的问题，探索“十二五”时期的江西财政体制改革，对于实现江西在中部地区的快速崛起和建设鄱阳湖生态经济区具有重要意义。

“十二五”时期；江西财政体制改革；省直管县；乡财县管；公共财政

“十一五”期间江西积极探索财政体制改革，为做大经济总量、加快经济社会发展发挥应有作用。本文拟回顾总结“十一五”期间江西财政体制改革的探索与实践，分析江西财政体制改革遇到的问题，探讨“十二五”时期江西财政体制改革。

一、“十一五”期间江西财政体制改革的探索与实践

1、省直管县财政体制改革全面推进

为缓解县市财政困难状况，缩小地区间财力差异，实现地区间基本公共服务能力均等化，促进县乡财政良性运行和可持续发展，在借鉴兄弟省市经验的基础上，2005年江西省选择21个国家扶贫开发工作重点县进行省直管县财政体制改革试点。2007年江西省扩大省直管县财政体制改革试点范围，将38个转移支付县(市)纳入改革试点范围。2009年江西省直管县财政体制改革试点范围进一步扩大，全省80个县(市)全部实行省直管县财政体制。按照江西省财政厅的统一部署，省直管县财政体制试点改革的主要内容是在保证各级既得利益不变的前提下，采取“八个到县、两个不变”政策。“八个到县”：一是体制基数直接固定到县。二是收入计划直接下达到县。三是基金收入分成直接到县。四是转移支付及专项资金补助直接下达到县。五是财政结算直接办理到县。六是资金调度直接拨付到县。七是各项债务直接落实到县。八是财政工作直接部署到县。“两个不变”：一是市对县支持不变。二是数据报送汇总程序不变。实行省直管县财政体制改革后，省级财政直接结算到县，避免地级市集中县级财力的“市刮县”问题发生，缩短了资金在途时间，加快了资金周转速度，提高了资金的使用效率，进一步调动了县级政府发展县域经济的积极性，强化了县域经济发展的自主权，有利于富民强县，为县域经济发展提供了更多动力。

2、乡财县管体制改革扎实推进

为适应公共财政管理改革的要求和农村税费改革后新形势的需要，2004年12月江西省财政厅下发了《关于开展乡镇财政管理方式改革试点的指导意见》，对乡镇财政管理方式改革进行全面部署。从江西乡财县管体制改革的实践来看，乡财县管主要是坚持“三权”不变原则，实行“六个统一”政策。“三权”不变原则：一是乡镇预算管理权不变。县乡财政之间的收入范围和支出责任仍按规范的财政体制进行划分，乡镇预算、决算草案和本级预算调整方案的编制仍由乡镇政府负责。二是乡镇财政资金所有权和使用权不变。乡镇财政资金的所有权和使用权归乡镇，资金结余归乡镇所有。乡镇政府的各项债权债务仍由乡镇政府享有和承担。三是财务审批权不变。属于乡镇财权和事权范围内的支出，仍由乡镇政府按规定程序审批。“六个统一”政策即：统一编制预算、统一设置账户、统一收付方式、统一办理采购、统一管理票据、统一管理村级财务。实行乡财县管，提高了乡镇财政管理水平，促进了乡镇政府职能转变，巩固了农村税费改革的成果，推进统筹城乡发展和农村经济社会变革进程。

二、江西财政体制改革遇到的问题

实行省直管县财政体制改革和乡财县管体制改革，产生出深远的体制优势。但也必须看到在财政体制改革中还存在一些问题，这些问题如不及早加以解决，势必会影响各级政府的积极性，影响经济和社会事业健康发展。

