试论全民普法保障措施的问题与对策

邹 星钟 晟

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330003）

试论全民普法保障措施的问题与对策

邹 星1钟 晟1

（1.中共南昌市委党校，江西 南昌 330003）

法制宣传教育是提高全民法律素质、推进依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的一项基础性工作。当前，普法依法治理工作进入到第六个“五年规划”，分析全民普法保障措施的现状，并提出有效的对策，是十分必要的。“六五”普法的顺利开展，必将为推进法治进程、构建和谐社会，促进政治、经济、社会各项事业持续快速健康发展提供保障。

全民普法；保障措施；问题与对策

全民普法已经走过二十多年的历程。二十多年来，法制宣传教育作为民主法制建设中的思想基础工作，为推动依法治国、建设社会主义法治国家的进程，发挥了巨大的作用。2011年，“六五”普法将正式启动，依法治国总体要求将越来越高、社会各界的期望将越来越强、法治宣传教育拓展的空间和舞台将越来越大。

一、全民普法保障措施中存在的问题

众所周知，在构建和谐社会的进程中，加强法制宣传教育，提高公民的法律素质和全社会的法制化管理水平，切实推进依法治国方略，把和谐的社会关系牢固地建立在民主法治之上，是构建和谐社会的重要内容。深入开展法制宣传教育是增强人们法律意识和法制观念的重要途径，是构建和谐社会，促进经济社会协调发展的重要手段，保证法律的有效实施是构建和谐社会的重要保障。尽管法制宣传如此重要，但是纵观二十多年的普法进程，对于法制宣传的保障措施还有许多不到位的地方：

第一，普法依法治理无法可依，没有相应的法律保障。我国已将“依法治国、建设社会主义法治国家”这一基本治国方略写入宪法，对法制的重视程度可见一斑，但目前还没有一部全国性的法律对普法进行规范。有的地方有条例，但仅限于对法制宣传教育工作进行规范，依法治理工作则很少涉及，致使法制建设工作长期处于无法可依，甚至出现用传统行政手段抓法制建设的现象。

第二，普法组织领导机制不够完善。法制宣传教育是一项全民性工作，涉及面广，因此建立一个具有指挥全局的权威性的领导机制，是实现普法目标向更高层次迈进的关键所在。前些年，通过各级普法机构的努力，基本保证了普法工作的顺利进行。但是，随着普法依法治理工作的深入，工作机构不协调、不适应的问题更为突出。有些单位的领导强调工作忙，没有把普法学习列入年度学习计划，或列入计划流于形式、没有组织安排学习，大大影响了普法工作的实效。

第三，普法相关制度还不够健全，虽然近些年在考核制度、评比奖励制度方面有所规范，但在普法工作的责任明晰、学法时间的经常固定、制约监督制度等多方面都存在不足甚至缺失。在现实的普法工作中，普法宣传工作由于缺乏制度上的保障，很大程度上受到主管领导认识上的影响，普法工作随意性大，持续性差，具体工作人员的工作难度加大，整个普法工作也就很难更上一个层次。

第四，普法缺乏有效的绩效评估保障机制。从长期的普法效果来看，对普法的科学评价不够，缺乏一套实施科学评估的标准与体系；在基层，普法工作说起来重要，做起来次要，想起来做一做，忙起来放一放，导致普法工作干多少无要求，工作质量无标准，干与不干都一样，直接影响了普法工作的深入推进；对普法效果关注不够，工作开展重过程、轻结果，普法效果不很理想。

第五，普法宣传的“人、财、物”保障不够完善。随着经济发展，社会变迁速度加快，基层情况千变万化，在普法经费数额不足、不能到位、不能专款专用的情况下，现有的普法经费已经很难保障普法工作高质量开展，这也在一定程度上限制和影响了普法对社会稳定、经济发展的作用。在许多地方普法人员不足，县区一级的普法人员仅一两名，街镇一级的司法所有的根本没有成立，即使有成立基本也没有专门从事普法工作的人员，而再到更基层的村居委会，一般都没有普法宣传工作的专职人员，他们往往不是专司一职，而是身兼数职，对于普法工作是有心无力。

第六，对普法队伍建设重视不够。普法队伍建设是普法依法治理工作能否顺利进行的根本保障。虽然多年来，我们一直十分重视普法队伍建设，但是就目前情况来看，普法队伍仍是一个薄弱环节。虽然我们加大了普法专职人员保障力度，但在基层单位普法工作者多数仍是兼职人员，目前乡镇的普法工作主要由基层司法所或综治办承担着，很多乡镇司法所只有一至二个兼职司法助理员，司法所的人员一年中还有很大一部分时间配合乡镇的中心工作，且兼职人员都经常变动，仅靠一两名司法助理员在有限的时间内开展普法工作是远远不够的，工作开展的连续性差，普法效果很不理想，根本不能满足日常普法工作需要。

第七，普法只注重规划和计划的制定，对普法工作缺乏严格的监督、考核和验收机制，客观上造成了“名义上人人都管都抓，实际上人人都不管、都不真抓”的局面。

二、建立完善的普法保障机制

在新形势下，能否继续深化普法依法治理工作，进一步提高全民法律意识和法律素质，提高全社会法治化进程，实现依法治国方略。很大程度上取决于是否有一系列适应社会形势需要的普法规划，我们认为，可从以下几个方面建立普法保障机制：

一是要完善法律保障机制。法制宣传工作的本身也必须以法律来保障。要突破普法工作在当前面临的困惑和难题也只能依法普法。首先要健全法律、法规体系，以法律的形式确定其组织、机构、职能、责任、义务等，以确定普法依法治理工作的权威地位。通过立法来规范普法依法治理工作的各种行为，以保障全国“六五”普法教育规划的顺利实施。建议全国性的立法早日提到议事日程，尽可能在“六五”普法的前期能够实现全国性立法。在国家立法还未成熟或还未出台时，地方国家权力机关可先行制定地方性法规。其次，还要进一步健全完善普法依法治理工作责任制度，考试考核制度，监督制度，评比奖励制度，并用法律法规加以确定，以规范和约束依法治理工作，进一步强化法律保障机制。

二是要强化组织领导保障机制。普法工作要深入扎实推进，组织领导是关键。“六五”普法依法治理工作要取得突破性进展，必须形成更加科学的、统一的、强有力的组织领导运行机制。可借鉴一些省制定普法宣传教育地方性法规的做法，对普法依法治理工作领导小组及其办事机构的名称、编制、经费、人员、职责、职权等作出统一规范，名称可定为“全民普法依法治理工作领导小组和普法依法治理工作领导小组办公室”，各级普法依法治理工作领导小组办公室可与本级司法行政部门合署办公，但应作为常设机构设置，单独列编。各单位主要领导为普法依法治理工作首要负责人，分管领导为直接责任人，通过层级签订普法依法治理工作责任状，把工作落到实处。对普法依法治理工作不力，导致发生重大责任事故和严重不良影响的单位，要追究单位主要领导的责任。

三是要强化考核评估保障机制。在制定普法规划的同时，自上而下、分级分类、层层制定涵盖全社会的普法监督、考核、验收机制。不求大而空，惟求实而精，在利于操作、便于考核上下功夫；每个层面和行业，必须统一标准，用一把尺子来衡量；尤其注重阶段的跟踪考核和年终的考评验收，年终和五年评估验收应由上级执行。另外，各级普法专门机关和部门，要不定期的经常进行随机检查，并把随机检查情况作为考评的重要依据。“六五”普法规划还应该在具体考核上下功夫，建立一套长效的普法绩效考核评估机制，首先是明确目标，制定工作标准，定期检查验收，公开评比结果，对各部门，各单位的考核由“专项目标”考核提升为“重点目标”考核，加大考核力度。其次是建立领导干部法律知识水平和依法办事能力考试考核、领导干部法律素质考察及领导干部法律知识任职资格考核等制度。以督促各单位及其主要领导认真履行职责，重视抓好普法依法治理工作，使普法依法治理工作始终充满生机和活力。具体内容可包括组织领导、重点对象、形式载体、工作保障、工作内容、工作成效等方面，评估体系通过制度建设、工作内容、工作实效、指标设定、分值比重等方面的布局，做到普法绩效评估操作可行，布局合理，提高普法工作的执行力。