1、财政体制与行政体制的冲突问题

我国实行的是行政管理层次和财政层次相统一的制度，一级政府、一级财权。由于行政管理体制改革相对滞后，目前江西地方政府行政架构实行的仍然是省管市、市管县的行政体制，而财政体制实行的却是省直管县，试点县财政管理权上收，财政工作由省直接部署，但行政管理体制没有同步改革，市管县行政管理体制与省直管县财政体制并存，不可避免地存在着财政体制与行政管理体制的冲突。从市级来说，市级党政机构及部门仍在履行全市性事权，由于市里掌握县里的人事权、经济管理权限和目标考核权，县级政府的运行在很多方面依然受到市里的制约和影响。从县级来说，省直管县只限于财政，没有涉及到其他诸如行政审批、用地政策、税收扶持、市场准入等经济社会管理权的下放，无法实行真正的“强县扩权”。尤其是工商、税务、药监、技监等垂直管理部门的管理体制与财政管理体制存在矛盾，如税务部门实行垂直管理，其收入考核、人事任免、经费核拨等方面县级政府无法调控，造成税务部门经常与当地政府讨价还价，影响了县级财政收支的统一性和预算的严肃性。

2、财权与事权不对称的问题

坚持事权与财权相结合，以事权为基础划分各级财政的收支范围以及管理权限，这是建立完善的、规范的、责权明晰的财政体制的核心与基础。1994年我国实施的分税制财政体制改革，主要是重新界定了中央与地方政府之间的事权和财权范围，但对省以下各级地方政府之间的事权和财权划分没有作出统一规定，各地在推行分税制时也没有进行这方面的实质性改革，并且出现了事权下移、财权上收的问题，致使基层地方政府财政普遍困难。在推行省直管县财政体制改革时，江西省也没有对省级与省级以下各级政府的事权和财权进行相应的改革和调整。虽然实行省直管县财政体制后减少了财政层级，但省市县之间的事权和财权划分依然不清晰，增值税、企业所得税、个人所得税等主体税种几乎都成了共享税，致使财政收支划分带有很强的人为色彩，转移支付缺乏合理的事权和支出划分前提，影响了省直管县财政体制的制度功效。

3、权责不对等问题

实行省直管县财政体制后，省级财政管理幅度过宽,管理难度加大[1]。对省级来说，承担的是更多的事务和责任，但由于管理幅度增大，管理对象数量增多，工作量剧增，人力又有限，管理压力增大，对市县财政管理难免力不从心。对市级来说，实行省直管县（市）财政体制后，市对县的财政管理职能主要体现在业务指导、督促检查、报表汇总等方面。由于这些职能都是软约束，县（市）能否正常运转与市级责任也不挂钩，加之市级财政的工作重心向发展城区经济和培植本级财源转换，因此市级财政缺乏管理县（市）财政工作的主观能动性，客观上也容易导致对区域内的省直管县放手不管，造成直管县财政管理上的真空。对县级来说，财力和权力扩大以后，业务水平和管理能力一时难以跟上，如果缺乏监督，极易滋生腐败，并导致投资冲动和建设政绩工程，财政资金的使用效率难以保证。

三、“十二五”时期深化财政体制改革的建议与对策

“十二五”时期将是我国建立完善社会主义市场经济体制的关键时期，也是深化财政体制改革的关键时期。“十二五”时期江西财政体制改革要紧紧围绕加快转变经济发展方式的战略目标，全面贯彻落实科学发展观，通过实施以“公共化”为取向的一系列改革，努力建立与完善的社会主义市场经济体制相适应的公共财政体系，为经济社会全面协调可持续发展提供强有力的财力保障，促进科学发展观的实现和社会主义和谐社会的构建。为此，必须采取如下措施：

1、科学界定各级政府的职责

在市管县行政体制下实施省直管县财政体制，尤其需要明确省、市、县的事权和财权划分，适当调整市级政府的事权和支出责任，实现事权与财力的匹配。与世界上相对较少的政府层级相比，我国目前设置了中央、省(直辖市)、市(地区)、县(市辖区、县级市)、乡(镇)五级政府框架，在这种多层级政府结构的背景中，如何明确地方政府间职责分工、理顺政府间财政分配关系成为了一个特殊难题[2]。