四是要完善激励保障机制。要调动起普法工作人员的工作积极性。在激励方式上，要坚持精神奖励与物质奖励相结合，将表彰普法先进与个人利益挂钩，除了授予相应的荣誉称号外，还要使表彰在年终奖励上以物质的方式体现，甚至我们可以建议全国普法办、司法部与人事部沟通，把普法先进个人纳入人事系统的表彰范围。以增强表彰的权威性和效果；在表彰时间上，要加大力度，要改变五年表彰一次的惯例，因为五年一次表彰时间间隔太长，该表彰的可能离开了原岗，激励作用不能立竿见影；在激励对象上，要扩大激励对象，既要在全国“六五”普法教育规划中明确，各级党政组织要把普法依法治理工作纳入三个文明建设的各种奖项中去，广泛表彰从事普法教育工作的先进典型及秉公办事、依法经营、依法行政、公正司法的先进集体和先进人物，又要对广大人民群众中学法、知法、守法的先进个人进行奖励，对敢于运用法律知识进行揭露行政执法人员、司法机关人员的有关违法行为，也要予以奖励，以弘扬正气，创造良好法治氛围，对一些弱势群体敢于运用法律知识进行维护合法权益的也要予以褒扬，以促进公平与正义，创建良好的和谐社会。

五是要强化监督保障机制。检查监督是落实普法依法治理工作任务的一项重要措施。要建立健全包括立法监督、司法监督、行政监督、新闻监督和群众监督等为主要内容的监督机制。同时，认真开展执法检查，对查处的违法问题，要严格按照有关法律法规严肃处理，并提出整改意见，限期纠正，以保证普法任务的落实。特别是国家机关及其工作人员要依法行使国家权力，保障人民当家作主的权利得以实现。要通过建立执法责任制，全面推进依法治理工作。

六是要强化队伍建设保障机制。普法队伍建设是普法依法治理工作能否顺利进行的根本保障。但是，就目前队伍建设状况来看，仍是一个薄弱环节。“六五”普法期间，一方面可通过单独列编定编的形式，彻底解决普法人员不足、不专的问题。另一方面要加大法制新闻队伍、法制文艺宣传队伍、法制宣讲团队伍、法律服务志愿宣传队伍、退休老干部法律宣传队伍“五支队伍”的建设力度，充分发挥他们在法制宣传教育中的中坚作用。同时加强执法队伍建设，提升队伍的整体素质，坚决清除那些违法违纪人员，促进执法状况的全面改善，以引导广大人民群众更好地学法、守法和依法办事。各地方建立普法讲师团、志愿者队伍、法律顾问团、法制文艺宣传队等，由主要领导挂帅，一方面加强队伍素质建设，加大培训、深入基层、扩大宣传；另一方面主动介入地方政府，为其中心工作积极建言献策，充分发挥他们在法制宣传中的中坚作用。

七是要强化经费投入保障机制。普法的顺利开展离不开经费的保障，要建立普法最低经费保障机制，将普法经费列入地方财政预算，并随地方经济的发展而增加。“六五”普法期间，可借鉴各地普法和一些地方党委、政府关于加大普法经费投入的做法，由司法行政、财政等部门研究出台具体的保障办法，明确提出建立普法依法治理最低经费保障机制，将普法经费列入财政预算，并随着经济的发展适时增加。比如，苏州市在“五五”普法规划中就明确规定，把法制宣传教育经费列入本级财政预算，专款专用，经费标准按所辖地区人口（含流动人口）计算；苏州市每人每年不低于0.25元，各市、区每人每年不低于0.80元；年度法制宣传教育工作经费要确保及时划拨，足额到位，并随着财政收入的增长而逐年提高。江西省南昌县也对普法经费和依法治县经费的保障进一步作了明确，规定经费纳入全县国民经济和社会发展总体规划，县级每年按人均不少于0.2元，各乡镇、经开区要安排专项经费，每年按人均不少于0.5元的标准核定列入同级财政预算，各部门、各单位做到专款专用；规定实施期间，同级财政要保障普法依法治县办公室必要的车辆和宣传设备的投入，切实保证普法依法治县工作正常运转。各级人大应加强对普法专项经费的拨付和使用情况的监督。

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1672－4445(2011)02－0045－03

2010-12-29

邹星（1968-），江西丰城人，中共南昌市委党校副教授，主要从事行政法研究；钟晟（1974-），女，广东兴宁人，中共南昌市委党校副教授，主要从事政治学与法学研究。

［责任编辑：李淑兰］