（1）省级政府。在地方政府系列中，省级政府处于顶端，与市县政府形成领导与被领导的关系，承担着促进全省社会经济发展和实施有效行政管理的责任。一般来说，全国性公共物品如国防等一般属于中央政府的事务。对各级政府在基本公共服务领域交叉或重叠的事权争取尽可能进行明确的细分和形成共担方案，尤其需要在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。要理顺省级政府与市县政府的关系，省级政府要加强对市县政府执行政策法规的督促检查，保证政令畅通。

（2）市级政府。市级政府是介于省与县之间的一级政府，承担着贯彻执行中央与省级政府路线、方针、政策等经济社会事务管理职责。在市与县（区）政府管理责权划分上，除国家统一确定的公安、工商、质量技术监督、药品监督等行政管理体制外，市、区、街道办事处的管理职责应主要体现在城市规划审批、建设行政管理、土地与资源管理、计划生育管理、社会治安综合治理等方面。

（3）县（区）级地方政府。县（区）级政府是政府体系的组织基础，在划分职能时，公共服务职能应尽量下放到县，有利于充分发挥县（区）级政府的基础性作用。县（区）级政府要充分利用自身优势，壮大自身原有产业优势，配套拉长城市重点产业链，形成有自己特色的县域经济，统筹城乡经济社会发展，尽快建立城乡经济社会发展一体化新格局。

（4）乡镇政府。乡镇政府的主要职能是提供公共服务和社会管理。在县与乡职能划分中，要突出乡镇政府的服务职能，乡镇政府工作重点应放在维护农村稳定、推进农村社会事业发展等方面，而不是招商引资。

2、加强省级政府调控能力

实行省直管县财政体制后，省级财政管理范围和幅度的扩大，对省级财政的调控能力提出了严峻挑战。省级财政要不断增强综合调控能力，减少管理和调控盲区，深化部门预算改革，将部门管理资金纳入财政统一管理。要改革机构设置，调整管理职责，转变管理方式，加强省级财政部门的人员和设备力量，建立与省直管县财政体制改革相适应的管理体制和工作机制，以适应省直管县后业务量增加的需要，提高对县财政的管理与监督能力。

3、加强县级财政业务培训和“金财工程”建设

实行省直管县财政体制，县级在管理思想、管理手段和管理技术等方面，在较短时间内难以适应和到位。因此，省、市财政要加大对县财政各项业务的培训力度，以适应新的形势。同时，要积极推进“金财工程”大平台建设，进一步规范省直管县财政业务流程，实现省对市县财政运行的实时动态监控。要规范县级财政收支行为，人大、审计和上级财政部门要加大预算监督，促进依法行政和依法理财。要按照建设公共财政和服务型政府的要求，优化支出结构，提高财政资金的使用效率。要实行预算绩效评估，增强基层政府提供公共服务的意识和压力，避免和减少花钱随意、办事不力现象。

4、重新构建市与县之间的利益关系

要赋予市级财政必要的管理权限和管理手段，以加强市对直管县的指导和督促，提高省市两级共同支持县级财政发展的积极性。实行省直管县财政体制，无形中弱化了市对县的带动效应，不利于城乡统筹和区域协调发展。因此，应探索构建新型的县与市之间的利益联结关系，有效发挥中心城市对县在财政和经济总体发展上的带动作用。对地级市本级财政进行合理定位，在促进市、县财政平稳运行基础上调整财政管理体制，妥善处理省、市、县三级政府间的利益分配关系。在充分调动县级政府自我发展积极性的同时，地级市财政要继续加大对县级财政的指导和支持力度，充分发挥地级市的综合调研、业务培训的优势，缓解省级财政管理压力。

[1] 鲍晨辉.财政体制简化之路慎行——“省直管县”财政体制弊端分析[J].地方财政研究，2007，(1)：27-31.

[2] 贾康，阎坤.完善省以下财政体制改革的中长期思考[J].管理世界，2005，(8)：33-37.

F812.7

A

1672－4445(2011)02－0052－03

2010-09-08

张宪威（1976-），江西玉山人，硕士，中共上饶市委党校讲师，主要从事行政管理学研究；邹奋平（1981-），江西会昌人，中共上饶市委党校助教，主要从事行政管理学研究。

［责任编辑：钟 晟］